财政为纲

刘林

三中全会吹响了全面深化改革的号角。而在这项全面且复杂的改革中，能够提纲挈领、牵一发而动全身的是哪一个？答案可能是财税改革。

财政被提到新高度

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称“《决定》”）首次提纲挈领的给出了财政定位，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”

这样的战略高度和特殊定位，“在新中国的历史上，绝对是第一次。” 中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇表示。

高培勇在“《财经》年会2014：预测与战略”论坛上表示，“抓住了财政职能这个牛鼻子，就等于抓住了政府职能履行、国家治理实现以及整个经济社会运转的全部内容。”

财政部部长楼继伟在后续发布的《决定》辅导读本中指出，建立现代财政制度是改革开放的关键环节。

“在此次涉及经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制还有党的建设制度六大系统的全面改革中，财税改革都将是突破口和主线索。”高培勇认为。

就《决定》中推出的热点改革而言，无论是城乡建设用地市场的统一，还是金融市场化改革，乃至司法体制改革，都离不开财政体制改革。

财政政策的地位将上升

在财政体制改革深化、政府审批减少、市场化推进的背景下，财政政策在宏观调控中的地位和使用也将发生改变。

“财政政策的逆周期调控作用将会更好的发挥，” 中央财经大学政府预算管理研究所副所长肖鹏向本刊记者表示，“而现行体制下强调一年一平衡的财政预算，具有明显的顺周期特性，经常会出现火上浇油或雪上加霜。也就是说，经济增速加快、财政收入好转时，支出也会增加，反之，经济增速下滑、财政收入放缓时，支出会随之受到抑制，更有甚者，地方政府为了完成收入任务，可能收‘过头税。”

《决定》指出，要建立跨年度预算平衡机制，并将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。李燕指出，人大审核支出时将会更多的考虑是否合规、合理，3到5年的中期预算与经济小周期更为一致，可以保证丰年时的盈余在经济谷底时支出。

当前体制下，人大在审核支出时考虑的则是“以收定支、略有结余”，强调年度平衡。但这不仅会顺周期，而且也与各级政府的5年规划脱节，使得规划目标无法得到有效的资金保障。

过去因预算平衡而被束缚的财政政策，现在有了更大的活动空间。再加上审批大量取消或下放，依靠多放或少放项目实现指哪打哪的政府影响力也在削弱，货币政策又主要是总量政策，因此，决策当局会更多的使用能优化结构和调节收入分配的财政政策，以使其有限的影响力更为精准到位。

在新环境下，财政政策的工具与使用会出现什么变化？中国人民大学经济学院教授刘元春告诉本刊记者，就方法和板块而言，没有多少变化。但是财政政策的投资性功能会弱化，自动稳定器功能会比以往发挥更好的作用，结构调整的功能会强化。

刘元春指出，在政府更多的依靠市场来配置资源，更少的干预微观经济的情况下，宏观调控的地位会更加凸显。

“最重要的是协调机制，建立起财政政策和货币政策的协调机制，”国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏佳宁向本刊记者表示，“不仅是部门之间，政策本身之间也需要协调，现在是各干各的。”不仅单项政策各自为政，政策之间的效力还在相互抵消或过度叠加。

两个“稳定”终结相关争议

在近千字的深化财税体制改革的表述中，总共出现了两次“稳定”，针对的恰恰是此前争议较大的两个问题，一是税负；二是中央和地方的财权。

《决定》明确要稳定税负，“税负的稳定可以理解为税收收入占国内生产总值的比例大致稳定，” 社科院财经战略研究院研究员杨志勇向记者表示，“各种公共服务的支出压力决定了财政收入规模必须保持基本稳定。”

财政部前部长项怀诚在“《财经》年会2014：预测与战略”论坛上指出，现阶段中国的宏观税负在31%左右，处在一个中等水平，和发展中国家、发达国家相比并不高。

尽管这可能意味着总体税负中期内不会明显降低，但杨志勇指出，这可以消除各界增税的疑虑，而且不意味着不能减税。税率下调，税基扩大，税收收入总量上升，同样会给减税提供空间。

财政部副部长王保安指出，要税费联动，有减有增，将税收负担水平控制在合理范围之内。

《决定》同时指出，保持现有中央和地方财力格局总体稳定。这一“稳定”结合对中央事权和支出责任的加强，有关中央和地方的财权和事权之争基本有了结论。这一结论可以简单概括为财权稳定、事权上收。

目前，中央和地方财力分布基本均衡。国家税务总局原副局长许善达指出，财政收入的中央和地方基本是五五分成。财政部数据显示，2003-2012年10年间，中央财政收入占全国财政收入比重年均为52%左右，最高年份达到56%。

“中央切一块的可能不大，”肖鹏指出，“与其他国家或地区相比，这一水平并不高。OECD国家中央收入一般在50%以上，美国联邦政府更达60%-70%。”

但中国财政的支出责任明显失衡。2012年，中央财政本级支出在全国财政支出占比15%。这一指标在英国、美国、日本分别为73%、54%和42%，OECD国家平均为46%。

“中央政府支出明显偏低，应由中央行使的事权过多下放地方管理，”楼继伟指出，“这种格局不仅造成资金分配的‘跑部进京、‘撒胡椒面现象，而且容易造成中央部门不适当干预地方事权，影响地方自主性和积极性。”

不过，究竟支出责任到底按何种比例分割，《决定》并没有明示。许善达认为，地方政府对中央必须有依赖，不能退到1994年以前，但依赖程度也不宜过高，中央支出比例可以上升到20%。

亮点与盲点并存

此外，此次深化财税体制改革还有不少醒目的亮点。

一是建立权责发生制的政府综合财务报告制度。肖鹏指出，西方国家政府会计制度的会计确认基础多为权责发生制，有比较清楚的政府的资产负债表和收入支出表，全面反映政府的资产、负债等财务状况。而目前中国实施的预算会计还不能反映政府的或有负债、隐性负债等信息，导致仅仅通过对政府会计报表的分析，无法摸清政府性债务的情况，而只能通过审计部门来摸底资产负债情况。

二是清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采用挂钩方式。因为支出挂钩机制，国内财政支出结构固化僵化，肢解了各级政府预算，出现了“钱等项目”、“两张皮”、“敞口花钱”。

三是清理规范税收优惠政策，统一由专门法律法规规定。“原则上不再出台新的区域税收优惠政策，”王保安指出，“已到期的终止不再延续，未到期的明确终止过渡期，试点性质且具有推广价值的尽快转化为普惠制。”

此外，在中央向地方的转移性支付中，尽可能减少规定了用途的专项转移支付，增加不规定用途的一般性转移支付。魏佳宁表示，专项转移支付意味着“买油的钱不能打醋”，其占比过高，导致经常出现“这边揭不开锅，那边有钱不能动。”

魏佳宁认为，除了中央向地方的纵向转移支付外，还应该有横向转移支付。包括沿海发达地区向中西部欠发达地区进行转移支付；还包括利益相关地区的转移支付，比如天津和北京应向上游水源地承德进行转移支付。

尽管税收改革中对增值税和消费税的近期改革有比较细致的规划，但包括房产税在内的其他税种要么发展方向仍比较模糊，要么方向虽有但步伐比较小。比如房产税，《决定》只是提到要加快更广范围的“房地产税”的立法，即便辅导读本谈到“房产税”，也主要在阐述意义和困难。

从目前公开的文件看，有关财税改革最大的盲点可能是地方主体税种还没有明确。“营改增”已经确定要在“十二五”全面完成，原来的地方主体税种营业税会逐渐被中央地方按75：25分成的增值税代替，在此过程中，地方主体税种将出现缺位。之前呼声最高的房产税，囿于中国特有的产权背景，要想在短期内成长为主体税种难度较大。

究竟哪一种税能够及时补位，成为新的地方主体税种？《决定》中没有提及。

许善达建议，把现在生产环节的消费税转移到零售环节，包括零售环节的车购税。

这不仅会减轻消费品生产企业的财务成本，还有额外的改革红利。许善达认为，地方政府的投资冲动会有所减弱，增加本地居民收入、刺激本地区消费的冲动会增强；消费税到零售环节后可以下放地方一定税收管理权，增减税目或增加税率弹性；零售环节可以实行价外税，不仅可以增加对税务机关的约束力，还能提高居民的纳税意识。