央地财政关系的历史循环

梁发芾

近日的审计结果显示，地方四级政府的债务余额达到14万亿元。这个天文数字，引发人们对于地方债的担忧，专家们也纷纷建言献策，最有代表性的建议，无非是调整中央与地方的财权关系，给地方更多财权，比如允许地方独立发债，给地方更多的税收，甚至允许地方拥有税收立法权等等。

地方债问题是中央与地方财政关系失衡的突出体现。如果把目前地方政府债务失控的现象放到整个中国历史的大环境中看，就能更好地理解目前地方财政乱象的实质。

西周封建时代，中央与地方的财政关系，以地方为主。周天子将全国土地分封给自己的兄弟子侄和其他姻亲，诸侯们在自己的封地上进行治理，征收租税，具有相当独立的财政权。中央与地方的财权划分相对清楚。中央政府最大的事权是“祀与戎”，即祭祀与战争。祭祀是当时非常重大的事件，需要很多财物，这些财物是由分封的诸侯通过贡献分担的。在周朝，各地诸侯负有向周天子进贡地方土特产的义务和职责。如果诸侯拒绝纳贡或者纳贡不及时，不但失礼，而且很可能要被问罪。如春秋时齐国就以楚国不贡苞茅，“王祭不供，无以缩酒”而兴师问罪。不过在西周时期，诸侯向周王的纳贡义务最重要的意义是象征性的，即政治上的臣服，所贡财物的数量倒不是很多，对于诸侯们来说并不是多大的负担。除了纳贡外，地方诸侯还负有在周王遇到战争时必须出征勤王的义务。当然，军费是由诸侯们负担的。人们熟知的周幽王烽火戏诸侯的故事，可以看出各地诸侯率兵勤王的做法。这就是说，在封建的周王朝，中央与地方的财权事权的划分基本清楚，地方诸侯掌握财权。

这种情况是与当时生产力发展状况相适应的。周朝时期的赋税，主要是实物税和劳役税。由于地方距离中央王朝路途遥远，交通不便，大量的财物不可能一一运到朝廷所在地，老百姓也无法千里迢迢去首都服役。这种状况下，由地方诸侯作为财政收入，管理和支出的主体，是符合当时的实际的。

秦始皇统一中国，建立大一统的中央集权的国家之后，中央与地方的财政关系随之发生变化。从秦汉开始，分封制下地方拥有较大财权事权的形势发生根本变化。财权基本收归中央，地方各级政府代表中央政府向老百姓征收赋税，然后通过漕运系统将征收的钱物送到京城。为了加强对全国赋税征收的管理和监督，秦汉时期还确立并完善了上计制度。上计制度要求地方政府必须于每年的特定时间，向中央政府报告本地财政收支状况和相关的内容。具体来说，在汉朝，乡啬夫负责征收赋税，县令将赋税收支情况编制成计簿及说明书，呈送郡，郡守再编制郡的计簿及说明书，上报朝廷。朝廷据此考核地方官员。国家在春末或夏初要举行隆重的上计大会。

自从秦朝统一中国，实行中央集权制度，此后的历朝历代实行的主要就是秦法，各级地方政府成为代表朝廷向百姓征收，管理和运送赋税钱物的机构，并无独立的财权。财政实行统收统支制度，地方政府所支出的任何一笔费用，都被纳入中央统一管理。

从秦朝开始的中央高度集权的财政体制，实际上并不总是有效的。这种体制是否有效，取决于中央与地方力量的对比。中央力量强大，地方服从中央，地方征收的赋税就会源源不断地、按时按量地运送给中央，即使存留地方保管，也严格按照中央的意志支出使用，地方毫无擅自作主进行支出的权力。但一旦中央权力衰弱，地方势力增长，地方截留使用赋税，进而坐大，完全摆脱中央对地方财政收入的领导，也是常见的现象。在中央与地方的博弈中，地方的优势在于存在管理的方便。地方直接组织征收并管理所有的赋税，一旦中央力量衰落，地方就会乘机将征收管理的赋税留作自用。在历史上，中央与地方在财权上的博弈，一直没有停止。

唐朝无疑是中国强大的中央集权王朝。唐朝的财政体制和秦汉一样，也实行统收统支的高度集权的财政体制。历史记载说：“初，国家旧制，天下才赋皆纳于左藏库，而太府四时以数闻，尚书比部覆其出入，上下相辖，无失遗”。但是，安史之乱完全颠覆了这种财政体制。

安史之乱是唐朝在极盛时期发生的一场大叛乱。战争发生后，中央权力急剧衰落，统治力量鞭长莫及，四方州、县、节度使、团练使都自己征收赋税，自己使用，不向中央输纳，中央也无法统摄。朝廷不能审计各级节度使、团练使，节度使、团练使也不能审计州县，统收统支的财政管理体制崩溃了。安史之乱严重打击唐王朝，安史之乱平息后，王朝根本不能够恢复到战前的实力，在平息战乱中崛起的地方势力以及在战乱中拥兵自保壮大起来的势力，能够与朝廷进行反复的讨价还价。中央与地方的博弈，最终形成“上供、送使、留州”这样的财政管理体制。

这种体制下，地方所征收的赋税收入，一般分为三部分：一为上供，即地方解交中央部分；二为送使，即地方解交诸道节度使，以充中央在各道的支出；三为留州，即留给本州自用部分。至于三者的比例和变化，实际上体现了中央、节度使和州县的实际权力的大小的消长。到了后期藩镇割据，地方原上解中央的各种赋税，多为节度使截留，“户版不籍于天府，税赋不入于朝廷”。地方将收到的赋税完全截留，唐王朝基本上丧失了财权，最后也就不得不丧失政权。历史进入五代十国的分裂局面。

宋朝以后统一的中央集权国家都同样实行高度集权的财政管理体制，强大的中央政府将财权重新完全抓到自己的手中。但是晚清太平天国战乱，就像当年的安史之乱一样，再次击碎了中央集权的财政管理体制，地方再次争夺到财政自主权，清朝也在财权丧失，地方离心离德的窘境中垮台。

晚清太平天国之乱是一场影响巨大的战乱。天平天国占领南京，建立政权后，中国最为繁荣富庶，政府财政收入最多的江南地区，被天平天国占据，清朝政府失去了最重要的税源。没有税源就没有收入，镇压叛乱所需要的军费就无从筹措。这种严峻形势下，清朝政府采纳建议，允许地方政府开征厘金，筹措军费。

地方开征厘金筹措军费，打败太平天国是有极大意义的。但是，允许地方政府征收厘金，对于清朝政府来说，等于打开了潘多拉盒子，一系列麻烦由此而产生了。本来，厘金的征收是为了给战争筹措军费，当初政府承诺一旦战争结束，便立即停止厘金。本来，厘金也叫厘捐，是临时性的捐助性的征收，不是国家正税，并无法律上的正当性。但是，太平天国战争结束后，地方政府已经食髓知味，根本无法停止厘金的征收。各地广设关卡，层层征收，丰厚的收入已经成为地方政府的巨大财源，要停止此征收根本不可能。在战争结束后，深受其害的商人，甚至外国列强，以及开明人士，都纷纷呼吁停止厘金，但是，因为厘金涉及等巨额的利益，地方坚决反对取消，中央也没有替代的办法以安抚地方，所以也不能下决心停止厘金。

一直到清朝垮台，也没有取消厘金。中华民国建立后，地方政府继续征收厘金和其他名目繁多的捐税，有独立的财权，日子过得比中央政府还好。南京政府建立后，营业税、契税以及土地税等多项现代税收，换取地方统一取消厘金。但中央与地方的财政关系并未彻底解决。

这种乱相是中国历史兴衰周期律的一种体现。打破这种周期律，建立中央与地方的良性财政关系，需要建立和完善民主制度，尤其地方民主自治制度，否则，仍然不能走出周期律，仍然可能陷入要么高度中央集权，要么地方分裂的怪圈。