嵌入型城乡一体化的理论和实证分析

■ 王 萍 副教授 李仙娥 教授（西安建筑科技大学思政院 西安 710055）

嵌入型城乡一体化的内涵

如果以特定地理空间为研究对象，以驱动力是否来源于本区域内部来划分，城乡一体化分为内生模式和外生模式。依据理论，现实中城乡一体化实践多发生在东南沿海地区，是经济发展到一定程度的产物，都是内生型模式。外生模式界定依据是国内的产业调整，在此背景下，对于中西部地区来讲，随时可能面临着国内产业转移，此举相当于在原有经济社会系统中嵌入一个新的构成要素，从而导致系统内原有构成要素的变化。

嵌入型城乡一体化模式是外生模式中的一种特殊类型，指的是本地区由于落后的经济发展水平限制，与外来经济与当地经济社会很难有效互动和融合，嵌入一词表示外来事物与本地事物格格不入。例如，如果这种嵌入产业是资本、技术密集型，对从业人员要求很高，那么该产业就不能和当地产业形成有效互动，也不能有效解决当地就业。在这种模式下，不管是城市对农村的吸引、集聚作用，还是辐射、扩散作用都不是特别明显，城乡二元结构在很长一段时间里仍然存在，并有不断强化趋势。对于这种特殊模式，要从理论和实践明确城乡一体化是一个漫长过程，克服无所作为和急功近利的思想，从把握事物内在规律入手，着眼整体和长远，抓住最关键的影响因素，改善当地城乡关系。嵌入型城乡一体大致需要经历以下几个漫长阶段：资源向城市聚集阶段，通过消除政策、体制壁垒，引导农村人口流向城市，科技、信息、资金向城市集聚；城市向乡村辐射和扩散阶段，在城市高度发展期，随着城市人口、工业、服务业从中心城区向郊区扩散，卫星城镇兴建，郊区基础社会和社会服务功能不断完善，形成“郊区化运动”为特征的分散性城乡一体化格局；城乡一体化阶段，城乡产业结构不断调整优化，中心城区功能不断扩散，郊区卫星城市成为都市工业和人口扩散的基地，城乡之间出现经济、社会、文化等相关要素的双向交流，形成混合型城乡一体化形式。

嵌入型城乡一体化的特征和政府职能

嵌入型城乡一体化的特征在于短期内很难自发走向城乡一体化，基于效率和公平双重目的，需要政府大力扶持和引导。从政府作用重要性角度，甚至可以将这种模式称为政府建构型。现实中对于政府作用发挥要持审慎态度，将其放置于“理性人”和委托代理关系理论视角下分析。在理性人方面，政府并不是一个抽象集体概念，而是由若干个具体个体组成的机构，这些个体以自身利益最大化为目标，有着强烈的为自己和家人、朋友谋私利的动机。在公共领域，私利最大化并不能在逻辑上带来公利最大化，一旦有机会，这些政府官员就会以权谋私。在委托代理关系视角下，政府官员具有实现自身利益最大化的现实可能性。政府人员在履行社会管理职责中，是受广大民众委托的代理人，存在多重委托代理关系。在多重委托代理关系中，由于信息不对称、政府官员的利己动机、广大民众维权意识不强以及参与民主参与渠道不畅等各种原因，政府非常容易偏离公众意愿行事。因此，必须从体制机制上强化对政府的监督和约束，通过扩大人民民主、改革政治体制等方式促使其依法行政、科学行政、民主行政。

政府作用发挥需遵循以下原则：第一，整体性原则。政府必须从经济社会整体利益出发，避免以经济发展代替一切，在利用资本的同时，要制约资本，要关心人民疾苦，尤其是弱势群体的生存与发展。第二，可持续发展原则。政府要从长远发展的角度提供制度，培育和监管市场，消除不利于生产要素有效配置的体制机制，培育良好的市场环境。第三，公平性原则。政府在促进当地经济发展的同时，要担当起促进社会公平正义的责任，大力促进社会事业的发展。政府要大力提供各种公共产品和服务，在具体公共产品的提供上，既要注重促进经济发展的有形产品，例如公路、机场的建设，更要注重着眼于长远经济社会发展的教育、社会保障、卫生事业等。

政府在嵌入型城乡一体化中的作用体现在以下几个方面：初期配合城乡一体化的发展，做好拆迁安置工作，切实维护当地失地村民的经济利益，确保社会稳定和公平，并提供适当的基础设施建设，做好城乡一体化的长远统筹规划；着眼于长远发展，并根据当地政府财力，加快城乡一体劳动就业制度和社会保障体系建设，并逐步消除影响城乡资源合理流动和优化配置的体制机制；大力推进城乡社会事业，促进科学、教育、卫生等事业的发展，提高人力资本优势；通过各种政策支持，积极鼓励当地农村的经济发展，培育农村的自我发展力量；加强农村基层政权建设，提高官员综合素质等。

嵌入型城乡一体化公共产品提供的实证分析

对于嵌入型城乡一体化而言，目标的实现需要一个长期过程，由政府提供公共产品是一个必须环节。在财力有限的条件下，正确界定城乡公共产品和服务的先后次序就显得尤为重要，这种确定需要理论和实践的相互结合和印证。在实证方面，需要将村民当作理性人进行全面深入的社会调研。

文章以西安航天科技产业基地为例，该基地于2006年成立，2008年正式更名为西安国家民用航天产业基地（简称航天基地）。2009年以来，围绕五年建成500亿航天产业新城的目标，正在加快航天基地建设。由于项目规划区域现为农村，其主要利益群体为拆迁范围内的农村居民。本地区如何从农村转变为高水准的城市，其产业发展、拆迁补偿、区域交通、就业社保、环境改善、生活水平提高和新的未来发展前景等方面都面临着新的挑战。

为了解基地城乡现状和基地内村民对统筹城乡的态度及需求，对基地内的高望堆村、韩家湾村、东兆余村、枣园村、羊村、西北村、四府井村、东四府村等村进行抽样调查研究，共发送300份问卷，回收288份，有效率为96%。被调查对象中男性占62%，女性占38%；50%文化程度为初中及以下，高中占37%，大学及以上占13%。

（一）基地内城乡二元结构明显

通过调研发现，基地内城乡二元结构较为严重，主要表现在航天产业基地内的企业大多为高科技企业，技术含量高、商品附加值大、使用现代化的生产方式，并或多或少带有军事和保密性质，员工基本接受过高等教育，收入高；从基地内农村的角度讲，村民依然贫穷，恩格尔系数大于百分之四十的有近一半，家庭收入中传统的经营性收入占59.5%，工资收入为38.5%，财产性收入和其他收入较少，村民受教育程度普遍偏低，缺乏经济发展所需的人力资本和物质资本。

（二）村民对教育的重视超过一切其他因素

交通、通讯、教育、医疗、养老、居住环境、村民素质等诸多因素既是城乡二元结构深化的原因，更是二元结构深化的结果，二者互相影响，互相强化。由图1可知，农村对当下自身素质低下作为现状最为可以接受，但对于子孙后代将来的素质低下不能接受，认为教育是导致城乡差距最大的因素。其次才是养老、医疗、交通、通讯等因素，对硬件的关注度并没有想象中的那么重视，更多是一些关注自身及人力资本的一些因素。这就要求基地在城乡一体化工作中，不仅要抓基础设施等硬件工作，更要大力发展社会事业，尤其是实现城乡教育的均等化，让农村孩子能够受到良好教育。

（三）村民对公共服务的需求超过户籍制度改革

在统筹城乡的关键因素当中（见图2），由高到低顺序依次为：提高教育、医疗等公共服务水平，发展农村集体经济，提供道路、水利等基础设施，国家政策的引导，政府项目资金的支持等。由此可见，村民对教育、医疗的需求超出理论分析的结论，而对户籍制度改革的需要并不像想象中那么迫切。同时，村民对发展农村集体经济有一定期望，而在后面的调查数据中却发现在发展农村集体经济在实践中由于思想、观念、基层政治等情况的约束并不可行，二者形成矛盾，可能的解释是期望源于其它发达地区的一些成功案例，但实践本身却是立足于本土实情，由此形成理想与现实的背离。

（四）农村发展集体经济时机不成熟

农村集体经济属于公有制，若能有效运行，可以在提高效率的同时促进社会公平，但如同对公有制的理论分析一样，这种所有制安排是否能够实行，还得参照当地具体情况。经调查，该地村民对集体经济充满担忧，主要表现为，54.7%的人对村干部贪污不放心，29.1%的人担心经营亏损，18.2%担心村民不齐心。由此可见，这种担忧既包括对基层政治的不满意，也包括对自身素质和经营能力的不自信。具体到对村委会工作的满意度，如图3所示。

图1 城乡差距因素

图2 统筹城乡关键因素

图3 对村委会工作的满意度

（五）促进土地流转、引进资本并大力发展城市农业

通过以上分析可知，当前在基地农村发展集体经济由于诸多原因，时机并不成熟，因此必须在促进土地流转的基础上，积极引进资本和高级经营管理人才来发展经济。那么该如何选择产业？基地内的产业绝大多数为航天类产业，资本密集、技术含量高、或多或少带有军事或保密性质，从产业自身的角度来讲，对农村资源的拉动、吸引作用，或辐射、扩散作用都不强，很难在产业基地本身产业链内发展农村产业。但另一方面，作为一个现代化生产和高度城市化的基地，本身对第三产业和城市农业产生极大需求。城市农业是在城市和城市群辐射区域利用城市优势，满足城市多层次需要，促进城乡共同发展，融生产性、生活性、生态性为一体的现代农业。城市农业具有五个显著特征：第一，城市农业是城乡融合化的农业；第二，城市农业是布局区域化的农业；第三，城市农业是经营集约化的农业；第四，城市农业是产业融合化的农业；第五，城市农业是功能多样化的农业。具体内容有现代设施农业、观光农业、生态农业等，以满足城市居民生存、生活、消费需求（金国峰，2007）。

从以上分析可以看出，西安国家民用航天基地一体化模式属于典型的嵌入型城乡一体化模式。政府应以科学的历史观和价值观为指导，明确确立“以工促农、以城促乡”的基本方针，探索形成城乡一体化的长效机制。在具体政策上，应充分发挥政府的主导作用，通过有效的社会公共服务，为城乡一体化营造和谐稳定的社会环境，促进城乡互补发展，为城乡一体化寻求可持续发展动力。具体措施为以下五个方面：第一，加快城乡一体劳动就业制度和社会保障体系建设；第二，加快城乡各项社会事业，尤其是教育的发展，逐步实现教育的均等化；第三，加快城乡基础设施建设；第四，加快城乡产业发展，形成城乡可持续发展能力；第五，加强农村基层政权建设，提高官员综合素质。

金国峰.城乡一体化与城市农业的相关性[J].求索，2007（1）