公共组织合作意愿的影响因素研究

■ 范从林 博士生（河海大学商学院 南京 210098）

序言

日益复杂的公共管理对公共组织之间的合作提出了越来越高的要求。由于政府管辖之间存在错综复杂的衔接和合作关系，如中央和地方政府之间存在行政管理的衔接，不同职能的政府部门之间也存在衔接，同时由于越来越多的公共服务由非政府的非营利或营利组织承担，这些具有不同程度公共管理职能的公共组织间的合作水平，逐渐成为决定公共服务供给质量的关键。Provan和Milward也指出，合作性的组织间关系已经成为公共服务传递的普遍机制，对公共组织间的合作的研究，对提高公共管理绩效水平具有显著的意义。

对公共组织合作的研究有不同的视角，其中以组织网络、行政体制改革、法律法规等角度进行的研究居多。与这些视角有所区别，本文选择从微观的角度出发，研究公共组织的合作意愿及其影响因素。本文认为，宏观政策以及其他环境因素对公共组织合作所施加的影响，必然在某种程度上体现为对公共组织合作意愿的影响。

研究问题的提出

个体社会价值取向（social value orientation）的相关研究中指出，个体可以区分出四种类型的特征：竞争、个人主义、合作以及利他主义。研究认为，存在一个动机连续体，从利他主义到竞争取向，它是人格特征的重要组成部分。

正如对待合作的态度属于个体特征中的重要组成部分，由于受到一系列内外因素的综合影响，组织也会形成如同个体一样的“性格”特征。杨士尧认为，组织间的状态也是一个系列连续的状态，包括合作、竞争、破坏、吞食等。其中，组织对待合作的态度与意愿，是这种“性格”的重要构成，也是组织文化的重要部分。对于公共组织而言，在面临环境多变、任务复杂以及资源有限的情形时，迫于公共服务供给的刚性要求，势必面临是否以及如何与其他组织进行合作的抉择。一般来说，具有高合作意愿的组织，倾向于采用合作的方式获取资源，解决问题；而具有低合作意愿的组织，则倾向于采用竞争或者孤立的方式获取资源，解决问题。公共组织的合作形成，既与特定的潜在合作对象的特征以及面临的具体问题有关，也与组织自身的合作意愿有关。

本文将公共组织的合作意愿置于一个开放的组织-环境交换系统中，目的在于探讨是哪些因素影响和决定了组织在合作意愿上的差异，并且这种影响是怎样实现的。

组织间的合作内涵

合作有两种基本的理念类型，一种是各自存在自己的目标，通过协商妥协而非命令来协同彼此行动，约定共同遵守的规则；另一种是双方结合为更大的组织并形成一致的目标，双方接受同一套行动规则。但是无论哪种合作形式，对组织而言，合作的实施都意味着妥协，意味着出让一部分目标和资源控制权，目标是为了实现不合作状态下难以达到的目标。

（一）组织合作的利益相关者

图1 影响组织合作意愿的三类角色

图2 组织合作意愿决定中的组织惯性与环境惯性

表1 两类不同的合作比较

表2 公共组织合作意愿的影响归类

公共组织的合作意愿可以看作一系列内外部因素综合影响的结果，这些因素综合体现了三类与组织有关的利益相关者的存在和影响，如图1所示。公共组织而言与个体决策的区别在于其内部除了决策人外还有其他的相关人，组织内部相关人对于合作的态度同样会影响组织的合作意愿。对于不同的公共组织，内部管理体制、决策集中程度、问责程度等因素都决定了内部相关人的态度对组织的最终合作意愿有怎样的影响。组织外部相关人指的是组织所处的微观环境中与组织关系密切的其他组织，因为组织总是处于一个开放的交换环境中，因此这些外部相关人（主要指组织）对合作的态度也在很大程度上影响了组织的合作意愿。在新制度主义理论的很多著作中，组织遵循占主导地位的合适的行为观念来应对现实的或预期的压力并且获得合法性（Legitimacy），很显然，外部相关人对于合作的态度构成了在同一个组织域（Organizational field，新制度主义学者用其描述一个关系相对密切的组织网络）中的约定俗成的文化。

在绝大多数的公共组织合作决策中，组织的决策人是合作与否的关键，组织决策人对合作的态度也是至关重要的决定因素。但是这并非意味着决策人可以不受约束地决定组织的合作意愿。对图1的进一步分析可以发现，组织内部相关人以及组织外部相关人实际上都扮演了一种对组织决策人的约束力量，它们要求决策人必须以符合组织内部习惯以及组织域习惯的方式看待合作。但是这种约束程度则受到两个外生变量的控制，即“组织惯性”与“环境惯性”（见图2）。“组织惯性”描述了组织决策人在多大程度上嵌入组织，例如一个决策权力分散的组织其组织惯性就高于一个决策权力集中的组织，而“环境惯性”则描述了组织在多大程度上嵌入组织域，例如组织间关系更为密切的组织域其环境惯性就要高于关系一般的组织域。

（二）组织合作意愿决定中的损益比较

组织与个体相比，其功能性、经济理性都要更强，因此在决定组织合作意愿的因素中，合作所带来的损益比较是关键的一种。但是就一种带有“性格”特征的合作意愿来说，其合作所涉及的事务与潜在合作对象均不明确，合作意愿仅仅体现为组织对于合作这种组织间关系特定形态的好恶程度，因此这种情况下损益比较与特定事务处理下的损益比较有显著的区别。

由表1的分析可见，组织的合作意愿大多不针对具体的事务和潜在合作对象进行判断，而是组织对合作带来的收益与损失的可能性判断，即组织的合作意愿更多是基于自身文化和价值观的一种综合选择。从这一点说，低合作意愿的组织在合作意愿的决定中，更多采取减少损失优先的态度，因为合作意味着一部分权利的让出和不确定性的增加，对低合作意愿的组织而言，合作所能够带来的潜在收益其重要性比不上合作所带来的潜在损失。高合作态度的组织则表现出争取收益优先的态度，因为合作总是意味着一部分资源的获取，它们的重要性要超过了合作的风险。

综合以上分析可见，组织最终体现出来的作为“性格”特征的合作意愿是与三类组织的利益相关者对合作的态度，以及组织在合作的损益判断密切关联的，对后两者的分析则需要进一步从组织运营的过程特征上进行。

公共组织合作意愿的影响因素

如果把公共组织的运作视为在一定环境基础上的管理，那么可以把那些对公共组织合作意愿有关的影响因素分别按照范围和特性进行以下分类（见表2）。

（一）内部环境因素

内部环境因素是指与组织内部的实际状况有关的因素，包括组织决策人的个人合作特征以及组织规模等。公共组织的决策人其个人合作倾向毫无疑问会在很大程度上影响组织本身的合作意愿，在实行个人负责制的或集权式的管理制度中，这种影响会被进一步放大。组织的规模也在一定程度上影响了组织的合作意愿，一般来说，规模较大的组织，其资源自给的能力较高，对于合作的客观需求则不迫切。

（二）内部管理因素

内部管理因素是指组织施加于内部的管理措施，包括组织的扩张程度、组织内部的合作程度、组织的层级化程度以及管理系统的完备程度。组织的扩张程度较高，则对资源一般会产生较高的需求，对合作获取资源的需求也较高。组织内部的合作程度对组织合作意愿的影响在于对组织文化的影响，一般来说，公共组织内部各部门之间如果能够形成较好的合作，对于合作带来的收益和承担的成本的认知，会有利于认可合作的组织文化形成。组织的层级化程度对组织合作意愿的影响则与内部合作程度相反，组织的层级本身是一种等级的制度，它倾向于鼓励垂直报告，而非横向合作。此外，管理系统的完备程度能够影响组织在合作风险识别与防范控制上的能力，相对而言，能够降低合作风险的完备系统，可以有助于组织采用更为开放的态度面对合作。

（三）外部环境因素

外部环境因素是指那些与组织所处的环境、组织对外交往中的环境特征以及组织所面临的特定问题特征有关的一类因素，包括组织的对外合作历史、组织所处环境的稳定程度、组织所处环境的社会发展水平、问题对于组织的重要程度以及组织所处的微环境中的组织间关系密度等。组织的对外合作历史显著地对组织的合作意愿产生影响，那些具有成功的和频繁的合作历史的组织，其合作意愿会高于其他组织。

组织所处环境的稳定程度则从组织的合作需求上影响了组织的合作意愿，相对来说，稳定环境中的组织，频繁与外界合作而获得稀缺资源的需求，要低于那些处于动态环境中的组织，因此其合作意愿也会相对比较低。社会发展水平对组织合作意愿也有影响，发展水平较高的地区，在信息的获取，风险的防范，法制的健全程度上都要高于发展水平不高的地区，因此在这种宏观环境下的组织，对合作风险的防范能力也要高于那些发展水平不高环境下的组织，相应其合作意愿也会较高。问题对于组织的重要程度，与环境稳定程度的因素影响类似，都是影响了组织是否需要通过合作来获取必要的问题解决资源，问题越重要，组织经由合作而获取稀缺资源的需求就越高，合作意愿也会越强。组织微环境中的组织间关系密度决定了组织在多大程度上嵌入所处的环境，关系密度越高，说明组织与其他邻近组织的交往越频繁，相应来说，组织的合作意愿也会越高。

图3 公共组织合作意愿决定模型

（四）外部管理因素

相对于外部环境因素，外部管理因素是指那些组织能够施加控制，决定对策的与对外事务有关的因素，包括对外人员交流的频繁程度，以及在公共组织中常见的领导人调职可能性。对于公共组织，需要与其他相关机构发生较多的人员交流，这种人员交流在很大程度上加深了对彼此的认知和了解，降低了对合作可能带来的风险判断，也促成了彼此间的合作。在公共组织中，领导人的调职（尤其指相关组织间的轮调）是一种常见的现象，这种现象的频繁程度极大地影响了领导人，乃至一个组织的合作意愿，在与那些可能轮调的单位之间，合作则更加易于发生。

公共组织合作意愿的影响模型

公共组织的合作意愿是组织的一种文化特征，是组织的一系列内外部因素综合影响的结果。公共组织在特定问题上是否对外合作的决策，也是这种文化特征与特定问题结合的一种结果。从一个方面说，组织的合作决策一般表现为领导人的个人行为，从另一个方面说，这种个人行为又是嵌入于组织内部环境与组织外部环境之中的一种选择。前文对于组织合作意愿的影响因素分类，指向了几个主要的中间变量，并通过这些中间变量，最终影响了组织的合作意愿。

第一是组织的资源自给程度。很显然，资源自给程度较高的组织，对合作产生的需求较少，组织无需承担合作的潜在风险即可在内部获得解决问题所需的资源，因此必定对组织的合作意愿产生影响。而那些资源自给程度较低的组织，则必须通过发展和维系与其他组织的合作关系获取解决问题所需要的资源。在影响组织合作意愿的内外部因素中，组织扩张程度、组织规模、环境稳定程度等因素都会影响组织的资源自给程度。

第二是组织合作的外部促进程度。组织所处微环境对合作的认知在很大程度上影响组织对于合作的认知，组织必须在态度和行为上保持与组织域的某种一致以获取“合法性”。对于公共组织，保持与同一个“体系”内的其他组织在合作意愿上的一致，也是一种安全的对外交往策略。组织内外部因素中的社会发展水平、问题重要程度以及组织间关系密度都会影响合作的外部促进程度。对于公共组织而言，公众有要求其加强合作提高公共服务提供质量的自然意愿，这种意愿随着社会发展水平的提高而增强，因此在社会发展水平较高的地区，公共组织所面临的公众对于其合作的外部促进要更强，这可以视为环境对于公共组织的某种压力。而问题的重要程度对于公共组织同样如此，问题越重要，解决问题所面临的公众和舆论压力也越大，公共组织采取公众所希望的合作方式去解决问题的可能性也越高。组织间关系密度较高的公共组织，其采孤立主义而非合作主义的可能性也越低，原因也在于外部组织域的合作促进程度有所区别。

第三是组织的文化开放程度。组织的文化开放程度既受到组织内外部因素的直接影响，又受到组织的资源自给程度和外部促进程度的影响，文化开放程度是指组织采用何种态度面对外部环境，文化开放程度较高的组织倾向于通过与其他组织和环境的交换获取资源，而开放程度较低的组织则倾向于在组织内部进行资源重组和发掘以满足需求。组织的内部合作程度、层级化程度、管理系统的完备程度、组织对外人员交流的频繁程度、领导人调职的可能性、组织领导人的个人合作特征、组织的外部交往历史以及组织所处环境的稳定程度都在不同程度上影响了组织的文化开放程度。

综上所述，组织的一系列内外部因素是通过影响了组织的资源自给程度、外部促进程度以及组织的文化开放程度影响了组织的合作倾向，它们之间存在如图3所示的影响模型。

对于特定的公共组织，判断其在对外合作上的意愿，需要资源自给程度、文化开放程度、以及外部促进程度等几个主要因素上进行。对公共组织的合作促进，也需要从资源、文化以及环境的角度进行优化。例如在内部管理变量上，可以从促进组织内部的跨部门合作、促进扁平化决策以及加强管理系统完备性（尤其是合作风险的识别防范系统）等角度提高组织的合作意愿；在外部管理变量上，则通过提高与特定组织的人员交流和领导人调职、挂职等方式提高合作意愿；在内部环境变量上，则需要通过改善组织领导人个人对于合作的认知来实现；在外部环境变量上，需要提高公共组织在问题解决和结果反馈上的透明度，鼓励形成跨组织的合作以提高公共管理水平，并且建立行之有效的合作风险防范制度和违约惩罚制度来改善公共组织的合作意愿。

结论

公共组织的合作意愿是公共组织在面对不特定的合作对象，在对合作潜在收益和损失进行判断后形成的一种倾向，它与公共组织在特定问题下的合作决策不同，更多体现为组织的一种“性格”特征。公共组织的合作意愿受到一系列内外部的管理以及环境因素的影响，这些因素又通过影响组织的资源自给程度、组织的外部促进程度以及组织的文化开放程度影响了组织的合作意愿。

资源自给程度较高的组织相对而言在对外的合作意愿上要低于那些资源自给程度较低的组织；组织所处环境对合作的促进程度对于组织的合作意愿有正向的影响；资源自给程度和外部促进程度同时影响了组织的文化开放程度，一般来说，文化开放程度越高的组织，对于合作更易于采用接受的态度，在面临特定问题时，也倾向于采用对外合作获取资源的方式。

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