海洋危机管理政府协调机制构建探析*

王 琪 刘海燕

（中国海洋大学，青岛 266100）

当前，我国正在实施海洋强国战略，这将极大推进我国海洋事业的发展。然而，与之伴随的是来自自然和人为影响的海洋危机也呈现出频发的态势，在一定程度危及到海洋事业的有序和健康发展。海洋危机所具有的复合性、区域性等特点决定了海洋危机管理仅靠一个部门的力量远远不够，需要相关部门通力合作、协调行动。随着海洋危机成因的错综复杂性越来越高、演变形式越来越多样化，目前较为分散的海洋危机管理已经不能适应解决海洋危机的需要，政府间的协调成为解决海洋危机的一个有效途径。

一、海洋危机管理政府协调机制构建的必要性

海洋危机管理政府协调机制的构建，一方面是海洋危机自身的特点使然，另一方面也是为克服当前海洋危机管理中存在的职能分散、部门各自为政等碎片化的不足所致。

海洋危机具有复合性和区域性等特点，这些特点决定了海洋危机管理需要各部门通力合作，但是我国现在的海洋管理体制是统一管理和分部门、分级管理相结合的海洋管理体制，在这样的体制管理下，海洋危机的职能分散在各个部门，各部门之间的联系比较松散，如海洋渔业危机由海洋渔业部门管理，这种管理体制往往限制海洋危机处理的效果和效率。因此，建立海洋危机中的政府协调机制就显得尤为必要。

1.海洋危机的特点

海洋危机是指由于自然因素或人类活动引起的，发生在海洋领域内并对海洋权益、海洋产业、海洋环境以及相关人员的生命财产安全带来严重威胁的公共危机。①海洋危机具有以下特点：

（1）海洋危机的复合性。海洋是一个立体的空间，在某一海洋空间的不同层次上可以进行多种活动，形成同一海域多种功能的重叠。海洋使用的这种多宜性导致某一类型海洋危机的发生往往会引起其他类型海洋危机的发生。例如海上溢油不仅仅造成海洋环境污染，还会危害海洋养殖，造成鱼类、贝类等死亡，造成养殖业的危机，同时给海洋中的其他生物带来危害，引发海洋生物危机。海洋危机的复合性与我国目前按行业管理的海洋管理体制导致某一海洋危机的处置涉及多个政府部门。

（2）海洋危机的区域性。海水及其生物是流动的，凭借国力和人的意愿是阻止不了这种变化的，这是海洋国土区别陆地国土最大的地方。海水及其生物的流动性导致海洋危机容易扩散，难以阻拦，在某一个地方产生的危机通常会扩散到其他地区，例如2008年的青岛浒苔事件，青岛的浒苔并不是一开始就在青岛近海生长的，而是从黄海中部海域飘过来的。清除浒苔需要沿海相关的省市，如江苏、山东的沿海城市政府协作，仅通过一个地方政府的努力远不能达到治理危机的理想效果。

海洋危机除了具有以上两个突出特点外，还具有一般性危机的紧迫性和广泛性等特征。海洋危机的以上特点要求对海洋危机进行统一的管理，以便在危机预防、应对处置时能够调度人力、物力、财力资源，在危机处置的最佳时期将海洋危机控制住，将海洋危机的损害降低到最小。

2.我国海洋危机管理部门的分散性以及职责的交叉性

我国现行的海洋管理体制是统一管理与分级管理相结合的模式。在实际的管理过程中，统一管理相对薄弱，海洋危机管理的职能分散在各个部门。涉及海洋危机管理的主要中央政府部门及其职责见表1。除了表1中所列的部门之外，海洋危机管理还涉及财政部、安监局等部门。海洋危机管理部门的分散性影响海洋危机管理的效率和效果。首先，在海洋危机的预防上，难以形成信息共享。其次，在海洋危机的处置上，分散的局面容易延误海洋危机处置的最佳时机。最后，难以界定海洋危机处置不力应该承担的责任。海洋危机管理部门职责的交叉性则容易造成责任的互相推诿。例如，在海洋环境危机的预防上，国家海洋局、环保部门及渔业部门都担负监测职责，这三个部门缺乏协调，部门间又存在行政壁垒，因而在预防上，每个部门都要投入人力、物力、财力对海洋环境进行检测，各部门间往往难以形成信息共享，导致管理成本增加。在海洋危机的处置上，我国在政策以及实践中有相关的政府协调内容，但是由于海洋危机处置涉及众多部门，协调起来比较困难，协调机制形成时间缓慢。2011年6月4日的康菲溢油事件发生两个多月后，国家海洋局才牵头联合国土资源部、环境保护部、交通运输部、农业部、安监总局、国家能源局等部门，组成蓬莱19-3油田溢油事故联合调查组。在此之前的两个多月里，事件中唯一看到的一个监管部门就是国家海洋局。因此，建立有效的海洋危机管理协调机制迫在眉睫。

表1 中央层面上的海洋危机管理机构及职责

我国地方的海洋管理机构是在1989年海洋管理体制改革后逐渐建立起来的，目前我国大陆沿海省份都设有海洋管理机构。地方的海洋危机管理职能在这些机构内都有规定，各地在海洋管理机构中建立了海洋应急管理办公室。由于海洋危机扩散快的特点，海洋危机的处置需要这些地方政府协作完成。

一方面，海洋危机的特点要求有一个统一的部门来调度人力、物力等各方面的资源；另一方面，我国海洋危机管理分散在较多部门，这样一来，管理主体与管理对象之间就出现了矛盾。为解决这种矛盾，有必要在现有的部门职能划分基础上，建立各有关部门之间的协调机构。

二、海洋危机管理政府协调机制建立、运行的条件

海洋危机管理政府协调机制协调的内容包含了从海洋危机预防、处置到恢复的全过程，包含了相关的海洋危机管理的政策法规的制定与执行。海洋危机管理的政府协调机制需要具备特定的前提条件，包括外部条件和内部条件。

1.外部条件

外部条件是指能够促使协调机制建立并运行的外在影响因素。这些因素能够为海洋危机管理政府协调机制提供驱动力。这些驱动力包括的因素有：（1）某个紧急的情景或问题。这种情景或问题的出现往往不能通过一个部门来解决，需要多方协作才能有效解决。（2）外部监督的压力，包括公众以及媒体的监督。（3）对海洋危机管理协作起一般性指导作用的制度等。

具体到海洋危机管理的政府协调机制，其建立与运行已经具备了某些外部条件。首先，海洋危机发生的急迫性和危害性给协调机制的建立和运行带来了压力。对于海洋危机管理部门来讲，进行协调的最直接的外部动力就是海洋危机的发生，海洋危机的特点使得仅靠一个政府部门来管理海洋危机的管理模式，或者不同部门各自管理海洋危机的相对分散化的管理模式已经不能满足解决海洋危机现实的需要。其次，来自社会与媒体的监督压力。媒体对海洋危机的关注为政府间协调带来了媒体压力，尤其是在网络发达的今天，媒体和公众会对海洋危机的处置情况随时关注，在这种情况下，至少会有一个相关的海洋危机管理部门发起并建立协调机制，这为海洋危机管理政府协调机制的建立提供了条件。最后，我国已有的一般性的法律法规中有协调的相关规定，如《突发事件应对法》总则第四条中规定“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。海洋危机作为一般性海洋危机的重要组成部分，应当遵循《突发事件应对法》中有关协调的规定。

2.内部条件

外部条件是海洋危机管理中政府协调机制建立并运行需要具备的重要因素，但这仅是一部分，海洋危机政府协调机制还需要具备内部条件才能顺利运行。就内部条件来讲，海洋危机管理政府协调机制需要具备三层条件：

认识上：要建立海洋危机管理间的协调机制，首先要正确认识协调机制的重要性，在协调机制的建立上达成共识，形成以问题为导向的管理观念，突破原有的机构壁垒。其次，相关的海洋危机管理部门间要形成信任的文化。信任是指人们在做出行动时，尽管存在着信息不对称，但是仍然选择相信并做出相应的行动。②信任作为一种无形的资本会大大减少信息交流中的成本，减少部门机构间因不信任导致的猜忌，对促进部门机构间的合作具有重要的推动作用。信任是建立协调机制的重要条件，信任的形成有利于协调的开展，同时，协调也会促进部门间的相互信任。信任不仅会对合作起催化作用，合作本身也会孕育信任。

制度上：海洋协调机制的建立和运行需要制度上的保障，认识上的一致对于协调机制的建立是一种非正式的约束，其约束力不强。各部门在海洋危机管理中协调合作，还需要内外部制度的保障。在这里，内部制度条件与外部制度条件的区别在于内部制度条件能够为协调机制的建立运行提供更详细的指导，而外部制度条件提供的是一般的指导。具体来讲，海洋危机的内部制度包括与海洋危机有关的具体的法律法规、海洋危机的预案、海洋危机协调机制运行的程序、原则等。目前，我国在内部制度建设上存在许多不足。首先，我国在海洋危机管理协调机制中的法律及预案建设上存在许多空白。我国目前对涉及海洋危机的管理部门的权力有了一定划分，但是责任没有明确，尤其是对海洋危机中不作为的政府官员应当承担的责任和处分没有给予界定。其次，对于协调机制运行的程序与原则没有详细规定。这些成为海洋危机管理中政府协调的制度性障碍。

机构上：观念和正式的制度为海洋危机管理协调机制的建立与形成提供了条件，它们能否发挥作用，很重要的一点是能否有配套的机构及人员去实施，因此为确保静态的条件发挥作用需要建立协调机构。海洋危机具有很大的紧迫性，在海洋危机发生后，需要协调机构迅速作出决策，调动各个相关的政府部门在第一时间内行动起来，迅速配合，这是海洋危机协调机构不同于一般的海洋管理协调机构最突出的特点。海洋危机来临时，如何使协调机构迅速做出决策并使各部门行动起来是海洋危机管理政府协调机制必须解决的重大问题，协调机构反应不迅速，就会使海洋危机失去处置的最佳时机，给海洋危机的处置带来更大的成本。

海洋危机管理政府协调机制是一个动态的系统（详见图1），在内外部条件的支持下，海洋危机协调机制通过协调相关政府及部门对海洋危机进行预防和处置，针对海洋危机处置的结果，海洋危机协调机构对其自身的决策和执行活动进行调整，在这种不断反馈和调整的互动中，海洋危机管理协调机制不断完善，从而提高管理海洋危机的效果和效率。

图1 海洋危机政府管理协调机制框架③

三、完善我国海洋危机管理政府协调机制的措施

目前我国海洋危机管理政府协调机制的外部条件已经具备，但是在内部条件的建设上还明显不足，具体可从以下三方面加以完善。

1.完善海洋危机管理中的政府协调机构，提高决策、执行效率

我国现存的海洋危机管理中的政府协调机构，从存在的时间上可以分为常设的协调机构和临时性的协调机构，前者包括国家海洋局北海分局、东海分局、南海分局中设立的应急指挥中心和地方上的应急办公室，后者有2008年青岛市浒苔应急指挥中心等；从海洋危机管理的内容上，可以分为一般性的协调机构和具体的协调机构，前者最具代表性的是我国的国家海洋委员会，主要负责制定海洋危机协调的相关制度和原则，后者包括国家海洋局各分局的应急指挥中心、临时性的应急指挥中心等。这些具体的协调机构主要负责海洋危机来临时的应对和处置。从机构建设上讲，从海洋危机政策制定到具体的执行，我国已经形成了较为全面的协调机构。但是为了克服海洋危机管理协调机制生成缓慢等弊端，我国今后需要从以下方面着手提高决策及执行效率。

从政策制定上，国家海洋委员会作为我国高层次的综合性的议事协调机构，要为海洋危机协调提供政策上的支持。组成国家海洋委员会的涉海机构的议事人员要根据我国现实的海洋危机管理情况，制定具体的海洋危机协调政策，细化具体的协调机构的运行程序和原则，为海洋危机管理协调机制的运行提供政策上的支持。

在实际协调机构的运行上，由于海洋危机具有紧迫性，一旦发生即需要协调机构的领导迅速作出决策，快速形成联动。因此，可以从两方面提高协调机构的效率和效果。首先，加强协调机构领导的领导力建设。领导最重要的能力就是概念技能，概念技能是能够洞察组织及组织所处环境的复杂性，并能根据环境的变化迅速对某种客观事物的发展规律进行抽象概括的能力，海洋危机是考验领导者这种概念技能的重要机会。在协调机构的建设中，要有训练和培养委员会成员危机决策能力的内容，以使领导在危机来临时能够快速做出正确的决策，并且能够领导本部门的成员积极参与到危机协调处理中。其次，构建通畅的信息交流沟通平台。要建立会议制度、海洋信息沟通制度、协调检查制度。会议制度是政府协调中经常使用的制度，为保证会议的效率及其规范运行，要对会议召开的条件、时限做出合理规定。海洋信息沟通制度是针对政府之间存在的信息封锁建立的，信息的沟通是保证海洋危机管理整体效果最优化的条件之一。协调检查制度是一种监督评估制度，其目的主要是通过对协调结果的检查，发现协调过程中的问题，以便在以后的协调过程中加以改进；要形成更加详细、具体的协调考核标准，避免协调工作流于形式。

2.完善制度，明确各部门职责

首先，我国应尽快制定海洋危机管理政府协调的法律配套措施。我国的《突发事件应对法》以及相关的海洋法律，如《海洋环境保护法》，涉及了海洋危机管理的政府协调内容，但是相关规定不甚具体，使海洋危机管理中政府的协调缺乏有力的约束性。因此，应该尽快制定相应的配套措施。其次，由国务院出台建立海洋危机应对预案，明确海洋危机发生时协调机制生成的时间以及政府部门不作为应当承担的责任。就海洋应急预案而言，我国中央和地方相关政府部门制定了一些海洋应急预案，如国家海洋局针对海洋灾害和海洋事故制定了相应预案，主要有《风暴潮、海啸、海冰应急灾害预案》、《赤潮灾害应急预案》、《海洋石油勘探开发溢油事故应急预案》、《海上石油勘探开发溢油应急响应执行程序》；交通部制定了《国家海上搜救应急预案》、《中国海上船舶溢油应急计划》（与环境保护部共同制定）。这些预案中涉及了海洋危机发生时相关部门的职责，规定某些海洋危机发生时相关部门要协调共同应对危机，但是这些预案在实际操作中难以发挥作用。主要原因有：预案的法律效力低，约束性有限；有些预案是由局一级的部门牵头制定的，对其他部一级部门的约束力不够；预案中没有规定各部门不作为应当承担的责任。这些都导致预案不能真正发挥作用。例如国家海洋局颁发的《海洋石油勘探开发溢油事故应急预案》中规定了溢油事故中外交部、公安部、交通部、财政部等在溢油事故时的职责，但是溢油事故发生时却没有及时实行。这种状况暴露了预案的软弱性和海洋危机发生时协调机制生成时间的缓慢性。最后，制定具体的协调机构的运行程序和原则。我国目前没有对协调机构制定具体的运行程序和原则，针对这种情况，协调机构可以经过充分讨论，在吸收专家和社会意见的基础上制定出协调机构运行的程序和原则。只有这样，海洋危机管理政府协调机制才能真正有制度上的保障。

3.培育相互信任的文化

首先，要加强沟通。沟通可以增进伙伴之间的相互理解，信任的建立和维护需要以充分沟通为基础。其次，要进行组织文化的“同化”，即要加强各部门以问题为导向的文化观念，加强对协调远景目标的认同。每一个政府部门都有其自身的文化，相关政府部门在价值观、同其他部门的关系认识及处理规则上存在一定的差异。而差异的文化背景，会影响协调方之间的相互理解，进而影响诚信的行为模式。④海洋危机扩散快，一国的海洋危机如果处理不好往往扩散到国外，影响国与国的关系，海洋危机处置是否及时有效，涉及的往往不只是政府部门之间的利益，有时会涉及国与国之间的利益。因此，相关的海洋危机管理部门应该有大局意识，以国家利益为重，把维护国家利益作为培育信任的最高目标，作为涉海部门的共同愿景。第三，建立信用评价制度和惩罚制度。信任的构建需要法律、制度等硬性要素提供必要的外在约束和保障。要建立信用评价制度，对政府部门信用进行评分，对各政府部门建立信用档案。要建立惩罚制度，在制度建设中，明确达成协议却没有实施的政府部门应当承担的责任。

注释：

①张玉强、孙淑秋：《海洋危机的概念、特点及分类研究》，《海洋开发与管理》2009年第5期。

②张成福、李昊城、边晓慧：《跨域治理:模式、机制与困境》，《中国行政管理》2012年第3期。

③根据Emerson Kirk,Nabatchi Tina,Balogh Stephen.An Integrative Framework for Collaborative Governance.Journal of Public Administration Research&Theory.Vol.22 Issue 1,Jan 2012,P6制图。

④楼园、李晓辉、高俊山：《网络化组织形式中的信任构建——新制度主义视角》，《中国管理信息化》2009年第15期。

[1]张玉强、孙淑秋.海洋危机的概念、特点及分类研究[J].海洋开发与管理，2009，(5)：53-57.

[2]楼园、李晓辉、高俊山.网络化组织形式中的信任构建——新制度主义视角[J].中国管理信息化，2009，(15)：101-104.

[3]张成福、李昊城、边晓慧.跨域治理:模式、机制与困境[J].中国行政管理，2012，(03)：102-109.

[4]国家海洋局海洋发展战略研究所.中国海洋发展报告2010[M].北京：海洋出版社，2010.

[5]Emerson Kirk,Nabatchi Tina,Balogh Stephen.An Integrative Framework for Collaborative Governance[J].Journal of Public Administration Research&Theory,2012,22：1－29.