芷江县林地保护利用探讨

邓 云, 宋四保, 江丽莹, 杨世明

(芷江县林业局， 湖南 芷江 419100)

芷江县林地保护利用探讨

邓 云, 宋四保, 江丽莹, 杨世明

(芷江县林业局， 湖南 芷江 419100)

通过对芷江县林地保护利用现状进行分析，提出合理规划林地，做好长远征占用林地和补充林地规划，并对林地实行分区、分级加以管护，严格林地用途管制。

林地资源； 保护利用； 芷江县

近几年来，随着中部崛起、西部大开发和鹤中洪芷经济一体化的实施，以及芷江机场的正式复航，芷江经济发展处于全面加速阶段，建设用地规模增大，林地被征占用日益加大。林地是国家重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存与发展的根基，是林木及林内野生动植物栖息繁衍和生物多样性保护的物质基础，是林业发展和生态建设的载体[1-2]，是一种重要的土地资源,有稀缺性和不可再生性[3]。因此，既要保护好林地资源，又要满足社会发展征占用林地资源，需对林地资源进行合理规划利用。为此，本文就芷江县林地资源保护利用进行研究，希望在今后规划利用林地资源时提供参考。

1 自然地理概况

芷江县位于湖南省西部，怀化市中部偏西，处于沅江一级支流舞水河下游。东邻鹤城区、中方县，南接洪江市、会同县和贵州省天柱县，西连新晃侗族自治县、贵州省万山特区，北与麻阳苗族自治县、贵州省铜仁市交界，地处东经109°17′31″—109°54′49″，北纬27°04′12″—27°38′24″之间，南北长63km，东西宽61.5km，全县国土总面积209553hm2。

2 林地资源现状

全县林地总面积140183.3hm2，占全县国土总面积209553hm2的66.79%。在林地中，有林地面积98913.3hm2，疏林地面积115.9hm2，灌木林地面积26553.3hm2，未成林造林地面积2151.8hm2，无立木林地面积3166.8hm2，其它宜林地面积9277.7 hm2。全县森林面积123509.2hm2，占林地面积的88.1%，其中：乔木林地面积97714.7hm2，竹林地面积1198.7hm2，国家特别规定的灌木林地面积24595.8hm2，森林覆盖率为58.84%。

3 林地资源保护利用成效

3.1 生态区位重要地区的林地资源得到有效保护

2001年，芷江县开始实施森林分类经营，完成了公益林区划。全县现有公益林面积59653.7hm2，其中：国家级公益林面积36433.4hm2，省级公益林面积9473.4hm2，县级公益林面积13742.0hm2。2004年开始实施国家公益林效益补偿，至2009年底，全县区划界定的国家级公益林和省级公益林面积45906.7hm2全部纳入补偿范围，仅2009年森林生态效益补偿基金(补助资金)达344.3万元。通过公益林区划界定和项目的实施，有效地保护了县域生态区位重要和生态环境脆弱地区的森林植被。

3.2 森林面积稳定增长，森林覆盖率总体提高

芷江县坚持把森林资源培育放在各项林业工作的首位，不断加大造林绿化工作力度，先后实施了长防林工程、退耕还林工程、巩固退耕还林工程等林业生态建设工程，以专项工程带动面上造林，2007—2009年全县完成各类重点工程营造林面积7287.7hm2。全县森林面积持续增加，据森林资源二类调查数据统计显示：1984年森林面积为98828.2hm2，森林覆盖率为42.30%，2009年森林面积123509.2hm2，森林覆盖率为58.84%，1984—2009年期间森林面积增长了26964.8hm2，森林覆盖率提高了16.54%。森林面积呈现稳定增长趋势，森林覆盖率总体呈现提高趋势，为构建国土生态安全体系打下了良好的基础。

4 存在的问题

4.1 各项建设用地对林地需求增加，林地保护压力增大

芷江县随着湘西大开发战略的实施、怀化区域性“双中心”等建设的实施，加大了交通运输和城镇基础设施建设力度，各项建设用地对土地的需求大量向林地转移，林地保护压力逐渐增大，形势非常严峻。据统计，2006—2009年芷江县平均审核占用征用林地面积66.65hm2，其中：2009年审核占用征用林地面积达176.15hm2，比历年平均占用林地面积增加109.5 hm2[3]。

4.2 石漠化区域立地条件差，森林植被恢复难度大

据2009年石漠化土地监测结果，芷江县石漠化土地面积4333.3hm2，这部分土地岩石裸露、植被覆盖率低、水分渗漏严重，造林成本高、成活率低，森林植被恢复难度大等现象[3]。另外，石漠化地区属于贫困人口比较集中居住的地区，他们生产经营方式落后，毁林开垦[3]、过度放牧、过度开采、不适当的经营方式等比较严重，部分区域经过长期封育形成的森林植被，因为受这些人为因素的干扰而遭到破坏。

4.3 各种灾害时有发生，森林资源受损严重

芷江县是湖南省各种灾害易发县份之一，各种灾害时有发生，森林资源受损严重。2007年，通过本县矿区植被保护与生态恢复工程规划调查，矿区周围受影响范围林地面积736.4hm2；2008年，全县遭受特大雨雪冰冻灾害，森林受损面积大[3]，受灾面积达14259.1hm2；此外，持续高温、干旱天气使芷江县成为森林火灾高发区。

4.4 遗留一定的山林纠纷，调处难度大

芷江县历来就存在一定数量历史遗留的山林纠纷积存案件，由于调处力度薄弱，山林纠纷矛盾激化的形势严峻，对于跨市、县(区)山林纠纷案件和县内复杂的山林纠纷案件，调解难度更大。

5 对策

5.1 合理规划林地资源

芷江县林地保护利用规划范围为本县行政区域范围内的所有林地和依法可用于林业发展的其他土地，以2009年林地资源基数为规划基准年；规划期2010—2020年；期限目标见表1。

表1 芷江县林地保护利用主要规划指标Tab.1 ThemainplanningindicatorsofforestlandprotectioninZhijiangCounty(hm2)时间(年)国土面积林地面积森林保有量重点公林面积重点商品林面积征占用林地约束指标保险指标2009209553140183.3123509.745174.816084.6176.102020209553143000.012490045174.8460001430.024.4+/-0+2816.7+1390.80+29915.4+1253.9+24.4

从表1可知，2009年林地面积140183.3hm2，到2020年林地面积要达到143000hm2，需增加林地面积2816.7hm2；到2020年征占用林地面积达1454.4 hm2，需减少林地1454.4hm2。根据“目标年林地面积=2009年林地面积基数-规划期间林地减少面积(约束指标+保险指标)+期间林地增加面积”公式[4]，要使林地面积最后保存在143000hm2，规划期间必须增加林地面积4271.1hm2。

5.2 依法保护林地，做好征占用林地长远规划

为正确处理林地资源保护和开发利用的关系、近期利益和远期利益的关系[5]，从守住全县林地底线大局出发，在满足经济社会发展的需求基础上，确定规划期内全县占用征用林地总额严格控制在1430hm2，占用征用林地规模属约束性指标，不能突破，但考虑林地规划难度，还规划林地面积24.4hm2保险指标，确保到2020年林地面积、森林保有量目标指标实现。

① 根据《芷江侗族自治县土地利用总体规划(2006—2020年)》：芷江侗族自治县2010—2020年期间需净增建设用地面积631.36hm2。2006—2009年实际审核的建设用地面积564hm2，审核林地面积266.58hm2，其审核林地面积比例47.27%，由此推算，2010—2020年期间新增建设要占用林地约566.43hm2；

② 根据《芷江侗族自治县罗旧镇总体规划(2011—2030年)》，芷江侗族自治县(罗旧镇)工业园区规划总用地面积801.01hm2，规划总建设用地面积约用地对林地的需求量为298.44hm2；

③ 根据《芷江侗族自治县城市总体规划说明书(纲要)(2009—2020)》，2009—2020年城市建设用地发展1800hm2，新增城市建设用地1200.33hm2，需775.78hm2，其中林业用地占219.3hm2；

④ 根据《芷江交通局“十二·五”发展规划》，芷江侗族自治县新修怀芷高速公路、改扩建乡村公路需要占用林地约280.83hm2；

⑤ 根据《湖南省芷江侗族自治县水利发展 “十二·五”发展规划》芷江侗族自治县水利基础设施占用林地约35hm2；

⑥ 其他不可预见占用林地30hm2。

⑦ 保险指标24.4hm2。

因此，2010—2020年各类建设用地共需占用林地最多为1454.4hm2。

5.3 严格林地落界，做好新增林地规划

为确保规划期内林地面积和森林保有量目标的实现，芷江县需增加林地面积为4271.1hm2，经林地落界和现场核实，主要来源以下几个方面：

一是对于生态重要区域25度以上的坡耕地，逐步实行退耕还林[3]，面积为1971.6hm2。主要分布在8个乡镇33个村1677个小班。

二是对于石漠化严重地区，符合森林植被恢复条件的石漠化区域[3]，采取封育恢复、植树造林，多种途径增加林地资源，面积为2001.7hm2。主要分布在9个乡镇63个村1420个小班。

三是对于废弃工矿、废弃山区村庄及村中空闲地，加强整治，优先用于植树造林，面积为297.9hm2。主要分布在4个乡镇11个村354个小班。

5.4 及时植树造林、确权发证，确保新增林地的稳定性

5.4.1 加强新增林地管理，及时确权发证 加强新增林地管理，对新增林地及时确权登记发证，对林地的确权登记发证，要严格按照《森林法》及其实施条例的规定执行，以切实依法维护林权证的法律地位。

5.4.2 积极开展植树造林，确保新增林地的稳定性 对新增林地，按照宜林则林的原则，优先用于发展林业，对于立地条件较差的地块，应积极采取相应措施，改善土壤条件，开展植树造林，确保新增林地的稳定性。

5.5 严格区域布局，实行区域差别管理

5.5.1 严格区域布局 以《湖南省林地保护利用规划(2010—2020年)》林地主导功能区为指导，与《芷江侗族自治县“十二五”生态建设发展规划》相衔接，针对本县林地区域间的差异性和区域间的一致性，将芷江县林地划分为地域上连片、主导功能相对一致的六大功能区，并将不同功能区的林地划为重点开发区、限制开发区、禁止开发区[6]，实行区域控制管制，确定林地保护利用方向及主要措施。

(1) 三道坑自然保护功能区。本区域为湖南省省级自然保护区，包括木叶溪乡、芷江镇、牛牯坪3个乡的11个村和五郎溪国有林场的7个工区，国土面积20578.5hm2，林地面积16204.7hm2，森林面积14394.3hm2，森林覆盖率69.95%，公益林地面积15587.9hm2，商品林地面积616.8hm2。

(2) 舞水河、清江河流域水源涵养林功能区。本区域包括新店坪镇、大洪山乡、土桥乡、木叶溪乡、竹坪铺乡、芷江镇、岩桥乡、罗旧镇、公坪镇、大垅10个乡镇90个村，国土面积55006.8hm2，林地面积32092.7hm2，森林面积28013.3hm2，森林覆盖率50.93%，公益林面积25514.4hm2，商品林地面积6578.3hm2。

(3) 东南部紫色岩综合治理功能区。本区域包括禾梨坳乡、楠木坪乡等7个乡镇45个村，国土面积46914hm2，林地面积30804.1hm2，森林面积27710.4hm2，森林覆盖率58.32%，公益林面积8759.1hm2，商品林面积22045hm2。

(4) 东北部工业原料林功能区。本区域包括牛牯坪乡、罗旧镇、公坪镇等3个乡镇18个村，国土面积16166hm2，林地面积13031hm2，森林面积11016.5hm2，森林覆盖率68.15%，公益林面积5328.3hm2，商品林面积7702.7hm2。

(5) 西南部速生丰产用材林功能区。本区域包括碧涌镇、板山乡、罗岩乡、冷水溪乡、杨公庙乡、梨溪口乡、洞下场乡7个乡镇112个村，国土面积49155hm2，林地面积33280.7hm2，森林面积28901hm2，森林覆盖率58.8%，公益林面积3126.8hm2，商品林面积30153hm2。

(6) 西北部甜茶产业发展功能区。本区域包括新店坪镇、大树坳乡、上坪3个乡镇33个村，国土面积22069.8hm2，林地面积14777.4hm2，森林面积13473.6hm2，森林覆盖率61.05%，公益林面积1337.2hm2，商品林面积13440.2hm2。

5.5.2 实行区域差别管制

(1) 重点开发区域发展与生态建设同步推进。舞水河、清江河流域水源涵养林功能区是本县唯一重点开发区，是经济社会发展需求与林地供给的矛盾区，在本县今后发展中承担着承接农村人口向城市转移和各种产业转移的重要任务，是本县经济增长区，是各种建设占用征用林地需求量最大区；清江河流经本县南端，舞水河直穿县城中心，本区域既是城市中心园林绿化地段，又是城边、水边、路边的绿化地带，林地生态保护功能十分重要。

本区域管理措施：一是积极支持城镇化、保障国家基础设施及公共建设使用林地;二是限制高能耗、高污染产业占用林地;三是以森林生态文化城市建设为目标，通过城乡绿化工程建设，扩大绿地面积，突出发展城市森林生态旅游文化、城郊型生态林业。

(2) 保障限制开发区域生态需求。本县限制开发区有4个，分布在除本县中部、正北部外的东、南、西部，是县域经济社会发展的重要部位，除东南部紫色岩综合治理功能区是石漠化严重地区外，其他区域立地条件都较好。

本区域管理措施：一是遏制土地石漠化和水土流失，通过中幼林抚育工程，培育乡土树种，逐步改造林地结构，促其形成针阔混交林，提高林地保持水土能力。二是严格限制工矿建设项目占用征用林地，禁止占用征用公益林地。三是充分利用立地条件好的优势，大力营造杉木、马尾松、毛竹、速生乡土阔叶树等用材林，建立速生丰产商品林基地；通过中幼林抚育工程、低产低效林改造工程，改造现有林分质量，增加单位面积蓄积量，提高林地生产率；建设好稳产高特色经济林基地；扶持林农开展林下养鸡、套种中草药、培育野生菌和种植食用菌等，发展林下特色经济，提高林地综合效益，增加林农收入。四是建立和完善集体林地林木流转机制，加强森林资源资产评估机制管理。

(3) 保护禁止开发区域的林地资源。三道坑自然保护功能区是本县唯一禁止开发区，位于县城的北部，属于生态区位极端重要地区，是芷江县构筑生态绿色屏障的重要保障。

本区域管理措施：一是做好中长期规划，提升保护区品质，将三道坑自然保护区从提升为国家级自然保护区着手规划；二是严格保护好公益林资源，严格规范旅游项目建设用地，确需占用林地的，要组织论证评估，尽量缩小使用林地规划。

5.6 严格林地质量等级实行林地质量分级管理

5.6.1 严格林地质量等级 林地作为森林资源的重要组成部分，由于其本身的自然属性和所处的区位各不同，对于生态环境建设和经济社会发展的影响度和重要性也有明显差别[7]。为加强本县林地保护利用，根据《湖南省县级林地保护利用规划——林地落界操作办法》中林地质量等级评定方法，按下式计算林地质量综合评分值[8]：

依据林地质量等级评定相关因子数量化等级为标准。根据林地质量综合评分值，划分为Ⅰ级(分值≤2)、Ⅱ级(2～4)、Ⅲ级(4～6)、Ⅳ级(6～8)和Ⅴ级(9～10)5个等级。见表2。

经过分析评定，芷江县林地质量等级划分为四个等级。

在声发射技术中，由于声波是外力作用下主动产生的，因此采用声发射技术不仅了解缺陷的位置、规模等信息，同时还能更深入地了解缺陷形成过程及机理。

表2 芷江县林地等级划分主要标准表Tab.2 TheforestlandclassificationmainlystandardtableofZhijiangCounty等级值因子土层厚度(cm)土壤类型坡度坡位海拔(m)运输距离(km)2>80板页岩红壤、板页岩黄壤、潮土平平地、全坡≤500≤2.0451～80砂砾岩红壤、石灰岩红壤、板页岩黄棕壤缓谷、下501～8002.1～4.0641～50砂砾岩黄壤、第四纪红土红壤、石灰岩黄壤斜中801～10004.1～6.0816～40石灰岩黄棕壤、砂砾岩黄棕壤陡上1001～12006.1～8.010≤15紫色土、山地灌丛草甸土急、险脊≤1201≥8.1

① 林地质量等级为Ⅰ级的面积4372.6hm2，占全县林地的3.12%，即三道坑省级自然保护区中核心区和缓冲区的公益林，保护林地面积4372.6hm2，具体为木叶溪乡、牛牯坪乡和五郎溪国有林场。规划到2020年保持面积不变。

② 林地质量等级为Ⅱ级的面积40735.8hm2，占全县林地的29.06%，具体为新店坪镇、大洪山乡、土桥乡、木叶溪乡、五郎溪乡、竹坪铺乡、芷江镇等22个乡镇和五郎溪国有林场。规划到2020年保持面积不变。

③ 林地质量等级为Ⅲ级的面积30629.9hm2，占全县林地的21.85%，具体为麻缨塘乡、水宽乡、晓坪乡、罗卜田乡、楠木坪乡、禾梨坳乡、罗岩乡等27个乡镇和五郎溪国有林场。规划2020年增加到60553.4hm2，占全县林地的42.33%。

④ 林地质量等级为Ⅳ级的面积64452.2hm2，占全县林地的45.97%，具体为碧涌镇、梨溪口乡、洞下场乡、新店坪镇、板山乡、土桥乡和大树坳乡等21个乡镇。规划2020年调整为37399.9hm2，占全县林地的26.14%。具体为碧涌镇、上坪乡、板山乡和大树坳乡等18个乡镇。

5.6.2 实行林地分级管理

Ⅰ级保护林地： 特别是本县三道坑省级自然保护区、国家级公益林地，实行全面封育管理，禁止进行生产性经营活动和改变林地用途。如需在林地内开展科研究、考察、教学等活动的，需经县级以上行政主管部门批准后实施。

Ⅱ级保护林地： 实施局部区域封育管护，鼓励林农对公益林采用抚育性经营，提高林分质量和改善森林健康状况，禁止商业采伐。除必须的国家基础性工程建设占用林地外，不得以其他任何方式改变林地用途。

Ⅳ级保护林地： 严格控制林地非法转用，经县级行政主管部门实地核实批准后，可进行适度采石取土等措施。引导林农进行集约经营、复合经营，在法律允许的范围内合理安排各类生产活动。

5.7 严格林地用途管制

根据《国务院关于保护森林资源制止毁开垦和乱占林地的通知》(国发明电〔1998〕8号)精神，严格实施林地用途管制。

5.7.1 严格限制林地转为建设用地 进行土地勘查、开采矿石和各项建设工程，均以不占或者少占林地，如须占用或者征用林地的，要向县级人民政府林业主管部门提出占用或征用林地申请；需要占用或临时占用国务院确定的国家所有的重点林区的林地，应当向国务院林业主管部门或者其委托的单位提出占用要地申请，依法办理审核审批手续。对工程建设项目占用征收林地，严格实行定额管理制度，依据国家确定的年度定额进行供给和管理，每5年编制或修订一次占用征收林地总额[9]，并将总额指标按年度分解到乡镇、村、组，作为约束性指标列入各级领导目标考核责任制。

5.7.2 严格控制林地转为其他农用地 禁止毁林开垦、采石、采砂等将林地转化为非地，农业综合开发、耕地占补平衡、土地开发应符合林地保护利用规划和土地利用总体规划。对国有林场已经开垦种植、破坏的林地要逐步还林；对集体林地已经毁要林开垦，毁林挖塘的要限期还林；严厉查处毁林开垦，毁林挖塘等破坏林地行为。对触犯法律的，要追究刑事责任。通过加大林地执法管理力度，控制林地转化为其他农用的。

5.7.3 严格保护公益林地 通过制订颁布公益林管理办法，拓宽森林生态补偿基金来源渠道，提高补偿标准，实行分级补偿等措施，全面落实公益林管护责任。

严禁擅自改变省级以上公益林的性质、随意调整省级以上公益林地的面积、范围或降低保护等级[6]。禁止在国家级公益林地采石、采砂、取土，严格控制勘查、开采矿藏和工程建设占用征用国家级公益林地[9]。

一级国家级公益林原则上不进行生产经营活动。因保护、管理、教学、科研及其他特殊情况，需要开展相关活动的，应当由省级林业主管部门批准后实施[10]。二、三级国家级公益林和省级公益林在不破坏生态功能的前提下，可以依法合理利用林地资源，开展适度的森林经营活动和非木质森林资源培育与利用。

5.7.4 严格控制降低等级使用林地 严格加强森林植被恢复费征收和管理，严禁通过随意调整林地范围、减低林地保护等级，以达到少交或逃避缴纳森林植被恢复费的现象发生。

6 结语

做好一个区域的林地保护利用规划，是实现林地获得一定的质与量的基础工作，是合理利用林地资源，维持林地资源的可持续利用和保持林地总量动态平衡的前提。人类开发利用土地的最终动力是希望获得一定的质与量[11],因此，规划林地的目的是既要保护好林地，又要合理开发利用好林地，使这发挥更大经济效益。

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[3] 罗鑫(导师：林辉；张怀清).基于3S技术的安仁县林地保护利用规划研究[D].长沙；中南林业科技大学， 2012.

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[8] 湖南省林业厅.湖南省县级林地保护利用规划——林地落界操作办法[OL].http://wenku.baidu.com/view/622e476 aa98271fe910ef922.html.

[9] 中国绿色时报.全国林地保护利用规划纲要[S]. 2010.

[10] 国家级公益林管理暂行办法(征求意稿)[OL].http://wenku.baidu.com/view/e9fa69bcc77da26925c5b045.html.

[11] 李平，李修彬，刘学军.我国现阶段土地利用变化驱动力的宏观分析[J].地理研究，2001，20(2)：129-138.

(文字编校：杨 骏)

StudyonforestprotectionandutilizationinZhijiangCounty

DENG Yun, SONG Sibao, JIANG Liying， YANG Shiming

(Forestry Bureau of Zhijiang County，Zhijiang 419100，China)

Through the status analysis of Zhi River county land use protection, the reasonable planning of forest land were pointed out. The long expedition forest planning of forestland and supplement were established. The zoning, grading of woodland to management, strict land use regulation also measured in the paper.

forest resources; protection and utilization; Zhijiang County

2013 — 07 — 07

邓 云(1970 — )，女，湖南省芷江县人，大学专科，林业工程师，主要从事林业调查规划设计、森林资源资产评估及森林资源监测工作。

S 757.4

A

1003 — 5710(2013)05 — 0090 — 05

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2013. 05. 024