中小企业财税支持政策的范式转变*

刘 畅

中小企业财税政策属于典型的公共政策，它是有关中小企业财政政策和税收政策的统称，是“政治系统的产出，通常以条例、规章、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现”①［美］E.R.克鲁斯克、B.M.杰克逊:《公共政策辞典》，唐理斌等译，上海远东出版社1992年版，第32页。。本文所称的中小企业财税政策，是指政府根据中小企业的实际情况和我国有关产业发展的特点，对各产业中的中小企业采取的一系列财政税收方针、措施和规定，具体包括财政补贴、政府采购、贷款援助和财政投融资以及税收优惠等。改革开放以来，从中央政府至地方各级政府均制定出台了一系列引导和扶持中小企业发展的财税政策，加大财政拨款，支持中小企业改革发展。随着2003年《中华人民共和国中小企业促进法》的正式实施，有关部门相继出台配套文件百余项，全国大部分省市都制定了地方法规。自此，中小企业的重要性不断得以加强。

一、财税政策介入中小企业的理论依据

中小企业作为市场竞争中的弱势群体，长期处于不公平的竞争地位，需要政府予以一定的扶持，实现资源的合理配置，从而增加社会福利①公共财政与中小企业编委会:《公共财政与中小企业》，经济科学出版社2005年版，第18—20页。。从中小企业自身情况来看，中小企业的成长在很大程度上决定了市场主体的活力和竞争力，中小企业成为推动我国国民经济的主要力量，也是高新技术产业中最活跃的组成部分，但是，由于中小企业普遍规模小，抗风险能力弱，特别是在我国经济转轨时期，其受到的市场不公平待遇和歧视性政策在很大程度上制约了中小企业的发展，因此，政府有必要对中小企业采取适当的政策扶持②蔡根女、鲁德银:《中小企业发展与政府扶持》，中国农业出版社2005年版，第1—2页。。

发达国家由于较早实行市场经济，对于中小企业的研究已经比较成熟。早在1931年，Austin Robinson就给出了中小企业的定义③Edward Austin Robinson.“The Structure of Competitive Industry”.Pitman Publishing Corporation，1937，pp.11-15.，并开始对中小企业进行系统研究。20世纪50年代，中小企业在成长过程中不断涌现出新的问题，引起各国政府对中小企业发展及对其支持政策的重视，西方国家大多从“市场失灵”的前提出发，研究制定并实施一系列财税支持政策④Harvey S.Rosen，Ted Gayer.Public Finance.McGraw Hill Higher Education.2005，pp.224-231.，这些政策日益成为国家经济政策的重要组成部分。

中国对于中小企业的研究始于改革开放，1978年党的十一届三中全会提出以公有制为主体，多种经济成分共同发展，为中小企业发展提供了制度上的保证。1997年十五大把“公有制为主体，多种所有制经济共同发展”以“制度”的形式固定下来，自此，中小企业逐渐成为我国国民经济的重要组成部分，各级政府陆续鼓励和引导中小企业健康发展。国内一些学者在总结西方国家政府对中小企业的财税支持政策的基础上，提炼了决定中小企业发展的诸多因素，如建立法律体系，设立中小企业管理机构，提供金融信贷支持，实施税收优惠政策以及在科技教育方面给予帮助等，其中，谢发平、易国庆等人认为政府政策无疑是影响中小企业发展的最为重要的外部因素⑤⑥谢发平:《当代西方国家政府对中小企业发展的支持及其启示》，《经济评论》2000年第5期。。崔志坤、经庭如、管永昊等认为中小企业发展存在着“市场失灵”，如市场发育程度低，公共产品供给缺失，有效竞争不足等问题，这些市场缺陷需要政府的政策干预⑦崔志坤、经庭如、管永昊:《促进中小企业发展:财税支持政策角度的转变》，《财政研究》2012年第5期。。马恩涛、郭佩霞认为我国当前促进中小企业发展的财税争持政策立法层次偏低、政策效果不佳，应适时转变政策角度⑧⑨马恩涛:《中小企业发展约束及财税政策应对》，《税务研究》2011年第6期。。可以说，中小企业财税支持政策是各国中小企业政策中针对性最明显的政策，也是相关措施中最具市场化特色的政策工具，更是整个中小企业政策体系中的核心政策。虽然中小企业财税政策已经成为许多学者关注的研究对象，目前的研究亦日趋多元化，但大多是从宏观角度综合阐述政府财税政策介入中小企业的重要性，并主要讨论现行政策措施的运作模式、支持方式和管理机制存在的问题及解决办法等，这些研究只是静态地阐述问题，而针对财税政策发展变迁的动态研究却很少见。我国的中小企业财税支持政策已有一定的发展历史，其发展变迁可以看作是我国中小企业政策体系多年发展的缩影。本文基于政策范式理论的视角系统区分出中小企业财税支持政策发展过程中经历的四个范式阶段，将传统的静态描述拓展至动态变化的分析，以期在某种程度上弥补现有政策研究的不足。在此基础上发现现行政策存在的问题，并提出针对性的可操作的对策建议。

二、范式转变:政策研究的新视角

对于“范式”概念的研究，最早由美国人托马斯·库恩 (Thomas Kuhn)在《科学革命的结构》一书中提出，他认为“范式是，也仅仅是一个科学共同体成员所共有的东西[10]杨诚虎等:《公共政策评估:理论与方法》，中国社会科学出版社2006年版，第6页。。”随后，英国政治学家彼得·霍尔 (Peter Hall)在研究理念与政策制定、政策变迁之间的关系时，借鉴库恩的科学范式概念提出了“政策范式”的概念。霍尔认为，每个政策范式的转变都要经过“三个序列”的变化过程。处于稳定时期的政策范式在很大程度上不会受到挑战，随着异常现象或事件的累积与叠加，原有的政策范式不能有效解决政策客体的问题，这种政策范式就会变弱，最终导致政策失灵，挑战开始逐步建立。当这种挑战导致了一些暂时或实验性的改动，政策子系统中的专家意见出现分歧并逐渐扩散到社会公众，相关政策社群得到显著扩展，新的政策范式逐渐制度化，政策范式转移过程随即完成 (见图1)。根据霍尔的定义，政策范式是镶嵌在政策制定者惯常工作中的一个由各种理念和标准组成的框架，它不仅指明了政策目标和用以实现这些目标的政策工具类型，还指明了他们所需要解决问题的性质。理念是政策范式的核心要素，是区分不同政策范式的根本特征。某一特定的政策范式就是在特定政策理念指导下，关于如何界定政策问题、确定什么政策目标、如何选择和设置政策工具、采取何种政策取向、使用何种政策话语的规范体系①陈潭:《公共政策变迁的理论命题及其阐释》，《中国软科学》2004年第12期。。每个范式都是对政策制定者所面临的现实状况的一种阐释，不同范式的阐释都不相同。

图1 政策范式转变过程

本文从历年《中国中小企业年鉴》、中国中小企业信息网、中华人民共和国财政部、中华人民共和国税务总局网站上搜集了1978年至2012年的有关中央及地方颁布的中小企业政策共413项，从中选取与中小企业财政税收相关性最强的248项进行仔细分析，从政策范式及范式转变的视角分析我国中小企业财税政策，并将政策环境、政策工具、政策取向、政策话语和政策效应作为衡量我国中小企业财税政策范式的五个基本要素，见表1。

在我国改革开放的30多年中，伴随着社会转型以及经济结构的变迁，社会系统发生很大改变，原有的公共政策会随着决策者政策设计理念的变化而改变，政策范式也相应发生转移。根据以上影响因素，本文辨认了中小企业财税政策的四个范式阶段，可以说是将政策范式应用到财税政策发展考察的初步尝试。根据霍尔的观点，政策范式是植根于政策制定者头脑中的知识框架，不仅支配政策目标和政策工具的选择和设置，而且还支配着政策制定者对其想要解决的问题的认识。政策范式代表着政策行动的框架，可以依据制定者如何设定政策目标、选择何种政策工具和界定政策问题而加以区分。在财税政策领域，本文除了考虑政策目标、政策工具和政策问题的界定等因素外，还将其他的诸如政策目标、代表性政策及评价等因素也纳入到考察范围内，将我国中小企业的财税支持政策分为四个范式阶段，即1978年至1984年的区别对待范式阶段，1984年至1992年的扶持鼓励范式阶段，1992年至2003年的政策优惠范式阶段，2003年至今进入正在形成中的科学发展范式阶段。与霍尔的理论相比，本文所描述的范式转变还不是特别清晰，而且，我国的政策范式是一个渐变的过程，正如霍尔所指出的那样，现行的制度，如果要想引导出变化的力量，则需要有足以削弱根深蒂固的现有政策范式的外在推动力①Hall，P.A.Policy paradigms，“Social Learning and the State:the Case of Economic Policy-making in Britain”.Comparative Politics，1993，25(3)，pp.275-296.。尽管如此，可以肯定的说，几种范式之间存在着明显的递进关系，后者均为前者的完善和提升。

表1 政策范式的影响因素

三、财税政策范式转变:从区别对待到科学发展

(一)区别对待范式 (1978—1984年)

1978至1984年是我国改革开放，实行经济体制改革的初始阶段。在实行家庭联产承包责任制的大背景下，我国沿海地区的农村开始兴办乡镇企业，催生和培养了一大批中小企业。但是，由于计划经济体制的根深蒂固以及社会主义公有制的束缚，各级政府部门对于中小企业的认同及重视程度均不足。在经营范围方面，中小企业只能经营国有大中型企业较少涉及的短线产品以及农产品加工贸易，为国有大中型企业起着“加工配套”作用。政府推出的各项政策也带有明显的“所有制等级序列”导向，国家政策明显向国有大中型企业倾斜，见表2。这一阶段的政策对于调动企业积极性，搞活经济起到了促进作用，明确认识社会主义计划经济必须在公有制基础上实行市场经济，只有充分发展商品经济，才能促使各类企业提高效率，为市场经济的发展提供了制度保障。但是，在这种政策指引下，我国中小企业成为国民经济中典型的弱势群体，只能在国有大中型企业的边缘中求生存。在这段社会经济转轨的特殊时期，总体上政府对中小企业的关注程度较低，专门针对中小企业的财税政策较少，中小企业未曾享受到政策带来的实惠。

表2 区别对待范式 (1978—1984)

(二)扶持鼓励范式 (1984—1992年)

1984年至1992年是改革开放的推进阶段。为了调整国家和企业的分配关系，国务院于1983年至1984年间，分两步实行利改税，通过固定上缴税收，鼓励企业创造生产盈余。针对乡镇企业迅猛发展的态势，国家出台了一系列鼓励中小企业发展的政策，并培育出了诸如苏南地区典型的乡镇企业模式。经过这个阶段的改革和发展，我国初步形成了以公有制经济为主体，多种所有制形式和多种经营方式并存的局面，集体、合营、个体经济逐步发展起来，为我国中小企业的良性发展创造了有利条件。同时进一步扩大和巩固了国有中小企业的生产经营自主权，提高了国有中小企业生产的积极性，中小企业开始重视市场机制的作用，提高了市场经营和竞争意识，为今后我国中小企业不断壮大打下了良好的基础，见表3。这一时期全社会集中力量进行经济体制改革，虽然没有明确针对中小企业的财税政策，但是在相关政策中涉及到鼓励中小企业发展的政策条款。从政策层面肯定了中小企业的地位，调动了中小企业发展的积极性，为中小企业在今后一段时期的蓬勃发展奠定了基础。

表3 扶持鼓励范式 (1984—1992)

(三)政策优惠范式 (1992—2001年)

伴随着我国经济体制的改革和完善，改革开放逐步进入新阶段，我国政府越发认识到中小企业在我国国民经济中的重要地位，制定一系列财税政策鼓励中小企业的发展。这一时期我国经济体制改革，经历了由以国有大中型企业为主体的“抓大放小”政策集合到逐步建立分门别类、日趋成熟的中小企业各项政策，为中小企业的健康成长创造了良好的政策环境，见表4。这一时期陆续出台了相关财税政策，其中很多内容都体现了为中小企业减负的政策精神。如1994年《中华人民共和国企业所得税暂行条例》规定企业所得税税率为33%，为适当减轻中小企业的税收负担，对年应纳税所得额在10万元以下 (含10万元)至3万元的企业，按27%的税率征收所得税;年应纳税所得额在3万元以下 (含3万元)的企业，按18%的税率征收所得税。1999年国家经贸委制定颁布的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，规定由政府预算资助和资产划拨为主成立市、省、国家一级担保机构，对缓解中小企业融资难问题开辟了新的渠道。2000年7月，国家经贸委颁布的《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》中第八条规定，各级政府要根据财力情况，安排一定的资金投入，重点用于中小企业的信用担保和创业资助、科技成果产业化、技术改造项目贴息等，以财政资金直接支出的形式支持中小企业发展。

表4 政策优惠范式 (1992—2001)

(四)科学发展范式 (2001年至今)

2001年底，随着我国加入WTO组织，使得中小企业在产业准入等方面与国有大型企业和外资企业享有同等待遇。WTO要求放开我国资本市场，允许外资银行进入，中小企业有了更多的渠道和方式获得融资机会。WTO推动全球化产业结构调整，为我国中小企业创造出新的生长与发展空间，这为中小企业的发展带来了历史机遇。在这种有利的大背景下，我国中小企业的财税政策也随之进行了各种调整。自2004年中央财政设立中小企业发展专项资金以来，专项资金规模逐年扩大，支持的业务范围也逐步扩大。据财政部统计数据显示，截至2012年上半年，中央财政累计安排194.3亿元支持42.9万中小企业开展技术创新和成果转化，并且在安排其他涉及财政专项资金时也明确要求一定额度支持中小企业。这一时期，国家继续对一系列特定企业进行所得税减免，中小企业从中获得大量实惠。对于高新技术企业减免所得税是这一时期的特点之一，突出体现了可持续发展的科学理念。如国务院批准的高新技术产业开发区内的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税;区内新办的高新技术企业，自投产年度起，免征所得税两年。这一阶段，我国政府能够兼顾社会建设与发展经济，不断优化对中小企业的各项管理，各项财税政策更加成熟与完善，实现了从量到质的飞跃 (见表5)。这一时期促进中小企业的财税政策增多，且主管部门亦有增加的趋势，说明更多机构对于中小企业的发展持肯定态度。这些政策从资金来源、融资渠道、技术创新、产业发展等诸多方面为中小企业的发展提供的政策保证，加大对中小企业的财政投入，为中小企业的健康科学发展起到了巨大的推动作用。

表5 科学发展范式 (2001至今)

四、构建“三方驱动”机制:当前范式的局限与调整

中小企业财税政策的范式转变，反映出我国公共政策正在出现的新变化:政策科学性不断提高，政策支持力度不断增强以及政策扶持效果日益明显，中小企业的弱势地位得到改善，市场公平竞争的大环境逐步确立。在此过程中，政府的政策制定和执行能力也得到大幅提升。但是，政策安排仍然存在一定问题。

第一，政策工具运用单一。我国中小企业财税政策工具的使用主要集中在管制性工具和经济性工具，组织性工具和信息性工具运用很少，而自愿性工具则几乎没有涉及。所谓自愿性工具，即政府少有作为，主要依靠自愿性组织机制来解决政策问题的活动方式，这在国外的政策组合中占有很大份量，成为公民社会的一大反映。

第二，政策针对性不强。从上述政策分析可以看出，我国有关中小企业的财税支持政策主要是包含在中小企业促进法和企业所得税法等综合性法律法规中，这些法律法规的某一章某一节可能提出了相关促进中小企业的财税支持方案。但是，明确针对中小企业的财税支持政策却很少。这种政策设计往往会削弱对于中小企业的支持力度，从而无法达到应有的政策效果。

第三，政策供给不足。政策是制度的一种输出，政策供给决定体制改革的成败。由于我国中小企业产生于计划经济体制下，这就使得企业的生存与发展出现了政策供给不足的情况。

第四，政策受领导人换届影响明显。我国中小企业财税政策的范式转移受国内环境和政治权威核心变化影响较大。这主要是由于政策范式转移源于我国政府换届的政治惯例，新一届领导集体必然会提出一个新的理念。所以财税政策范式转移根本上不是由异类事件的积累引发的，或者说异类事件还未积累到足够促使范式转移发生的程度，就已经由政治权威核心的变更促成了政策范式的转变。

第五，轻政策工具执行。我国中小企业财税政策的演进过程明显表现为重政策理念更新和政策话语转变，轻政策工具执行和政策效果评估，导致财税政策的优化升级囿于形式，范式转移引起的社会辩论和关注不够，公民参与不多，财税政策执行的驱动力不足。

应当承认，当前的范式发展是我国政府在市场机制尚不完善的特殊时期所作出的能够替代和弥补市场机制的特殊选择。2003年10月，中共十六届三中全会召开，会议提出了“科学发展观”的政策话语。在科学发展观的指导下，我国财税政策范式也应有实质性的突破。在总结经验教训的基础上，政府应当着眼于把握财税政策的总体走向，实现政策范式的科学发展。具体包括:

第一，政府主导:建立系统的政策规划。我国对于中小企业财税政策的实施还处于探索阶段，相关的措施和手段较为单一，影响力度也有限。可以说，我国的财税政策本身以及在具体执行过程中仍存在一定缺陷，这在很大程度上影响了政府对中小企业的扶持力度。促进中小企业的发展，不仅需要有总体推进中小企业发展的纲领性文件，同时还需要有促进中小企业发展的整体财税政策规划。将零散的对于中小企业的财政补贴以及税收征管等条例细则纳入系统的财税政策整体规划方案中，对于科学有效地促进中小企业健康发展将大有裨益。

第二，市场介入:创造公平的竞争环境。中小企业要做大做强，需要积极推进新时期市场机制的进一步完善，政府应给与中小企业发展足够的政策空间，充分利用市场机制，加大政策扶持力度，为中小企业公平参与市场竞争创造条件。具体包括在基础和垄断行业继续降低中小企业准入门槛，大力支持新增贷款向中小企业倾斜，进一步推动中小企业信用制度建设，逐步扩大中央和地方各级政府财政预算扶持，充分挖掘政策的市场机制，并不断推进公众参与，完善对中小企业的各种财税政策。

第三，社会参与:综合运用多种政策工具组合。政府在制定中小企业财税政策时尤其需要注重政策工具的整体安排和组合，在落实《中小企业促进法》的基础上，出台更多符合我国国情的中小企业财税法律政策，尤其重点扶持那些经济基础相对薄弱、科研能力总体偏低的小微企业，减轻他们的税费负担，综合运用各种政策工具，尤其是自愿性政策工具，进一步促进协会、商会等为中小企业提供服务的各类中介机构的发展，最终建立全面的中小企业财税政策体系。