中部地区城乡一体化特色和发展新对策

2013-11-16吕连生

江淮论坛 2013年6期

关键词：城市群城乡农村

吕连生

（安徽省社会科学院，合肥 230051）

中部地区城乡一体化特色和发展新对策

吕连生

（安徽省社会科学院，合肥 230051）

中部地区是中国四大经济区域之一，是“三农”问题最突出的地区，也是对城乡一体化要求最迫切的地区。中部地区六省自“十一五”时期以来城乡一体化发展就形成了自身特点，实践中探索了一些经验，城乡一体化中尚存在诸多问题，党的十八大后需要提出促进中部地区城乡一体化发展的新对策。

中部地区；城乡一体化；发展新对策；“三农”；城市

党的十八大提出“解决好农业农村农民问题是全国工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”的重要论断，要求“要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣”，这为新形势下加快推进城乡经济社会发展一体化指明了方向。为全面贯彻落实党的十八大精神，全面建成小康社会，深入研究中部地区城乡发展一体化问题尤为重要。

一、中部地区各省城乡一体化的特色

城乡一体化是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，使城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。因此，城乡一体化，所在地区不同，发展状况则不同，其路径选择也有所不同。中部地区各省多年来一直在根据本省的省情，确定试点和试验区先行先试，取得了实效和经验，形成了自身特色。

自2008年4月起，安徽省政府先后批准芜湖、马鞍山、铜陵、淮北、合肥、淮南六市为城乡一体化综合配套改革试验区，探索一条符合安徽省实际的城乡一体化发展道路，城乡一体化综合配套改革取得明显成效。安徽省城乡一体化的基本态势是：城乡一体化发展与经济发展呈正相关状态，经济强市好于经济弱市，长江沿线好于淮河沿线，城市周边好于边远地区，大致呈现南高北低、东强西弱的不平衡局面；合肥等六个省级试点市，均是我省城镇化率较高、经济条件尚好的地区，城乡一体化综合配套改革工作推进较快，对本地区乃至周边都产生了积极影响；全省其他地区也在主动作为，努力探索符合当地实际和特点的统筹城乡发展之路。2010年国务院批复的皖江城市带承接产业转移示范区的规划，是安徽省获得的第一个国家级发展规划。安徽省随着国家级发展规划的逐步实施，形成了承接产业转移与城乡融合发展的互动特色。三年来，皖江城市带承接产业转移示范区的各县区以开发园区为载体，以工业化带动农业产业化，促进城乡产业整合发展，坚持“工业强县富民”和“以城带乡，以城融乡”，大大优化了城乡产业一体化布局，开创了城乡统筹发展的新局面。

2006年，河南省政府出台了《关于加快推进城乡一体化试点工作的指导意见》，探索城乡一体化发展的新路子，选择经济发展较快、工业比重较大、财政保障能力较强、城镇化水平相对较高的鹤壁、济源、巩义、义马、舞钢、偃师、新郑等7个市为试点，为全省推进城乡一体化取得经验，提供示范。例如，济源市被确立为河南省城乡一体化试点市之后，立足自身资源优势，走新型工业化道路，加大对农业、农村和农民的扶持力度，改善农村生产性和生活性基础设施，不断深化农村改革，优化农村经济结构，着力构建新型城乡关系，逐步实行了城乡统一的医疗和养老保障制度，取得了明显成效。作为人口大省和农业大省，人多地少、城镇化水平低，一直是河南经济社会发展中的突出矛盾。近年来，河南省以新型农村社区建设作为抓手和切入点，在广大农民不离土不离乡的情况下，形成了就地城镇化的特色。2012年，国务院批复《中原经济区规划》，要求为全国同类地区发展提供工业化、城镇化、农业现代化同步发展的示范。河南省将工业与农业、城市与农村作为一个整体统筹谋划，在户籍、社保、财产确权、金融服务等方面逐步打破二元结构，使河南城乡发展一体化的特色更加显著。

早在20世纪末，湖南省就提出了实行城乡一体化发展战略。2007年，长株潭城市群被国务院批准为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”。因此，“两型社会”建设和城乡一体化互动发展已成为湖南省的特色。湖南省通过加大“两型社会”综合配套改革，加强城乡生态环境同建同治，推进了城乡生态环境一体化。全面实施城市环境综合整治工程，加大污染物减排和治理力度，严格控制污染物排放总量，采取了有效措施防止城市污染企业和项目及有害有毒物体向农村转移。在这一方面，为全国各个省区提供了示范。

自党的十六大以来，湖北省就开始了城乡一体化试点，取得了一些成就与实践经验。运用武汉中心区的辐射，带动城市圈内区域一体化发展，是湖北省城乡一体化的特色。鄂州市是武汉城市圈的成员。2009年4月，湖北省委、省政府正式确定鄂州市为全省城乡一体化综合配套改革试验区，开始了“一体化”推倒“二元墙”的工程。鄂州市以“率先融入武汉城市圈”和“率先实现城乡一体化”的战略眼光来考虑城乡统筹发展的谋篇布局，确定以主城区为中心，以三座新城为支撑，十个特色中心镇为节点，其他乡镇和106个中心区（新社区）为基础的城镇功能及城乡一体化空间格局，被国家住建部专家评为将城乡融为一体进行全域统筹规划的全国第一例城市。目前，鄂州市已经开始进行户籍管理、就业、教育、医疗等十个重点领域和关键环节的改革，实现了城乡一体化的供水、交通、医保、社会救助、文化体育、低保、社会保险、就业服务八个方面的全覆盖。以鄂州经验为蓝本，武汉城市圈的各市因地制宜，纷纷以土地管理、户籍制度的改革创新为着力点，实施迁村腾地、撤村并点，推进新农村建设。以城际铁路“一站一城”建设为重点，推进小城镇建设。充分发挥大中城市的资金、技术和信息优势，促进资源和劳动密集型产业向农村转移，发展优势特色产业。

江西省推进城乡一体化发展试点从2009年起步，以南昌、新余两市先行一步，抓规划，绘就统筹城乡发展蓝图；抓产业，增强统筹城乡发展后劲；抓建设，夯实统筹城乡发展基础；抓改革，增强统筹城乡发展活力，取得了实效。江西省城乡一体化的特色在于基本公共服务均等化。近些年，试点城市新余充分利用工业化发展积累起来的公共财政力量，推出村村通水泥路、城乡电网同网同价、失地农民实行养老保险等一系列加快城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射的项目和政策。2013年1月19日，江西省委、省政府推出《关于加快农业农村转型发展推进城乡一体化的若干意见》，提出要加快形成城乡统筹、镇村联动，产业带动、设施连通，服务均等的城乡一体化。选择100多个中心镇，由省市县三级重点支持建设。在省政府确定的28个示范镇，有序推进农业人口市民化，进一步放宽小城镇户籍限制，实行居住地登记制度。同时，开发低成本住宅小区，保持合理房价，让转移人口买得起房。

2010年，山西省资源型经济转型综合配套改革试验区已上升到国家战略层面。阳泉市被选为省国家资源型经济综合配套改革试验区的城乡统筹试点。如今，探索资源型地区城乡一体化模式成为山西省城乡一体化的特色。阳泉市为推进全域一体化，建四条纵贯辖区腹地的大型通道，将所经乡镇连接起来，并吸引人口、资金、项目向该地段聚集。建成一道城镇星列、人口密集、产业发达、环境优美的城镇长廊。这一平均宽15公里、长65公里、总面积约1000平方公里的百里城镇长廊，成为阳泉市的核心发展地段和黄金地带，全市80%的人口、项目、资本、财富都要集聚在这个长廊上，城乡一体、三县（区）融合。

二、促进城乡一体化的做法和探索

中部地区各省在城乡一体化试点过程中，结合自身条件，进行了积极的探索，积累了一些宝贵经验，值得推广应用。

（一）在承接产业转移中实现城乡经济互动

中部地区随着近年来的大规模承接沿海地区产业转移，直接推动了城乡产业的大发展和大转型，同时也为城乡一体化带来了发展新机遇。例如，宣城市郎溪县是安徽省第一个以县为单位开展的城乡一体化综合配套改革试验区。郎溪县，一个历史上灾害频发、贫穷落后的小县，正以日新月异的新面貌令世人刮目相看，由它掀起的“郎溪现象”为人们津津乐道。郎溪县紧抓实施皖江城市带承接产业转移示范区规划的机遇，打破行政区划界限，积极承接以无锡市企业为代表的江浙地区产业和资本的转移，合作发展县城开发区和重点乡镇（如十字铺）工业聚集区，加快产业集聚，提高开发园区的经济规模和辐射能力，从而形成县域经济增长极，有效带动农业及农村经济的繁荣，促进了县域经济的快速发展。“郎溪现象”的突出之处就是实现了大规模、集群式、高端的承接，在转型发展中加速崛起，建立城乡一体化协调发展的体制机制，促进城乡公共资源均衡配置和生产要素自由流动。

（二）在壮大县域经济中促进农村城镇化

在城乡发展格局中，县域经济具有极其重要的地位和作用。近年来，安徽省委、省政府将县域经济作为统筹城乡发展的重要抓手，按照“重心下移、放权、放活”的总体思路，不断加大扶持力度。2008年在全省61个县市开始扩大县级经济社会发展权限工作，先后分两批下放了277项经济社会管理权限。为进一步增强县域经济社会发展活力，推进城镇化，2009年省委、省政府又出台了《关于实施扩权强镇的若干意见》，选择150个镇开展扩权强镇试点，赋予试点镇部分县级经济社会管理权限，并在财政政策、资金投入、土地保障、人事制度等方面加大扶持力度。一是提高县域工业化水平。以皖江城市带承接产业转移示范区建设为契机，鼓励各地大规模、高水平承接产业转移。二是提高开发区发展水平。加快现有各类开发区扩容升级，完善功能，提升产业层次，转变发展方式，开展县域产业集群特色优势县的认定工作，推动产业集群化发展。三是进一步完善县域扩权工作。深化“省直管县”改革，推进“扩权强镇”工作，激发县域发展活力与动力。推进“扩权强镇”的直接结果是促进了县域城镇化。全省县城城区居住人口平均规模达10万人以上，乡镇镇区居住人口平均规模近万人。

（三）在城市经济圈快速发展中实现工农产业对接

我国未来城市化发展是以城市群和都市圈为主要形式。在城市经济圈中实现工农产业对接，关系到城乡一体化的成败。这一方面，武汉经济圈近年来取得了实质性进展。例如，武汉市汉南区把推进工农产业连接作为推进城乡一体化的首要任务，取得了实效。汉南区利用现有优势和资源，以农业优势板块基地为依托，大力发展农产品加工业和农业机械产业。建成卓尔生态农产品工业园和华中农机产业园，重点发展农产品深加工工业、食品饮料工业和农机制造业等涉农工业。水产品加工规模居全省领先位置，产品进驻全国2000多家连锁超市。黄鹤农机公司产品在全省“以机代牛”的项目中占了50%以上的比例。通过涉农工业企业与农业基地龙头企业的紧密合作，有力地带动了农业基地的发展，推动了农民就业职工化。反之，规模化、标准化板块基地的生产流程又有利于龙头企业推广新品种、新技术、新模式、新工艺，创造出新产业、新产品、新品牌；也有利于大宗农产品大批量地加工转化、包装上市，从而使“鱼米之乡”转变为“食品工业之乡”。

（四）在加快要素市场建设中推进城乡资源共同整合

安徽省在加快城乡一体化中十分注重要素市场建设，以推进城乡融合。一是加快建立城乡统一的劳动力市场。对原人事、劳动保障部门所属的人才市场、劳动力市场进行整合，最终形成统一规范的人力资源市场。二是加快建立农村建设用地市场。切实加强城乡一体的农村建设用地平台建设，形成规范、有序、便捷的土地市场。在充分尊重农民意愿的基础上，按照“同地、同价、同权”和“两种产权，一个市场”的原则，建立城乡统一的建设用地市场，大力开展土地整治工作。三是加快农村银行组建步伐。全省开业农村银行累计达34家，开业村镇银行7家，批准筹建小额贷款公司218家，开业140家，各类担保公司数量已达到500多家。

三、中部地区城乡一体化的主要问题

中部地区是全国“三农”问题最为突出的区域。中部地区各省虽然在2009年前后都确定了省级城乡一体化试点，有省辖市、有县区，并取得了一定程度实效。但是，从大面积推广来说，与我国东部地区相比较，“以城带乡、以工促农”的条件不够成熟。中部地区各省人口多，人均占有财政支出水平低，人均收入水平低，城乡二元结构造成的深层次矛盾依然突出，制约经济社会发展的因素和问题诸多。

（一）工业化水平明显偏低

城乡一体化是区域工业经济发展到一定阶段、工商税源和地方财力积累到一定程度才能达到的城乡融合发展的社会形态。在城乡统筹中，实施“以工补农”需要看各个地区的工业化水平。从对我国四大经济板块工业化水平的综合评价看，到2012年，东部的工业化水平综合指数已经达到了80以上，进入工业化后期的前半阶段，东北地区和中部地区工业化水平综合指数为50以上，进入工业化中期前半阶段，而西部的工业化水平指数为30以上，还处于工业化初期的后半阶段。由此可见，东部、东北、中部、西部工业化水平呈现递减，区域发展不平衡性明显。中部地区工业化水平的指标反映出，大规模“以工补农”的条件并未成熟，当然不排除少数中心城市和城市群地区已经具备条件。

（二）中心城市及城市群发展不足

尽管在“十一五”和“十二五”前期中部地区各省城市建设的步伐加快，已经形成了一批具有综合经济实力的百万人口以上的大城市。但是，与整个中部地区的全域相比，这些城市辐射范围仍较小。特别是，中部地区的城市群发育才刚刚起步，远未成型。一般认为，城市群是在城市发展历程中经历了以集聚为主的城市化和集聚与扩散并行两个阶段后形成的城市化新形式。国内外实践证明，城市群是经济高速增长的“引擎”。在现代城市群发展为主导的大背景下，城乡一体化的发展程度取决于城市群发展状况。中部地区的城市群尚处初级阶段，与沿海地区相比，城乡一体化的发展程度必然受到局限。

（三）农村公共基础设施薄弱

近几年来，中部地区的城市发展的速度在加快，城市发展状况与沿海地区相比较，差距在缩小。但是，中部地区的广大农村，水利、交通、电力、通信条件相对沿海地区而言，却显得十分落后。农村公共基础设施落后，还直接影响到农村公共服务水平的提高。

（四）城乡金融融通不畅

一是金融体制改革滞后。长期以来，农村资金主要流向城市，供给农户和中小企业的资金短缺，贷款的供给渠道主要是农村信用社。而农信社不仅贷款利息高，而且主要是抵押贷款，信用贷款的额度有限。农村企业和经营农户缺乏抵押物，企业往往只能依靠自身积累来扩大经营，发展速度缓慢。二是政策上的扶持力度不够。中小企业信用体系、担保体系、中小企业专项资金等扶持政策都更多地偏向于中心城市，专门针对农村小城镇企业发展的扶持政策相对较少。县级以下地区在资金方面的短缺较城市有过之而无不及，农村创业者很难贷到低成本资金进行生产性经营和创办企业。

四、中部地区城乡一体化发展的新对策

党的十八大后，中部地区工业化、信息化、城镇化、农业现代化在加快同步发展，城乡一体化发展的条件和优势在逐步形成，“十二五”后期各省需要有促进城乡一体化发展的新对策。

（一）在承接沿海地区产业转移中加大城乡一体化

近几年的实践证明，大规模承接沿海地区产业转移是中部地区提高工业化水平最有效途径。中国正在成为全球产业转移的重要地区，开始出现了在全球有竞争力的细分产业。“中国制造”的崛起，使中国开始参与全球分工。尽管我国产业大多数还在价值链低端上发展，但有些产业已经开始往中端走。中国产业走出低端、跨入中端、挤进高端的过程将是21世纪中国经济崛起的过程。同时，国内产业也从沿海地区逐渐向中西部地区梯度转移，未来将显现出加速的大趋势。

国际金融危机后，需求结构的变化、要素价格的上升使中部地区的区位优势和成本优势更加凸显，产业资本向中部地区转移呈现出加速态势。在全国实际利用外资连续10个月下降的形势下，2012年中部地区实际使用外资增长16.5%，占全国总额的8.4%，占比较2010年提高了近2个百分点。而同期，西部地区和东部地区使用外资总额均为负增长。从实际情况看，目前到中部各省投资的外资企业，有相当一部分是来自沿海地区，多以出口加工型的劳动密集型企业为主，选择的投资区域也以劳动力相对富余的欠发达地区居多，如安徽的皖北。因此，中部各省要抓住当前外商投资的特点，加强招商引资的针对性，引导出口加工型和劳动密集型外资企业向皖北、赣南和湘南等中部欠发达地区转移，更好地发挥这些地方的劳动力和资源优势，加快这些区域工业化和对外开放水平的提升。同时，对于基础较好的重点经济区，要充分利用日趋完善的硬件设施、产业配套、人才资源等条件和广阔的内陆市场空间，吸引外商投资高端制造业和现代服务业，进一步提高产业承接水平。

（二）在加快城市群建设中加大城乡一体化

中部地区城市群目前已经形成以各自省会城市为中心的城市圈和城市群，包括武汉城市圈、皖江城市群、郑州城市群、长株潭城市群、环鄱阳湖城市群、太原城市群。2013年初，长沙、合肥、南昌、武汉四个城市达成《武汉共识》，将联手打造以长江中游城市群为依托的国家级新经济增长极。可以预见，未来以长株潭城市群、环鄱阳湖城市群、皖江城市群、武汉城市圈为主体的长江中游城市群将应时而动，逐渐进入整合发展、持续发展、协同进步的共荣状态。在中部地区城市群建设和形成过程中，各省要高度重视城市群内县域经济发展的重大机遇，不失时机地推进农村城镇化和城乡一体化发展。

（三）加大推进城乡基础设施对接的力度

中部地区各省要统筹城乡基础设施布局，按照县域城乡一体化要求，大力推动公共交通、电力、供水、通讯等基础设施向农村延伸，形成城乡基础设施一体化。加快推进城乡路网建设，到2015年实现所有县市区30分钟内上高速公路，所有具备条件的行政村通水泥路或沥青路。着重发展城乡公共交通，支持发展农村客运服务，扩大农村客运覆盖范围，100%的乡镇和90%的行政村通客运班车，在有条件的地区实现城乡客运一体化；加强城乡供水资源统一管理，统筹城乡水源地、供水、排水、污水处理及中水回用。重点抓好城市供水设施的提质改造和农村安全饮水工程。加快城乡电网建设，在完善城市电网体系的基础上，着重抓好农村电网改造升级，消除供电盲区，提高供电质量，实现城乡各类用电同网同价。加快城乡信息基础设施建设，加快推进电信网、广播电视网、互联网“三网融合”，扩大“数字城市”建设范围，积极推进智能交通、智能电网、智能城市等试点工程，实施好农村上网工程，全面提高城乡信息化水平。加快城乡防洪、消防、地质灾害防治、公路安全保障等公共安全设施建设，构建覆盖城乡的防灾抗灾体系。

（四）建立和完善促进城乡基本公共服务均等化的体制机制

中部地区各省一是要健全基本公共服务的财政保障机制和供给机制，加强基层政府和基层公共服务机构的设施和能力建设，建立和完善提供基本公共服务的平台和网络，处理好政府与市场、公平与效率等关系，建立起有利于保障供给、服务优良、提高效率的长效机制。二是要强化城乡区域协调发展的体制保障。加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，深化教育、医疗卫生、文化等社会事业体制改革，推进收入分配制度改革，着力提高低收入群体的收入水平。深化统筹城乡的体制改革，加快促进符合条件的农业转移人口在城市和城镇落户并享有当地居民同等权益。三是要建立有利于基本公共服务均等化的政府政绩考核机制，鼓励地方政府加强制度创新，加强基本公共服务均等化绩效评估。四是要切实保障农民合法权益。改善农村公共服务，必须以农民是否愿意、是否满意为前提，切实避免劳民伤财的“形象工程”。

（五）完善城乡沟通的金融新体制

中部地区各省要切实加大商业性金融支农力度，充分发挥政策性金融和合作性金融作用，确保持续加大涉农信贷投放。创新金融产品和服务，优先满足农户信贷需求，加大新型生产经营主体信贷支持力度。加强财税杠杆与金融政策的有效配合，落实县域金融机构涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴、农户贷款税收优惠、小额担保贷款贴息等政策。探索农业银行服务“三农”新模式，强化农业发展银行政策性职能定位，鼓励国家开发银行推动现代农业和新农村建设。支持民营资本参与设立新型农村金融机构。改善农村支付服务条件，畅通支付结算渠道。加强涉农信贷与保险协作配合，创新符合农村特点的抵（质）押担保方式和融资工具，建立多层次、多形式的农业信用担保体系。扩大林权抵押贷款规模，完善林业贷款贴息政策。健全政策性农业保险制度，完善农业保险保费补贴政策，加大对生产大县农业保险保费补贴力度，适当提高部分险种的保费补贴比例。开展农作物制种、渔业、农机、农房保险和重点国有林区森林保险保费补贴试点。推进建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。支持符合条件的农业产业化龙头企业和各类农业相关企业通过多层次资本市场筹集发展资金。

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