矿山土地复垦公众参与内在机制及其利益相关者分析

张 弘， 白中科,2， 王金满,2， 张继栋， 薛玉芬， 张 召

（1. 中国地质大学（北京）土地科学技术学院， 北京 100083；2. 国土资源部土地整治重点实验室，北京 100035）

1 引言

大规模的采矿活动使本已十分脆弱的生态环境进一步恶化，土地复垦的重要性越来越显著[1]。近年来，在复垦工作取得成效的同时，由于巨大的资金利益，与复垦相关的地方政府、农民、企业间存在着众多的利益冲突，各种利益之间的博弈往往造成复垦项目实施遇到重重阻力。公众参与作为土地复垦监管落实的重要组成部分，可以降低项目建设和运营的风险，更好地监督政府行为和维护公众利益[2-4]。因此，进行矿山土地复垦公众参与机制及复垦中相关者利益的研究具有重要的实践意义。

国外一直重视矿山土地复垦公众参与研究。很多国家都在土地复垦工作中施行了公众参与监督制度[5]。澳大利亚作为矿业大国，注重土地复垦全程的公众参与，矿业公司随时可能因为土地复垦和环境保护等方面问题遭到公众起诉及政府处罚，有效保障了土地复垦取得良好的效果[6]。美国的土地复垦率高达50%以上，关键在于形成了一套从联邦到州（省）的完整矿山土地复垦法律制度体系[7]。1977年美国国会通过的《露天采矿控制和回填复原法》中明确了对公众通知和公开听证的规定（第513节）及公众诉讼的规定（第520节）等[8]。

目前，国内学者在环境影响评价、城市规划、土地利用规划、土地整理等方面的公众参与较为广泛，且较为成熟。港台地区环境影响评价公众参与的鲜明特点就是信息透明和决策民主，公众不仅享有充分的知情权,而且各个阶段都可以参与其中，参与程序也很健全[9]。国内城市规划公众参与也具有全面的法律法规[10]。国内土地整理中的公众参与体现在项目可行性研究、规划设计、实施管理、项目影响评估等过程[11]。国内关于土地复垦公众参与的研究主要集中在土地复垦方案编制过程中，土地复垦公众参与在《土地复垦条例》（下称《条例》）中没有明确规定，但在《土地复垦方案编制规程》（下称《规程》）做了较为细致的规定。但《规程》局限于《条例》实施的辅助文件，并不能作为行政法规，无法补足《条例》的欠缺[12]。同时由于目前中国的行政管理体制和社会组织的不完善，并不能有效保证在土地复垦活动中公众的有效参与，因而土地复垦工作中的公众参与亟待加强[5]。因此，本文借鉴相关公众参与的研究模式，结合土地复垦自身特点，分析中国土地复垦的公众参与机制及土地复垦中利益相关者之间的关系，旨在为土地复垦公众参与研究提供参考依据。

由于石油天然气、建设项目、铀矿等矿山生产建设时间短，其损毁时序、开发建设的主体与煤炭矿山、金属矿山有所区别，因此二者公众参与研究的内容与方法也不同。本文矿山土地复垦公众参与的研究对象仅针对煤炭矿山和金属矿山。

2 土地复垦公众参与内在机制

2.1 公众参与的内涵

土地复垦中的公众参与是项目方或复垦工作方同公众之间的一种双向交流，是复垦义务人或其委托机构了解公众对土地复垦态度和观点的一种方法，公众按照规定的程序，参与到土地复垦方案的编制过程和实施过程中，从而影响土地复垦规划决策和实施效果并使其符合公众的切身利益的行为[13]。

公众参与的内容包括损毁土地复垦的方向、复垦标准、复垦工程技术措施与适宜物种等[6]。公众参与贯穿于土地复垦始终，包括土地复垦方案编制前期的公众参与、土地复垦方案编制期间的公众参与、方案实施过程中的公众参与及复垦工程竣工验收的公众参与。公众参与的对象包括矿山企业、咨询机构、政府机构、受影响的农民、专家及技术人员。具体而言，土地复垦中公众参与的内容如表1。

2.2 公众参与的程序

参考中国环境规划中实施公众参与程序[15]，结合公众参与的信息交流的双向性，将土地复垦公众参与程序分为信息发布、信息收集、信息汇总分析及信息交流4个步骤。（1）信息发布：信息发布的目的是让公众了解项目。复垦咨询机构需将复垦项目的概况和潜在的影响等信息进行描述，通过传播媒介进行发布，也可召开信息发布会。在具体工作中应根据项目的繁杂程度和影响范围来选择发布的形式。（2）信息收集：为收集反馈信息，最主要的方法是进行社会调查。目前在实际复垦工作中，收集信息的常用方式为调查问卷和实地访谈。（3）信息汇总和分析：收集完成公众意见后，需采用计算机统计分析方法进行综合整理。（4）信息交流：项目的复垦方案报告书草案完成以后，咨询机构或项目的建设单位应当举行论证会、听证会或采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对复垦方案报告草案的意见，这种会议讨论的形式就成为了信息反馈和交流的主要方式 。

表1 土地复垦中公众参与的内容Tab.1 The content of public participation of land reclamation

3 土地复垦公众参与利益相关者理论

3.1 土地复垦利益相关者分类

利益相关者理论（Stakeholder Theory） 是20世纪60年代左右在西方国家逐步发展起来的。作为一种企业认识和治理的经济学理论，逐渐被人们接受并被许多学者当作一种解释和认识企业的工具[16]。笔者将其理论引申到土地复垦中，认为土地复垦公众参与利益相关者，是对生产建设活动和自然灾害损毁的土地采取整治措施时，受其影响的个人或群体。这些影响可能是现实的，也可能是潜在的。在利益相关者分类的问题上，国内外的研究很广泛[17]。其中，弗里曼等的“多维细分法”[18]、David Wheeler和Maria Sillanpaa“广义利益相关者分类法”[19]和“米切尔评分法”[20]是最为引人瞩目的成果。米切尔认为企业的利益相关者虽然众多，但基本属性分别为合法性、权力性和紧急性，要成为一个企业的利益相关者，至少要符合以上3种属性中的一种[21]。

由于矿区土地复垦的特殊性，其利益相关者划分的标准也会有所不同。结合米切尔的利益相关者的评分属性，矿区土地复垦利益相关者的3个属性分别为：（1）合法性，即某一群体在法律上或道义上对复垦的影响程度，直接反应了该主体的社会地位[22]。（2）权力性，即某一群体在对复垦的影响方式，是直接影响还是间接影响，衡量了复垦与主体之间的紧密程度。（3）紧急性，即某一群体对复垦的主张和诉求是否涉及自身较大的利益，如经济效益、社会效益、生态效益、文化效益等。同时，土地复垦中涉及的利益群体众多，包括矿山企业、当地政府、施工队伍[23]及受矿山开发利用直接或间接影响的公民、专家学者、非营利性的民间团体或组织等[12]。综上因素，土地复垦公众参与利益相关者的分类见表2。

表2 土地复垦公众参与中的利益相关者Tab.2 Stakeholders of public participation in land reclamation

3.2 土地复垦公众参与利益相关者的利益冲突

土地复垦公众参与利益相关者之间存在着复杂的利益关系，其纠纷或冲突产生的原因在于矿产资源开采存在的潜在利益及权利分配的不合理性。

3.2.1 政府机构与矿山企业 政府机构和矿山企业间存在着纠纷与冲突，主要表现在两个方面：一方面政府不同部门之间的利益冲突。地方国土资源主管部门与地方政府之间由于不存在行政隶属关系，在具体施政过程中，容易形成各自为政的局面[24]。在土地复垦工作中，由地方国土资源主管部门直接对地方矿山企业土地复垦进行监管和验收，地方政府处于“被动复垦”局面。因此会出现一些地方政府会以垂直管理部门对所辖事物负责为由，不支持、不配合垂直管理部门的复垦监管和行政执法等活动，导致监管不到位，难以协调等问题。另一方面矿山企业性质不同，造成政府机构监督不力的冲突。如国有煤矿隶属中省直单位，其复垦的监管不由当地国土主管部门负责，只接受上级单位的监督，复垦实施势必会引起冲突。但是政府机构和矿山企业也存在共荣的方面，如政府机构通过严格监督土地复垦方案实施，督促矿山企业等复垦义务人及时复垦，一方面能够确保生产建设项目过程中的耕地占补平衡任务，还能起到额外补充增加耕地的作用；另一方面通过复垦效果能够提升政府的公信力，缓解企业与当地农民的矛盾，增加税收及就业。

3.2.2 政府机构与农民 政府机构与农民的关系主要指当地政府与农民之间的组织关系，二者冲突表现在政府部门是否能够满足当地农民需求。当政府机构不能满足农民诉求时，就会产生利益冲突，引发群体性事件，引起社会的动荡，最终导致农民对政府的信任度下降，同时复垦实施也难以继续。但若政府在矿山开发、复垦时，合理控制利益流向，而农民通过正常途径提出自己的利益诉求，双方通过协商，既能满足农民的利益，也能维护政府的公信力。

3.2.3 矿山企业与农民 矿山企业在与其辖区内的农民存在的纠纷和冲突主要表现为关于补偿安置的纠纷。一方面这种补偿根据企业自身的规模、财政收益对农民的补偿措施有较大区别。另一方面针对失地农民和非失地农民的补偿有较大的区别。在这个利益博弈的过程中，矿山企业从自己利益出发，希望用较低的价格征收到农民手中的土地，农民希望增加更多的经济补偿，都是希望实现各自利益最大化。但是两者之间也存在互惠互利的方面，如矿山企业在农民集体土地上开采矿产资源，为企业创造很好的生态效益、社会效益及经济效益；农民也能得到因企业占地而给农民的经济补偿。

3.2.4 矿山企业与咨询机构 咨询机构能否既保证矿山企业利益，又不违反自身职业道德，导致了双方的冲突。因为矿山企业由于开采造成的生态环境破坏，必须进行损毁地复垦，编制土地复垦方案报告书。某些以盈利为目的的咨询机构受到利益的驱动，是否以矿山企业的领导价值判断为标准，使土地复垦编制注重形式，形成双方的冲突点。但在编写复垦方案报告时，若能以客观要求以及需求为基础，综合协调包括企业在内的利益最大化，就能使得冲突减小。

3.2.5 政府机构与咨询机构 咨询机构能否满足国土资源部、林业局、水利局、农业局等各相关部门、单位的利益要求是冲突的根源。复垦方案编制完成后，由具有审批权的行政主管部门审批，在评审过程中，按照公正公开、公平、合理的原则，对方案的复垦投资、复垦设计、复垦预测、复垦目标等的合理性进行审查。若方案不能满足各部门要求，就会产生多方利益冲突。但若复垦方案编制前期到各政府机构充分了解其需求，各政府机构就能促进方案编制的合理化，避免冲突的发生。

3.2.6 咨询机构与农民 能否反映农民的利益是咨询机构与农民发生冲突的主要方面。在土地复垦方案编制前期、编制期间，是咨询机构与农民发生关系的主要时期。部分以盈利为目的的咨询机构会将公众参与内容流于形式，更多考虑的是规划的技术层面的设计，而缺少倾听社会大众的意见和诉求。在实际的规划设计过程中，咨询机构如果认为没有必须的事情需要公众参与的情况，一般不会主动在方案编制中加入公众参与这一程序，到所有问题解决后才会去征求公众的意见。而以研究为主要目的的咨询机构则更注重公众参与的内容与形式，更加注重公众参与的研究，有比较完整的主体意识，能够成为真正科学规划的技术人员和公众的代言人。

4 结论与讨论

4.1 结论

（1）在土地复垦公众参与中，不同利益相关者属性区别是显著的。因此，可以根据这些属性产生的利益相关者分类结果进行决策。众多的土地复垦利益相关者基于自身利益最大化的动机，必须为他们提供通畅的利益表达通道，通过谈判和协商，进行公正的利益分配。并对利益相关者进行有效的利益约束，针对利益受损进行合理的利益补偿，以实现利益相关者的利益协调及共同利益最大化的目标。

（2）权利分配不合理及矿产资源潜在利益造成的利益冲突十分突出。主要表现在：政府机构、矿山企业、农民和咨询机构的利益要求不同，从而形成多个利益目标相伴发生、相互交错的局面；各利益相关者之间的利益并不是总是对立的，相互间既存在矛盾，又有共荣性。

4.2 讨论

（1）关于土地复垦公众参与复垦中利益协调机制的问题。土地权属的存在使得各利益相关者之间有了纷争和矛盾，在复垦研究中建立利益协调机制，将有助于复垦利益根源问题得以解决。本文仅探讨了矿山复垦各利益相关者的利益关系，后续研究应对矿山复垦各利益相关者进行博弈分析，寻求各利益相关者的利益均衡及协调机制。必须调整传统土地复垦的角色关系，建立“政府—咨询机构—利益集团和农户”新的角色定位，必须弱化政府的集权地位，提高公众意见在决策中的权重，咨询机构也应从担当矿山企业的表达者、执行者变为规划的组织者、意见的综合者。

（2）关于农民参与复垦意愿影响因素的问题。农民是耕种土地的权利人，因此受土地损毁影响程度最大。土地复垦的方向是否可行、措施是否合理，投资估算、费用构成是否予以保障，复垦后效果是否达到验收标准都关系到农民的生产生活和经济活动。因此，在土地复垦方案审查和完成土地复垦项目后验收过程中，不能没有农民代表的意见。本文仅探讨了农民、矿山企业、政府机构、咨询机构之间的利益诉求与冲突，以后还应从农户这个最广泛的参与群体的角度出发，采用问卷调查和计量分析等方法分析农户复垦意愿影响机理，了解农户对矿区复垦的支持程度和期望。

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