中国财政支出结构演变与转型研究

李文军

改革开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的成绩，GDP从1978年的3645.2亿元增长到2012年的519322亿元，30多年来年均增长率保持在9%以上，创造了世界经济增长的奇迹。在经济发展的同时，我国财政能力大幅度提高，财政收入由1978年的1132.26亿元增长到2012年的11.72万亿元，特别是1994年实行分税制以来，财政收入出现大幅度增长，增长幅度大大高于GDP增长速度。然而任何一种变化都会带来一些新的问题，当前我国正处于发展型社会，民众的诉求已经大大超越了生存型需求的初级阶段，进入发展型需求阶段，这一阶段“上学贵、看病贵、养老无保障、就业难、房价高等公共产品短缺，取代私人产品短缺，逐步成为经济和社会发展的突出矛盾。经过三十多年的改革开放，随着我国迈入中上收入水平阶段，社会矛盾出现阶段性变化，其中重要的表现是人民日益增长的物质文化需求的内涵发生了深刻变化，具体表现在人民日益增长的公共产品需求，同公共产品供给不到位、公共服务短缺的矛盾日益突出。”①迟福林、方栓喜:《公共产品短缺时代的政府转型》，《上海大学学报 (社会科学版)》2011年第4期。

如何面对和适应这种诉求是当下中国政府的当务之急。政府作为公共服务供给的绝对主体，在财政收入强劲增长的背景下，主动承担这一具有政治合法性建设以及与政府职能相契合的角色已成为社会的共识，“现代国家建构的一个重要内容是为人民提供满意的公共服务，能否提供有效率的、让群众满意的公共服务关系到执政党政权的稳固，是政治合法性的重要基础。既然公共服务提供关系到政治合法性基础，那么政府的职能就是其体现。当前中国建设服务型政府，正是应对政治合法性挑战的要求。”①胡志平:《从制度匹配检视农村公共服务均等化》，《社会科学研究》2013年第1期。在财政收入高速增长的背景下出现公共服务供给的相对短缺，一个重要原因就是我国财政支出结构不合理。从我国财政实践来看，近年来出现的公共服务供给相对短缺问题，在很大程度上是由财政支出结构配置不合理造成的。基于上述事实，本研究主要考察30年来我国财政支出结构演变，在公共风险与个体化社会背景下，以财政职能实现程度为依据，对我国财政支出结构配置及其特征进行研究，并展望我国财政支出结构改革的未来方向。

一、文献综述

关于财政支出结构问题，我国学者进行了卓有成效的研究，也取得了一定的成绩，但是大多数学者主要是把财政支出结构与经济增长相结合来研究，主要有:林毅夫、刘志强②林毅夫、刘志强:《中国的财政分权与经济增长》，《北京大学学报 (哲学社会科学版)》2000年第4期。，郭庆旺、吕冰洋③郭庆旺、吕冰洋、张德勇:《财政支出结构与经济增长》，《经济理论与经济管理》2003年第11期。，张钢、段澈④张钢、段澈:《我国地方财政支出结构与地方经济增长关系的实证研究》，《浙江大学学报 (人文社会科学版)》2006年第2期。，张明喜⑤张明喜:《地方财政支出结构与地方经济发展的实证研究》，《财经问题研究》2008年第1期。，彭志文、郭路⑥彭志文、郭路:《财政支出结构、最优税率区间与经济增长》，《财政研究》2011年第4期。，张颖⑦叶莉、马超:《从稳增长调结构视角看未来财政支出结构的微调方向— —基于非竞争性投入产出预测模型的模拟分析》，《中央财经大学学报》2013年第2期。等。这些研究探讨财政支出结构与经济增长的关系，并提出为了促进经济增长，财政支出结构应该调整的措施。但是，基于经济增长的分析违背了财政支出结构安排的根本价值取向，因为财政支出的结构安排必须服从于财政职能的内在要求，以是否有利于弥补市场失灵为判断标准。尽管弥补市场失灵从其最终意义上说也是为了实现经济的长期、稳定增长，但将这种延伸意义上的增长目标作为评价财政支出结构合理与否的标准已经偏离了公共财政对财政支出结构安排的根本要求。因此，从这个意义上说，虽然是否有利于经济增长也可以作为财政支出结构评价的一个方面，但不全面，甚至可能是一种误导。由于经济增长视角分析的局限性，所以有的学者从另外一些角度来研究，试图弥补上述缺陷，如将财政支出结构与贫困⑧李永友、沈坤荣:《财政支出结构、相对贫困与经济增长》，《管理世界》2007年第11期。、民生⑨宫晓霞:《财政支出结构的优化路径:以改善民生为基调》，《改革》2011年第6期。、民众幸福[10]阚祥伟、李帆:《财政支出结构效益对国民幸福指数影响的实证研究》，《经济问题探索》2012年第1期。、收入分配[11]钱争鸣、方丽婷:《我国财政支出结构对城乡居民收入差距的影响》，《厦门大学学报 (哲学社会科学版)》2012年第5期。等指标联系在一起。

一个社会总是会面临着各种各样的风险。“从性质上来分析，社会风险可以划分为两大类:一是私人风险，二是公共风险。前者是指产生‘孤立’影响的风险，风险事件的发生是独立的、偶然的，不会产生连带性的影响。这类风险可以将其责任进行明晰界定，由市场机制来承担和化解;后者，即公共风险是指产生社会性影响的风险，具有很强的外部性。公共风险在发生过程中，对各个社会主体，企业、组织、家庭、个人，都具有‘传染性’，是不可逃避的。公共风险很难正面识别，往往累积到了快要爆发的程度才被发现、才得到关注，引起重视。”[12]刘尚希:《公共财政:公共化改革的一种转轨理论假说》，《财贸经济》2010年第8期。由于公共风险是个体无法通过自发调整策略解决，只能按照集体行动的逻辑，依靠集体的力量来防范和化解，也就是主要由政府来承担起相应的财政责任。财政作为政府介入经济社会生活的重要工具，其基本职责在于解决民众面临的共同公共风险①当前面临的公共风险主要包括:市场竞争的逆向淘汰，收入分配的逆向调节，政府间关系隐性复归，经济社会发展失衡、资源、环境的有压力不断增大，“风险大锅饭”的制度性存在6个方面。参阅刘尚希:《公共风险视角下的公共财政》，经济科学出版社2010年版，第88—90页。。

二、中国财政支出结构演变研究

中国财政支出结构演变主要从横向配置和纵向配置两个层面展开，横向配置主要考察国家财政支出在不同部门间的配置是否更有利于财政职能实现，而纵向配置考察财政支出在各级政府之间的配置是否有利于财政职能实现。

(一)财政支出的横向配置——地区间横向配置与各支出项目间的横向配置

1.财政支出的地区间横向配置，主要是比较各地区的支出水平，我们采用“人均财政支出”指标，因为这一指标可以排除规模因素的干扰。理论上如果将财政支出与公共服务提供一一对应，则公共服务均等化意味着人均财政支出在地区间配置应该是均等的。如表1所示，我国地区间人均财政支出平均值由1982年的89元增长到2011年的8799.8元，30年增长了98.87倍，增速非常快。但是地区间人均财政支出差距也非常明显，极差由1982年的247.8元增长到2011年的20494.3元;而变异系数最能反映地区间的差异程度，1982—1990年，变异系数由0.73下降到0.56，说明我国地区间财政支出差距在减小，极值比由1982年的8.64下降到1990年的5.95;1990—2003年变异系数不断上升，由0.56上升到0.77，财政支出的地区间差距不断扩大，2003年变异系数达到30年来的最高值 (0.77)，2003年最高省份 (上海)人均财政支出是最低省份 (河南)的9.23倍;2003年以后，变异系数不断下降，特别是2011年为0.52，为30年来的最低值，极值比也下降到5.52，反映了我国地区间财政支出差距进一步减小，说明了我国地区间人均财政支出均等化程度不断提高②虽然2011年人均财政支出变异系数为0.52，为30年来最低，但是就0.52来说，还是相当高的;从另外一个角度我们也可以看出人均财政支出巨大的地区间差距，1982年29个省份中有21个省份未达到平均值的65.7元，占72.4%;1990年有18个省份没有达到平均值的254.6元，占60%，比例有一定下降;1998年有22个省份没有达到平均值，是30年来最多省份的一年，占70.9%;一直到2011年还是有20个省份没有达到平均值，占64.5%，因此我们财政改革在人均财政支出均等化方面还需要继续努力，在减少变异系数的同时，使更多省份达到或者超过平均值，这才是改革的方向。。

表1 地区间人均财政支出状况 单位:元

2.财政支出项目间的横向配置，主要反映财政支出的流向，也能进一步说明政府的财政支出偏好。财政支出项目间横向配置主要解决的是政府与市场的关系问题，反映政府活动范围与介入市场程度。由于存在着资源领域的市场失灵 (如公共物品、外部性、规模收益递增、风险与不确定性)，经济稳定领域的市场失灵 (如失业、通货膨胀)和收入分配领域的市场失灵，因此需要政府的积极干预;但是政府在干预的同时，也有可能遭遇政府失灵，如政府决策无效率、政府机构运转的无效率、政府干预的无效率等①郭庆旺、赵志耘:《公共经济学》，高等教育出版社2006年版，第28—53页。。因此，美国学者查尔斯·沃尔夫指出:“市场与政府之间的选择是复杂的，而且这种选择通常不是两个方面 (二择其一)，这不是单纯地选择市场或政府，而往往是两者的不同组合之间的选择，以及某种配置资源模式的不同程度之间的选择。如果优先的和主要的选择倾向于市场，……对非市场 (即政府)而言，其重要作用将要而且应该保留。……另一方面，如果优先的和主要的选择倾向于通过非市场手段 (即政府)而进行的配置决策，……市场的主要作用可以也应该保留。”②［美］查尔斯·沃尔夫:《市场，还是政府——不完善的可选事务间的抉择》，陆俊、谢旭译，重庆出版社2007年版，第114页。改革开放以来，我国政府与市场关系、经济发展水平、市场发育与社会成熟的程度，都与改革开放初期明显不同，因此，财政支出项目间横向配置也应随着市场经济的发展与政府的转型相适应。我们从三个层面对我国财政支出项目间横向配置情况进行分析。

首先，分析国家层面的财政支出横向配置情况。从图1可以看出:经济支出和公共服务支出是30年来的主要支出项目，其中经济支出比例由1982年的54.9%下降到2006年最低值的26.5%，24年下降了28.4个百分点，降幅非常大，但是2007年开始，经济支出比例不断上升，2011年达到39.4%，重新回到20世纪90年代末期水平;公共服务支出则保持了持续上升的趋势，由1982年的19.7%上升到2011年的36.4%，30年上升了16.7%，其中2006—2008年还超过了经济支出比例。国防支出比例基本保持下降趋势，由1982年的14.3%下降到2011年的5.5%，30年下降了8.8%;行政管理支出1982年为7.3%，1994年增长了一倍达到14.6%，2000年以后增长幅度加快，2007年达到历史最高的24.5%，接近国家财政支出的1/4，2008年后不断下降，2011年为16.1%，比例还是比较高;其他支出由1982年的3.8%上升到2006年最高值的20.7%，此后不断下降，2011年下降到2.6%。

图1 国家财政支出在不同部门间横向配置 (%)

为了检验这种财政支出结构变化与我国市场化程度和经济社会发展是否一致，我们首先对两者的匹配程度做进一步分析。方法是:经济性职能随着市场化程度的提高应保持减弱趋势，本研究利用国民经济中非国有经济比重表示市场化程度，随着市场化程度的提高，非国有经济比重不断上升，政府应从经济性职能中逐渐退出。我们假定两者之间是一进一退的关系，这样就可以利用国有经济的比重③由于数据有限，也因为工业在我国经济的重要性，所以我们利用国有经济工业增加值的比例来代替。作为经济性职能适当与否的标准，这一标准与实际的经济性职能之差就反映出财政从经济性职能中退出的适当程度;国防支出应该与经济增长相当，因此以经济增长速度为依据;农业支出根据农业增加值占GDP比例的原则确定其合理配置水平;根据瓦格纳原理，随着经济规模的扩大，政府的行政职能也会随之扩大，我们假定两者以同样的速度增长，这样就以经济规模的增长速度作为行政管理支出的恰当水平;教育根据国家1993年的《教育法》规定，1982—1999年以前按照财政收入增长率计算，2000年以后教育支出为GDP的4%;卫生支出则与财政收入保持相同增长比例，社会保障则根据国家财政收入增长速度来确定。

表2 财政支出部门间横向配置缺口 单位:%

如表2，1988年开始，财政支出配置到经济支出比例过多，1988年仅仅超过2.3%，此后不断上升，2000年比例达到最高的13.2%，而2011年也高达9.7%;国防支出总体来看，存在一定的缺口，但是缺口比例基本上在2%以内;行政管理配置过多，2003年超过标准的9.4%，为30年的最高值，此后不断下降，2011年为3.2%;农业、教育、卫生等支出配置缺口比较大，但是2003年以后缺口有减小的趋势，社会保障缺口30年来基本上保持比较低的比例。

表3 中央和地方政府财政支出项目横向配置状况 单位:%

其次，分析中央和地方政府财政支出项目间的横向配置。履行政府职能立足点是民众的基本需要和利益得到满足，虽然它由各级政府共同承担，但是也需要划分中央与地方的职能，否则就会出现缺位和越位现象，甚至出现相互推诿的情况。政府间职能划分直接决定了政府间支出权的配置，两者之间存在严格的对应关系。从表3可以看出，1992年以来中央和地方财政支出项目间的横向配置存在明显差异，1992年经济支出、国防支出和利息支出是中央财政支出的主要项目，三项支出占中央支出的82.8%，2011年经济支出、国防支出和科教文卫支出为中央政府主要支出项目，三项支出占中央支出的60.9%;而地方财政支出中，主要项目为:经济支出、科教文卫支出、社会保障支出和行政管理，这四项支出占地方财政支出的80%以上。动态地看，1994年分税制改革后，财政支出发生了较大的变化，中央政府经济支出下降非常明显，科教文卫支出、行政管理支出和国防支出上升显著;地方政府农业支出上升明显，经济支出、行政支出和国防支出也由一定的上升，科教文卫支出与社会保障支出出现了一定的下降。两级政府共同上升的项目是农业支出、国防支出和行政管理支出，说明了政府对农业发展和政府维持性支出重视程度进一步上升，而社会保障为两级政府共同下降的项目，说明政府对社会保障重视程度在下降。

再次，分析财政支出项目间横向配置的地区特征。我们以人均GDP的高低把全国分为四个地区①发达地区为:上海、北京、天津、浙江、江苏、广东、内蒙古;中等地区为:山东、辽宁、福建、河北、湖北、黑龙江、河南、湖南;欠发达地区为:四川、安徽、广西、陕西、吉林、山西、重庆、新疆;最不发达地区为:宁夏、海南、青海、江西、西藏、云南、甘肃、贵州。，利用四个地区同类支出占比的均值表示该地区的相对结构变化趋势。如表4所示，经济支出与科教文卫支出是四个地区中支出的主要项目，两项支出占了各地区财政支出的50%—60%，其他三项支出比例都不高。动态地看，各地区对经济的投入呈下降趋势，科教文卫支出、农业支出和社会保障支出呈现上升趋势，这一趋势符合公共服务型政府建设要求。在主要支出项目中，农业支出比例一直处于较低水平，说明农业还处于弱势地位，存在对农业投入的“悖论”现象②学者李普亮等指出:中国对农业的支持存在一个“悖论”，即财政对农业的投入与农业的贡献很不相称，农业投入不仅仅受财力的影响，而更多的是受到非经济因素的影响。参阅李普亮、贾卫丽、陈锐:《中国财政农业投入“悖论”探析》，《南方经济》2010年第10期。。从财政支出项目间配置的地区特征看，差异比较明显，其中，科教文卫差距非常大，最不发达地区高出发达地区近10%，主要原因是前者经济比较落后，财力主要靠中央的转移支付，但是由于福利的刚性特点，因此最不发达地区比例最高也就不足为奇了;其次为行政费用支出，发达地区比例比较低，中等地区其次，最不发达地区比例最高;农业支出和社会保障支出差异最小，比例也不高，说明政府对农业与社会保障重视程度不够。财政支出结构配置的地区间差异性意味着我国地区间财政职能分化非常明显并呈逐步扩大之势。

表4 我国财政支出结构配置的区间差异性及其动态特征

(二)财政支出的纵向配置主要解决中央与地方政府在公共服务供给上的分工问题。

为什么财政支出需要在不同层级政府间进行分工，这是因为“一个分权的政府具有若干经济上令人向往的特征。首先，它提供了一种可以使某些公共产品消费水平符合社会某个部分偏好的方法。借助于这种方法，资源的配置在更大程度上反映了消费者的口味，从而使经济效率得以提高。其次，分权可以与时俱进地促进创新，同时以竞争的压力迫使地方政府采用最有效的生产技术，从而提高公共产品生产的静态和动态效率。”③［美］华莱士·E.奥茨:《财政联邦主义》，陆符嘉译，译林出版社2012年版，第19页。如图2显示，1982年以来我国财政支出地方化趋势非常明显，地方政府财政支出由1982年的47%增长到2011年的84.5%，2011年中央支出比例仅仅占15.5%。当然这并不表明中央财政的支出责任下降，事实上我国中央政府总的财政支出远没有这么低，因为中央政府财政支出包括中央本级预算支出和中央补助地方支出。

图2 1982—2011年中央——地方政府财政收支比例

如表5所示，1990—2011年中央政府补助地方支出由585.2亿元增长至39899.9亿元，21年增长了68.18倍，年均增长率达到22.2%，高于同期财政收入增长率 (18.5%)。1990—1993年中央财政支出中用于补助地方的支出占中央支出的30%左右，1994年实行分税制后，中央财政支出中用于补助地方支出的比例不断提高，由1994年的57.6%增长到2011年的70.7%。因此，单纯的中央本级预算支出并不能反映中央财政支出的全貌，甚至可能会误导财政支出结构配置的调整。与此同时，中央补助支出成为地方财政支出的重要来源，1990年地方财政支出中，28.14%为中央补助，到了2011年，这一比例达到43.02%，接近一半的支出来自中央补助。地方政府经过中央的补助后，在省一级政府上基本上没有财政压力①财政压力=支出/收入，1990年地方政府补助前财政压力为1.07，补助后财政压力为0.82，结余450.84亿元，到了2011年，补助前财政压力为1.76，补助地方后财政压力为1，收支相等。，因此我国地方政府财力与事权基本吻合。

三、降低公共风险:财政支出结构调整方向——兼评公共服务型政府建设

法国社会学家涂尔干在19世纪就感叹到“个人越来越自立同时变得越来越依赖社会，这到底是为什么?为什么个人越来越个体化的同时越来越需要团结?”其实涂尔干所面对的是一种个体化现象，保护个人的各种中间组织正在逐渐解体，失去任何保护的个人与国家直接对峙，其指的个体化不是具有人格的个人而是核心家庭。20世纪上半期随着个体化的进一步发展，核心家庭遭到了分割，“个体化意味着生活在所有方面对市场的依赖。所产生的生存形式是孤立的大众市场 (没有对自身的意识)，……个体化将人们引向一种在家庭和世族亚文化中并不知晓的内在控制和标准化。这些制度塑造生涯的方式意味着，教育体系、职业生活和社会保护体系中的规制直接与人们的生涯各阶段相互结合”。①［德］乌尔里希·贝克:《风险社会》，何博闻译，译林出版社2003年版，第162页。而21世纪，个体化正在向家庭的个体化、工作单位的个体化、地域社会的个体化和消费个体化发展，其后果是“一方面，个人摆脱集团的束缚获得自立;另一方面，个人因丧失集体的保护而受到社会性排斥……个体化正在侵蚀着福利国家的前提条件 (稳定的核心家庭、对工作单位的归属感、地域社会的融合)。”②［日］武川正吾:《福利国家的社会性》，李莲花、李永晶、朱珉译，商务印书馆2011年版，第122页。在西方，文化民主以及国家完善的福利制度对于个体化过程起了重要的支撑作用。

在中国，自新中国建立以来，“国家建设的基本逻辑是用国家意识去消解个体意识，以集体主义、国家主义去抑制个体主义的扩张，通过集体化与大跃进运动，国家试图推动集体主义，从而使个体将其忠诚的对象从家庭转移到集体，最终转到国家那里，从而逐步形成一种总体性的社会结构。”③文军:《个体化社会的来临与包容性社会政策的建构》，《社会科学》2012年第1期。这种总体性社会结构的特征就是“国家几乎垄断着全部重要资源。这种资源不仅包括物质财富，也包括人们生存和发展的机会，其中最重要的是就业机会及信息资源。以这种垄断为基础，国家对几乎全部的社会生活实行着严格而全面的控制。”④孙立平、王汉生、王思斌、林彬、杨善华:《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。个体在总体性社会中缺乏自主性，由此不得不依赖于国家的资源配置，服从于国家意识形态，在国家“给定”的有限空间里活动。在总体性社会中，人民面临的各种公共风险几乎全部由国家承担。随着改革开放的不断深入，特别是市场经济的发展与产权关系的确立，在加速中国现代化的进程中，也推动中国社会的急剧转型，当代中国社会正在从总体性社会向个体化社会变迁，个体化社会是对国家主义和集体主义的反叛，个体越来越原子化，其获得的帮助更加需要来自国家的社会保障。当前，我国个体化进程更多的是给予个体相对的流动性、选择和自由，国家所提供的制度保护和支持还远远不够。

在社会结构解构为个体化社会的同时，我国也进入了风险社会，乌尔里希·贝克指出:“中国正在全面迈向现代化，用30年的时间走完西方二三百年现代化的过程。期间社会转型的痛苦、震荡是不可避免的，宛如一个饥肠辘辘的人快速吃下一盒压缩饼干，短时间可能还尚无饱意，但不久肠胃胀痛和不适就会接踵而来，故中国也即将进入风险社会。”⑤［德］乌尔里希·贝克:《什么是全球化?全球主义的曲解——应对全球化》，华东师范大学出版社2008年版，第5页。改革开放战略有意或无意将中国置于一个世界风险社会之中，“就中国目前发展阶段而言，则丛集了农业社会、工业社会与风险社会三种形态。对于当下中国人，既有自然界的危险，也有市场中的概率风险，亦有致命性后果的化学品泄露风险;而且，这些风险处于个体决定与公共决策双重动力的推动下，被有机地整合在一起，形成了充满威胁的风险链。而置身于这条风险链中，人们处于高度‘不平等’和‘不安全’的状态。”⑥李瑞昌:《风险社会的政治挑战》，《文化纵横》2012年第10期。而张康之指出:“在人类所面对的风险中，绝大多数风险是由处于中心地带的人们生产出来的。……处于中心地带的人们在生产风险的同时也获得了一种风险分配的权力，他们总是能够成功地把自己所遇到的风险分配出去，让那些处于边缘地带的人们去承担更多的风险。”⑦张康之、熊炎:《风险社会中的风险治理原理》，《南京工业大学学报 (社会科学版)》2009年第2期。不同风险群体之间的风险转移，构成了风险社会另一个重要的运行机制。

因此，“中国式风险社会的特点，并不在于其内容和形式，而在于人为的分布体系。……不同社会群体之间的风险分配不均衡是各国的常态，但像中国这样的极度不均衡恐怕也属异类。很难想象，为中国经济运行承担最大风险的，例如像农民工和农民这样的‘弱势群体’，同时也是社会保险覆盖最小的群体。换而言之，中国式的‘风险社会’似乎并不是贝克定义的那种代替了阶级社会的新型组织，因为中国的风险分配格局几乎复制了社会阶层的分布格局，对任何个体而言，风险与权力和财富完全成反比。”①郑永年、黄彦杰:《风险时代的中国社会》，《文化纵横》2012年第10期。在个体化社会与风险社会夹杂的中国，如何降低民众，特别是处于弱势地位的民众面临的各种分险，是政府面临的一大挑战。因此，必须通过财政支出结构的调整来应对，正如王绍光所言，我们需要进行一个“反向运动”，即“政府通过再分配的方式，尽力将对与人类生存权相关的领域进行‘去商品化'，让全体人民分享市场运作的成果，让社会各阶层分担市场运作的成本，从而把市场重新‘嵌入'社会伦理关系之中。”②王绍光:《大转型:1980年代以来中国的双向运动》，《中国社会科学》2008年第1期。唯有这样才能不断提高人们抵御风险的能力。

个体化民众公共风险的降低需要制度化来保障，而完善的公共财政体制与建立公共服务型政府无疑成为必然选择。1998年我国正式提出公共财政框架目标，2003年党的十六届三中全会要求“健全公共财政”，2007年十七大提出“完善公共财政体系”，2012年十八大提出“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”，从“提出→健全→完善→加快改革→完善促进”可以看出，我国公共财政框架逐步形成并不断完善。与此同时，2004年中央提出公共服务型政府建设要求，我国财政支出大部分已经投入民生领域，从财政支出的结构来分析，中国财政已经具备了公共财政的基本形态。

公共服务型政府建设的提出与实践，标志着我国政府致力于化解个体化民众的公共风险，来实现以内需为主的经济发展发式转变。1998年以来，我国公共服务型政府建设如何?从数据看，各级政府都交出了较为亮丽的民生投入成绩单，但却存在着对民生的误解，无限扩大了民生的范围界定。要有效保障民生就需要改善政府支出结构，特别是需要提供必要的、基本的公共服务，在我国，民众的实际福利水平不能随着经济增长而同步提高，其深层次的原因在于民众的福利提高依赖于与人的自身发展密切相关的公共服务消费。因此，在这样的逻辑下，首先必须明确公共服务的范围，即什么是公共服务。然而，“公共服务的内容始终是多种多样和处于流变状态之中的。就连对这种流变一般趋势进行确定都并非易事。唯一能够确定的是，随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈数量上升趋势，而这样所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加。这是非常合乎逻辑的。”③［法］:莱昂·狄骥:《公法的变迁》，郑戈、冷静译，辽海出版社1999年版，第50页。我国现阶段正处于经济、社会与政府三者共同转型的过程中，对公共服务的认识虽然在不断深入，但是对公共服务的概念尚未形成统一认识，对公共服务支出的概念界定和统计口径不统一。即便如此，在建设公共服务型政府的背景下，我们把教育、科学技术、文化与传媒、社会保障与就业、医疗卫生、农业支出等五项与人的自身发展密切相关的公共服务项目作为本研究的公共服务项目，这符合公共服务型政府的公共性与服务性特征。我们试图通过公共财政提出后的1998—2011年13年的公共服务数据来分析我国政府建设公共服务型政府的状况。

从全国总体来看。政府公共服务支出由1998年的3376.03亿元增长到2011年的49695.2亿元，13年增长了14.72倍，年均增长率高达22.9%，高于同期财政支出19.4%的增长率，公共服务支出得到了一定的财政保障，如表6。但是公共服务支出存在明显的前低后高的趋势，1998—2004年累计支出44914.54亿元，占公共服务总支出的比例仅仅为18.75%，而2005年以后的后七年支出占总支出比例为81.25%，因此集中度非常高。在公共服务支出不断增长的同时，其占国家财政支出比例也不断提高，由1998年的31.2%提高到2011年的45.4%，13年上升了14.2%，成绩非常明显。在公共服务支出总量增长的同时，我国人均公共服务支出也在不断增长，如表7所示，人均公共服务支出由1998年的270.6元增长到2011年的3688.36元，年均增长率为22.2%，略低于公共服务总量支出增长率，但是高于财政支出增长率。如同总量支出一样，前七年支出仅仅增长了2.83倍，而后七年增长了4.16倍，后七年人均公共服务增长率要明显高于前七年。

表6 公共服务支出 单位:亿元、%

表7 人均公共服务支出 单位:元

分区域看。我们以教育支出为例，首先把我国划分为东部地区、中部地区、西部地区与东北地区四大区域①东部地区10个省份，包括:北京、上海、江苏、天津、河北、浙江、山东、福建、海南、广东;中部地区6个省份，包括:安徽、山西、河南、湖北、江西、湖南;西部地区11个省份，包括:四川、青海、内蒙古、重庆、贵州、新疆、甘肃、陕西、宁夏、广西、云南、西藏;东北地区包括:辽宁、吉林、黑龙江。。如表8所示，我国财政性教育支出由1998年的2031.45亿元增长到2011年的16380.4亿元，13年增长了8.06倍，年均增长率为17.4%，低于同期国家财政支出19.4%的增长率。14年来，财政教育总支出为94038.94亿元，其中东部地区为43353.12亿元，占46.1%，中部地区为18418.87亿元，占19.56%，西部地区为23998.98亿元，占25.52%，东北地区为8267.97亿元，占8.8%。

动态的看，我国财政教育支出区域差距非常明显，东部地区是财政教育支出总额及其比例最高的地区，由1998年的964亿元增长到2011年的6988.5亿元，13年增长了7.25倍，比例在2004年达到最高值的49.65%以后，不断下降，但是基本保持在45%以上，并且其优势地位在在一步步的减弱。

西部地区由1998年的465.08亿元增长到2011年的4560.9亿元，13年增长了9.8倍，是增长倍数最多的区域，比例由1998年22.89%增长到2011年的27.84%，比例的提高，说明了国家对于西部教育的重视在加强;中部地区排名第三，由1998年的392.58亿元增长到2011年的3499.7亿元，13年增长了8.9倍，比例由1998年19.32%下降到2003年的18.21%，此后上升到2011年的21.36%，上升比例非常小;最后为东北地区，由1998年的209.79亿元增长到2011年的1331.3亿元，13年仅仅增长6.34倍，是四个区域中增长倍数最少的区域，其比例由1998年的10.34%下降2011年的8.14%。

表8 中国四大区域教育支出 单位:亿元

分城乡来看。我们以医疗卫生为例，如表9所示，卫生总费用方面农村比例持续下降，由1998年的48.1%下降到2011年的23.6%，13年下降了24.5个百分点，而卫生机构、卫生人员、每千人床位等三个指标13年来也在下降，只是降幅没有卫生经费大。因此，13年来，我国农村医疗卫生资源在进一步的萎缩，大部分卫生资源都集中在了城市，“看病难”、“看病贵”的情况依然没有改变，我国城乡医疗卫生差距非常明显。

表9 城乡卫生资源分布 单位:%

分社会群体来看。公共服务在城镇或农村内部，不同收入群体之间享受的公共服务水平存在着显著差异。以文教娱乐为例，2003年，占城镇人口10%的最高收入户人均消费性支出是占城镇人口10%的最低收入户的5.21倍，而2011年增长到5.77倍，差距在进一步的拉大。而农村占农村人口20%的最高收入户人均消费性支出是占农村人口20% 的最低收入户的4.23倍，而2011年下降到4.03倍，与城市的表现明显不同。

表10 各社会群体文教娱乐人均支出 单位:元

总之，政府试图通过调整财政支出结构，建设公共服务型政府来降低个体化民众的公共风险，通过加大对公共服务的支出力度，使改革的成果惠及到每一个人，也取得了一定的成绩，2011年公共服务支出达49695.2亿元，占财政支出比例45.4%，人均公共服务支出增长了13.6倍。但是也存在很大的不足，包括公共服务支出总量与力度不够，不仅不能与发达国家相比，更是低于“金砖四国”的水平①李永友:《公共服务型政府建设与财政支出结构效率》，《经济社会体制比较》2011年第1期。;区域间、城乡间以及人群间差距过大，不利于落后的中西部及其农村地区的弱势群体应对各种公共风险，而更容易受公共风险威胁恰恰是落后地区民众及其处于弱势地位的农民。

四、结 语

在个体化社会时代，财政支出结构配置体现了政府为公众解决了哪些公共风险，从政府合法性来看，财政支出也是政府存在的唯一合法基础，政府通过适当的财政支出结构安排实现执政的正当性。政府介入经济和社会发展，就是由于市场无法有效的化解公共风险，因此“公共支出决定于公共风险，公共支出的使命就在于化解公共风险，使之遁于无形。这就是公共支出的性质，成为重新界定公共支出范围的基本理论依据。”②刘尚希:《以公共风险为导向调整公共支出配置》，《经济参考报》2002年4月3日第007版。然而公共风险本身也是一个动态的概念，在一定的时期内不断变化，而且它还与公众的传统价值观念、文化素质和政府执政理念有关。当下而言，我国不仅处在经济社会的转型期，也面临着政府转型，在社会个体化这样复杂的情况下，各种社会矛盾，尤其是利益矛盾非常突出。我们不仅遭遇着市场失灵，也面临政府失灵的考验，财政支出成了政府化解各种社会矛盾的主要工具。

改革开放35年来，伴随着我国经济的快速发展和社会的不断进步，公共风险无论在内容上还是在范围上都较改革开放之初有了很大变化，改革开放初期最突出的公共风险就是解决社会的贫困问题和人民生活遭遇的物质产品匮乏，因此财政支出的结构安排就必须服务于解决这一社会的主要矛盾，财政支出结构应服务于物质财富的创造，所以建设性财政有其必然的合理性。但随着我国经济的发展，生产力得到大大提高，物质产品匮乏的时代已经结束，现阶段我国的公共风险主要是人民日益增长的公共服务需求难以得到满足，进而导致内需不足，严重影响了我国经济发展方式的转变。这意味着财政支出的结构在这一历史过程中必须作出相应的调整，以适应社会日益个体化的情况下公众面临新的公共风险。这一阶段公共服务型政府的建设无疑有利于应对公众公共风险，政府需要继续加大对农业、科技、教育、公共卫生、社会保障等支出，不断提高人的“可行能力”，降低公共风险。