基于城乡比较的农村公共产品政府供给优先序分析

2013-11-27徐天群

中南财经政法大学学报 2013年4期

高萍徐天群，2

（1.武汉理工大学经济学院，湖北武汉430070；2.武汉理工大学理学院，湖北武汉430070）

改革开放以来，我国经济高速发展，但二元经济结构的转变很慢，在经济快速发展的同时“三农”问题等矛盾逐渐显现。长期以来，我国在农村与城市之间实行的是两套不同的公共产品供给体制，造成了农村公共产品历史性欠账较多，供给严重不足。不少地区的城乡差距在逐步拉大，农村公共产品的供给严重滞后，主要表现在教育、医疗卫生和社会保障等方面。但是，国家的财力在一个相当长的时间内将仍然十分有限。因此，为了缩小城乡之间公共产品政府供给之间的差距，实现公共服务的均等化，在现有财力的约束下，如何确定农村公共产品政府供给优先序，优化农村公共产品的政府供给结构，从而保证农村公共产品供给公平与效率，是目前学界关注的热点问题之一。

就农村公共产品优先序的研究而言，既有研究侧重于采用专家调查法，研究不同专家群体在我国农村公共产品供给选项中的优先项目，也有从农户的视角、从农民消费倾向的角度、从中国财力的有限性出发，研究基本公共产品供给的优先序。而在我国二元经济体制的影响下，在构建和谐社会和推进新农村建设，维护社会公平，实现人与人之间的基本公共服务均等化的宗旨下，用实证分析的方法研究基于城乡比较的农村公共产品政府供给优先序可能具有更强的现实意义。

一、文献回顾

基本公共服务均等化，其实质在于政府要为全体社会成员提供大致相同的基本而有保障的公共服务［1］。城乡基本公共服务均等化的内涵是使具有同样公共需求的农村地区居民享受到和城镇居民大体相当的公共服务水平［2］。公共服务均等化的目标是应当使人与人之间所享受到的基本公共服务均等化，为了实现这一目标，可以通过实现地区之间和城乡之间基本公共服务均等化来实现人与人之间的基本公共服务均等化［3］。陈正光和骆正涛研究发现，我国社会保障支出城乡差距逐渐缩小，但差距仍然十分明显，城乡养老保障机会和结果最不均等，社会救助最为均等。农村居民获得医疗保障的机会更多，然而保障水平要远远低于城镇居民［4］。张永梅和李放运用层次分析法，分析我国的城乡基本医疗卫生服务均等化，研究发现我国城乡基本医疗卫生服务不均等化程度有所降低，主要是因为中央政府建立了新型农村合作医疗制度［5］。马海涛等指出政府要逐步改进农村公共产品供给的决策机制，进而发挥公共产品的效用［6］。近几年来，在研究某些公共服务的均等化问题上，开始有学者运用泰尔指数来研究。王莹通过泰尔指数，研究基础教育服务的不均等化程度，研究发现在各区域、各省、省内各县市、城市与农村之间基础教育服务均存在着不均等［7］。张建中利用泰尔指数，研究了中国社会保障服务水平的均等化，结果发现近几年我国地区之间的社会保障服务差别呈现缩小的趋势［8］。张雷宝运用泰尔指数，研究了浙江省的基础设施公共服务均等化问题，结果发现，各地区基础设施服务能力的区域差别很大，浙西南地区的不均等化现象要比浙东北地区严重［9］。

为了逐步实现城乡之间基本公共服务的均等化，许多学者对农村公共产品的优先序从多个角度进行了研究。寥清成通过专家调查法，分析了我国农村公共产品供给选项中的优先项目，研究发现在义务教育、职业教育、农村公路、农田水利、农村电网、信息服务、村庄规划、科技推广、医疗保健、社会保障、文化娱乐等选项中，不同的专家群体存在不同的选择特征［10］。一些学者采用聚类分析法，从农户的需求角度，研究了农民最迫切需求的公共产品的优先序［11］［12］［13］。孙志亮等运用层次需求理论，从公平、效率的角度分析了我国农村公共产品供给的优先序，研究发现，政府提供农村公共产品时可按照农村医疗卫生、基础设施建设、义务教育、社会保障、科学技术和推广、环境保护的顺序进行［14］。柳劲松采用灰关联分析法，基于全国31省市的农村地区的面板数据，研究了农村地区在财力有限的条件下基本公共服务供给的优先序，结果发现农民对交通和教育的需求较大，对医疗卫生服务的需求相对较小［15］。崔治文、石丽竹从农民消费倾向的角度，对农村公共产品供给优先序进行了研究［16］。崔登峰等运用聚类分析法，基于农户需求视角，分析了西部边疆民族地区农户对基本公共服务的需求优先序，研究发现农民对基础教育的需求程度要远远高于其他基本公共服务，公共安全和民族团结排序较前，科技服务与公共文化娱乐则被排在最后［17］。肖育才和谢芬从地区财力与基本公共服务水平差异角度，研究了民族地区财政转移支付效应［18］。

在上述研究中，对由于二元经济结构的影响，从城乡比较的视角出发，分析农村公共产品政府供给的优先序还较少受到关注。因此，本文基于城乡比较的视角，利用泰尔指数，分析我国城乡公共产品在教育、医疗卫生和社会保障这三方面的不均等化程度，从而给出农村公共产品政府供给的优先序，可能具有更强的现实意义。

二、实证分析

（一）不均等化程度的度量方法

泰尔指数具有分解性，即将总体不均等分解为组内不均等和组间不均等，用公式表示为：T＝T组内＋T组间。泰尔指数越大，表示不均等化程度越高。比较组间不均等和组内不均等占总体不均等的比重，可以分析不均等的构成。比较不同年份的组间不均等和组内不均等，可以看出不均等的变化趋势。

本文将泰尔指数表示的全部不均等分解为：城乡内部的不均等和城乡之间的不均等。

泰尔指数可以被表示为：

其中：T是用来衡量总体不均等化程度即泰尔指数，Tw是用来衡量城乡内部的不均等化程度，Tb是用来衡量城乡之间的不均等化程度。i代表城镇和农村，i＝1、2；j代表全国不同省份，j＝1、2、3……31。为城乡内部不均等化贡献率为城乡之间不均等化贡献率。

（二）指标的选取、数据来源与说明

本文从城乡公共产品中选取了三个典型的指标来反映城乡公共产品政府供给的不均等化程度，即教育、医疗卫生和社会保障。

教育指标主要指义务教育，我们通过义务教育人均教育经费支出以及在校学生数来计算。其数据主要来源于《中国教育统计年鉴》、《中国统计年鉴》和《中国教育经费统计年鉴》以及中国教育部的网站。

医疗卫生指标是指公共卫生，它包括两种含义：一是指政府在卫生领域的支出，即财政对公共卫生的投入；二是指个人或政府在公共卫生领域的支出。本文选取的公共卫生指标仅指财政对公共卫生的投入，不包括财政用于卫生的其他支出（如医疗保健方面的支出）。由于在相关的统计年鉴中没有各个省城乡医疗卫生经费的明细支出，只有全国一个笼统的卫生经费支出，因此本文用城乡卫生技术人员数来代替城乡卫生经费。其数据主要来源于《中国卫生统计年鉴》、《中国人口和就业统计年鉴》以及《中华人民共和国全国分县市人口统计资料》。

在社会保障方面，由于在相关的统计年鉴里，没有全国各个省的农村新农合和新农保的具体数据，使得本文的农村社会保障经费不包括新农合和新农保。本文中的农村社会保障经费主要包括农村社会救济费和自然灾害救济费，其数据主要来源于《中国农村统计年鉴》、劳动与社会保障部网站。城镇的社会保障支出包括行政事业单位离退休支出、行政事业单位公费医疗支出、社会保障补助支出和“五险”支出。本文城镇社会保障支出2003～2006年的数据由行政事业单位离退休支出、社会保障补助支出、抚恤和社会福利救济费组成，2007年开始由社会保障和就业数据代替，其数据主要来源于《中国统计年鉴》。

（三）城乡公共产品差距的现状分析

在二元经济结构下，我国农村与城市之间实行的是两套不同的公共产品供给体制，造成农村公共产品供给严重不足，使得城乡公共产品供给不均等。本文重点关注的是基础教育、基础医疗卫生和社会保障等社会性公共服务城乡均等化。根据表1，我国农村义务教育经费投入不足，城乡义务教育的投入存在差距。

根据表2，2004～2011年，国家财政用于社会保障支出在城乡之间的差距基本上是逐步缩小的，但是总体上还有很大的差距。根据表3，在人均卫生费用方面，虽然城乡的人均卫生费用每年也呈上升趋势，但城乡差距很大。2004～2011年，城镇的人均卫生费用大体上是农村的3～4倍。

表1 2003～2010年城乡预算内生均义务教育经费支出（单位：亿元）

表2 2004～2011年国家财政对城乡社会保障的支出（单位：亿元）

表3 2004～2011年城乡医疗卫生费用

从表1、表2和表3可以看出，当前我国城乡在义务教育、医疗卫生和社会保障这三方面的社会性公共服务上存在比较严重的不均等化。

（四）、实证结果分析

1.基于城乡比较的义务教育预算内教育经费支出的泰尔指数及分解测算

此时，在上文的泰尔指数公式中，Y代表预算内教育经费总支出，N代表在校学生数，义务教育的泰尔指数计算结果见表4（截至发稿，由于2011年预算内教育经费支出数据还不能获得，因此义务教育的泰尔指数只分析到2010年）。

表4 2003～2010年全国预算内教育经费支出的泰尔指数及分解

根据表4测算结果，预算内教育经费的泰尔指数T值在2007年达到最大，为0.103，表明这一年我国预算内义务教育经费支出的不均等化程度最高，此后3年逐渐下降，到2010年时T值为0.013 5，相当于2007年的1／8左右。显然，2007年是一个分界线，在此之前全国预算内教育经费支出的不均等化程度是不断上升的，而在此之后呈现下降的趋势。在全部的不均等分解中，Tw所占比重较大，基本在50%以上。从表4可以看出，在全部的不均等中，城乡内部的不均等是矛盾的主要方面，城乡之间的不均等是次要的。与T值的变化同步，Tw也呈现出先升后降的趋势，在2007年我国城乡内部的不均等化程度达到最高，为0.084 6，此后逐年下降，2010年这一指标下降为0.013 1，还不足2007年的1／6。最后，我们看分解指标Tw，这一指标占T值的比重超过48%，而且呈现出逐年上升的趋势，说明城乡内部的不均等化对总体的不均等化的贡献率在不断增加。而分解指标Tb占T值的比重则呈现出不断下降的趋势，2010年达到最小值，只有2.96%，说明在预算内教育经费支出中，城乡之间的不均等化对总体的不均等化的贡献率在不断减小。

出现以上结果的原因主要是因政府从2001年开始加大了对农村地区的教育转移支付力度，使得农村地区的教育经费有了保障，从而也就缩小了基础教育在城乡之间的差异。2005～2007年泰尔指数没有很大变化且保持平稳的状态，到2007年以后开始下降，说明国家采取的政策措施有了一定的作用。

2.基于城乡比较的卫生技术人员的泰尔指数及分解测算

此时，在泰尔指数的公式里，Y代表卫生技术人员数，N代表人口数，卫生技术人员的泰尔指数计算结果见表5。

表5 卫生技术人员的泰尔指数及分解

根据表5测算结果，卫生技术人员的泰尔指数T值在2003年最大，为0.324，表明这一年我国卫生技术人员的不均等化程度最高。卫生技术人员的泰尔指数T呈现出先降后升再降的趋势，到了2006年以后逐年下降。城乡内部的不均等程度Tw在2008年最小，为0.004 3，相当于2003年的1／3左右。在全部的不均等分解中，Tb占T值的比重较大，都超过了93%，城乡之间的贡献率明显高于城乡内部的贡献率。可以看出，在卫生技术人员全部的不均等中，城乡之间的不均等是主要的，而城乡内部的不均等是次要的。2008年城乡之间的不均等化对总体的不均等化的贡献率达到最大，约为98%。表5说明我国医疗卫生资源配置的不公平性整体上在逐步缩小，不均等化主要来自城乡之间，城乡内部的不均等化很小。

3.基于城乡比较的社会保障经费支出的泰尔指数及分解测算

此时，在泰尔指数的公式里，Y代表社会保障经费支出，N代表人口数，社会保障支出的泰尔指数计算结果见表6。

表6 社会保障经费支出的泰尔指数及分解

根据表6测算结果，社会保障经费支出的泰尔指数呈逐年下降的趋势，说明我国社会保障的整体差距在不断缩小。2003年泰尔指数T值最大，为0.359，表明这一年我国社会保障经费支出的不均等化程度最高。城乡之间的不均等程度Tb在2008年达到最小，为0.192 9。在全部的不均等分解中，Tb占T值的比重较大，都超过了70%，城乡之间的贡献率明显高于城乡内部的贡献率。可以看出，在社会保障经费支出的全部不均等中，城乡之间的不均等是主要的，而城乡内部的不均等是次要的。2008年城乡之间的不均等化对总体的不均等化的贡献率达到最小，这可能是由于2008年的四川自然灾害，政府对灾害的各项补贴力度很大，以及社会各界的援助使得这一年城乡之间的社会保障经费差异很小，而城乡内部的差异却很大。从表6可以看出我国社会保障经费支出的不公平性整体上在不断缩小，不均等化主要来自城乡之间，城乡内部的不均等化较小。

4.总体测算结果分析及城乡公共产品政府供给优先序分析

现在将我国义务教育、医疗卫生和社会保障这三个指标的泰尔指数进行比较（见图1），将义务教育、医疗卫生和社会保障这三种公共产品城乡之间的差距对泰尔指数的贡献率进行比较（见图2）。

图1 义务教育、医疗卫生和社会保障的泰尔指数

图2 各公共产品城乡之间差距的贡献率

根据图1，义务教育、医疗卫生和社会保障这三个指标的泰尔指数的走势大体上是由高到低，这说明政府在供给这三种公共产品时虽然存在供给不均等的现象，但它们的不均等趋势是下降的，其不均等化程度在逐渐缩小。另外，教育类泰尔指数最小，医疗卫生类其次，社会保障类的泰尔指数最大。说明社会保障类的不均等程度最高，其次是医疗卫生，不均等化程度最低的是教育类。

根据图2，义务教育、医疗卫生和社会保障这三种公共产品城乡之间存在政府供给不均等，它们的不均等趋势也是下降的，其不均等化程度在逐渐缩小，将义务教育、医疗卫生和社会保障这三种公共产品城乡之间的差距对泰尔指数的贡献率进行比较，可以看出，医疗卫生的城乡差距对泰尔指数的贡献率最大，其次是社会保障，最后是义务教育。

通过对表4、表5和表6分析可知，在社会保障经费支出的泰尔指数分解中，城乡之间的贡献率远远高于城乡内部的贡献率；在医疗卫生的泰尔指数分解中，城乡之间的不均等化对整体不均等化的贡献率明显高于城乡内部的贡献率；而在教育类中，城乡内部的不均等化对整体不均等化的贡献率总体上比城乡之间的贡献率大。城乡之间不均等化程度越高的公共产品越违背公平原则，这样会造成城乡之间居民享受的福利不均等，因此要把不均等化程度越高的公共产品越优先供给，使不均等化保持在社会可以容忍的范围之内直至完全消除不均等。对于城乡之间差距比较大并且是农民急需的公共产品应该优先供给。以上实证分析表明，医疗卫生、社会保障、义务教育三种公共产品不均等的泰尔指数城乡之间的贡献率分别为0.937 6（2011年）、0.923 1（2011年）、0.029 6（2010年），根据图2，在三种公共产品中，医疗卫生不均等中城乡差距的贡献率最大，其次是社会保障，再次是义务教育。在遵循城乡之间不均等化程度越高越优先供给的原则下，政府对农村地区急需提供的公共产品优先序为：医疗卫生＞社会保障＞义务教育，即在这三种公共产品中，医疗卫生城乡之间的差距对泰尔指数的贡献率最大，所以政府应该优先对农村地区提供医疗卫生之类的公共服务，其次是社会保障，最后是义务教育。

三、结论和启示

本文从公平角度，基于城乡比较，通过泰尔指数分析我国2003～2011年31个省（市、区）城乡公共产品在教育、医疗卫生和社会保障方面的供给差距，从而给出农村公共产品政府供给的优先序。实证分析表明，我国预算内教育经费的不均等化程度主要来源于城乡内部的不均等，城乡之间的不均等化程度很小；我国医疗卫生资源配置的不公平性整体上在逐步缩小，不均等化程度主要来自城乡之间，城乡内部的不均等化程度较小；我国社会保障的整体不均等化程度呈缩小之势，但是城乡之间还是存在很大差异，即城乡之间的不均等化对整体的不均等化贡献率较大，城乡内部的不均等化程度很小；教育类泰尔指数最小，医疗卫生类其次，最大的是社会保障类；在城乡之间差距的贡献率中，医疗卫生最高，其次是社会保障，最后是义务教育；农村公共产品的政府供给优先序为：农村医疗卫生＞农村社会保障＞农村文化教育，即优先发展农村医疗卫生事业，其次是大力发展农村社会保障事业，再次是继续加强农村文化教育建设，以此来缩小我国城乡在社会保障、医疗卫生、教育方面的不均等化程度。

为了缩小城乡之间政府公共产品供给的差距，可以从以下几个方面着手：

1.优先发展农村医疗卫生事业。目前我国农村公共卫生体系不健全、农民健康保障制度不完善、农村卫生资源匮乏，大部分医药费都是农民独立承担，农民对农村公共卫生政府投入需求较大。为此，第一，继续完善新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗目前已经基本覆盖农村地区，但报销比例偏小，保障力度有待增强。政府应发挥公共财政的功能和作用，给新型农村合作医疗制度以必要的财政支持，从而确保新型农村合作医疗资金供给充足。第二，建立与完善农村医疗服务体系。建立以乡（镇）中心医院或卫生院为主体的农村社区医疗服务体系。以乡（镇）中心医院或卫生院为载体，组建农村社区医疗服务站，大的乡镇或人口比较分散的乡镇可以以私人诊所为载体，设置两个或两个以上农村社区医疗服务站。农村社区医疗服务站应该直接面向群众、面向家庭、面向社区，开展预防、医疗、保健、康复、健康教育等综合医疗服务。进一步完善县级医疗服务机构的功能。县级医疗服务机构应以适宜水平的医疗服务为主，其区位及其规模均由上级卫生管理部门按照区域规划、地区人口多寡来决定。发展村级医疗服务，加强对村级医疗服务的领导，规范村卫生诊所管理，促进农村村级医疗服务健康发展。

2.大力发展农村社会保障事业。具体来说，第一，政府要切实承担起建设农村社会养老保险的重任，扎实推进新型农村社会养老保险的试点工作。在新型农村社会养老保险的建设上，国家不仅要有相应的政策扶持，而且要直接承担必要的财力。国家财政在全额支付最低标准基础养老金基础上，地方财政要增加对个人账户的补贴，切实调动农民参保缴费的积极性，使新型农村社会养老保险真正惠及广大农民。加快制定新农保与其他各项养老保险制度的衔接与转换的可操作性细则。同时，要做好与农村五保供养、被征地农民基本生活保障、农村低保等制度的衔接工作，防止出现顾此失彼的现象。第二，完善农村最低生活保障制度。由于经济发展水平不同所导致的生存成本的差异，实行城乡统一的最低生活保障制度并不能做到全国统一。更为实际的做法就是各地以当地最低生活水平为标准，采用实物与货币相结合的方法进行补贴。有学者估算，就平均而言，按照每个贫困人口一年100～200元或再高些的标准进行补助就可以起到较好的救助作用。这样，按照2 700万农村贫困人口计算，国家每年投入最多50多亿元就能解决农村贫困人口的基本生活问题［4］。

3.继续加强农村义务教育。由于政府近年来加大了农村义务教育的投入，城乡义务教育差距在缩小。因此建议，第一，继续完善九年制义务教育。应进一步加大对农村地区的教育投入，保证农村地区的基础教育有充足的教育资金，进一步缩小城乡教育经费差距。第二，为了平衡城乡间基础教育的办学条件，应该制定统一的办学标准，均衡城乡教育资源。第三，加强农村师资队伍建设。提高农村教师的工资水平，增加农村教师进修和专业发展的机会，优化农村教师队伍结构，改善农村教师的工作环境。

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