房产新政下“假离婚”现象的危害、成因及对策研究——基于公共政策制定的视角

张城成

（广西师范大学政治与行政学院，广西桂林541006）

房产新政下“假离婚”现象的危害、成因及对策研究

——基于公共政策制定的视角

张城成

（广西师范大学政治与行政学院，广西桂林541006）

家庭是组成社会的基本单位，家庭婚姻是关系国家稳定和社会和谐的重要环节。随着市场经济的发展以及人们思想意识的变化，一些夫妻利用法律赋予的离婚自由权，钻了房产新政的漏洞，通过“假离婚”来规避法律的制裁从而谋取私利。这种现象已经演变为一个严峻的社会问题，给国家和社会造成了不良影响，此问题的出现与公共政策在制定方面存在的问题是紧密联系的。从公共政策制定的视角对这一现象进行研究和反思，进一步完善公共政策制定的公平性、科学性、民主性、制度性和配套性等，利于寻求破解问题之道，构建和谐社会。

房产新政；“假离婚”；政策制定

离婚，是指夫妻双方通过协议或者诉讼的方式解除夫妻双方的婚姻关系、终止夫妻间权利和义务的法律行为。按照我国《婚姻法》的规定：如感情确已破裂，经调解无效的，应准予离婚。可以这么说，离婚，对于那些感情确已破裂、难以共同生活的夫妻来说，在精神上是一种解脱，但“假离婚”却并非如此。“假离婚”，又称虚假离婚，一般认为包括通谋离婚和欺诈离婚两种情形。通谋离婚，是“指夫妻双方本无离婚的真实意思却因双方的共同利益而暂时解除婚姻关系”、等共同目标达成后再复婚的一种行为，是一种过分追求利益而规避政策相关规定的离婚行为。这样的离婚行为具有以下的基本特征：1夫妻双方离婚意愿不真实，离婚条件事实上不成立；2夫妻双方在离婚的形式上是合法的；3夫妻双方离婚是为了实现共同的具有违法性质的目的；4夫妻双方离婚的时间比较短暂，一般情况下会很快复婚。

一、房产新政下“假离婚”现象及其危害性分析

对于当代中国人来说，房子的问题是一个需要面对的难题。在现实中，常常出现适婚青年因为买不起房子而解决不了婚姻问题的情况，也存在不少家庭为了还房贷而每月节衣缩食。所以，房子的问题格外吸引社会民众的关注，政府关于房产的宏观调控政策也格外牵动社会民众的神经。2013年3月1日，国务院常务会议出台了房产楼市调控的《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（即“新国五条”全文，以下简称“新国五条”），这也是政府自2009年12月份开始房产楼市调控以来的第五次政策升级，此前的四次分别为：2010年1月的“国十一条”、2010年4月的“国十条”、2010年9月的“国五条”、2011年1月的“新国八条”。政府频繁推出的房产新政的出发点无非主要是控制房价，打击过热的投机行为，但从现实来看，这几年来中国的房价仍旧居高不下，中国人买房的压力依然巨大，并且还由此衍生出了为应对这些房产新政而屡见不鲜的“假离婚”现象。

自从政府颁布房产“限购令”的政策以来，各地婚姻登记处离婚异常热闹。一些夫妻为了取得新的购房资格而“假离婚”，在宁波甚至还出现了一对夫妻连续离婚两次的荒唐事。现如今又迎来了“新国五条”，其中最引人关注也最引起争议的一条，莫过于“对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20％计征”的规定。在这个网络发达的时代，此房产税的规定一出，网络便盛传通过“假离婚”来避税的对策：第一步，买卖双方夫妻离婚；第二步，卖方房主与买方异性结婚，房产证上加上对方名字，然后再离婚，房屋归属买方异性；第三步，买卖双方夫妻各自复婚。在这一条房产税的蝴蝶效应下，全国不少城市的民政局的婚姻登记处都挤满了准备以“假离婚”而逃税的夫妻，不少地区的离婚率都出现了大幅上涨。根据泉州市民政局的统计，今年3月1日至11日，全市共有328对夫妻协议离婚，相比去年同期的205对，数量激增六成；此外，不少城市的房地产登记转让部门和二手房交易中心都被挤得水泄不通，掀起了房产交易过户的热潮。有资料显示，同期北京二手住宅网签量达到了9 400套，比上一周增加140.5％，与上月同期相比大幅增加279.5％。

房产新政下“假离婚”现象的危害性主要表现为以下几点：

（一）“假离婚”无视法律权威，践踏法律尊严

“假离婚”中，当事人双方滥用了法律赋予的离婚自由权。虽然在离婚程序上合法，但在实际中双方感情仍未破裂，所以，其实仍然是一种违法行为。而且当事人双方在离婚后往往仍然长期非法同居，这破坏了社会上合法正常的婚姻家庭关系，威胁到了婚姻法律制度的权威性和公正性，对我国宪法和婚姻法等法律制度的威严提出了挑战，不利于推动法制社会的构建。

（二）“假离婚”破坏了社会的诚信和道德底线

“假离婚”中当事人的行为是通过不诚信的和不道德的行为方式谋取个人利益的，对婚姻进行一种欺骗。这势必给社会传递一个错误的信号，即讲究诚信者并没有得到回报，弄虚作假者也不会受到惩罚。这会危害我国传统的诚信思想的传播和宣扬，动摇着社会民众对于诚信和道德的坚定信念，使得民众更加忽视诚信和道德的重要性，从而导致社会上诚信和道德的危机，最终影响社会诚信体系的建立和诚信社会的构建。

（三）“假离婚”易导致家庭分裂，影响社会稳定

“假离婚”后，当事人双方往往将房屋等财产全部归于其中一方，以造成另一方名下没有房产等财产的假象。也正是基于这一点，如果离婚之后当事人获益的那方“假戏真做”而抛弃另一方，拒绝按照事先约定进行复婚，再加上事先的彼此的口头或书面约定也缺乏法律约束力，可能致使双方矛盾激化，引发事端，由协议离婚演变成了争议离婚，甚至是闹到法院，极易造成家庭分裂的悲剧。而家庭是社会的细胞，家庭的不稳定也会造成社会的不稳定。

（四）“假离婚”极易影响未成年子女身心的健康发展

一方面，父母的自私自利的思想和行为极容易感染子女，使其从小形成利益至上、金钱至上和唯利是图的错误价值观；另一方面，如果家庭分裂了，就会产生更多的单亲家庭，而单亲家庭的孩子的学习、性格和生活往往会因此受到负面影响，使其缺乏快乐的童年生活，易造成性格上比较孤僻和冷漠，从而形成心理或人格上不健全，更有可能成为社会上的问题少年，给社会的长期稳定带来隐患。

二、从公共政策制定的视角分析房产新政下“假离婚”现象产生的原因

房产新政下“假离婚”现象的出现是由多方面的因素造成的，但与公共政策制定方面的影响尤为密不可分。正是由于相关的公共政策的制定存在着这样或那样的问题，才使得“假离婚”者有机可乘，敢于铤而走险。

（一）公共政策的制定缺乏科学性研究，存在让“假离婚”者可钻的明显政策漏洞。

首先，房产新政的出台总是基于“家庭稳定”和“户籍唯一”的推定去制定相关政策，这本身就是不合理的推定，诱导民众从这些方面去钻政策本身留下的漏洞；其次，房产新政出台前并没有经历过充分论证和先行试点，对于政策的可行性与否考虑不周全，结果房产新政一旦颁布实行就引起轩然大波；最后，房产新政的制定因为缺乏科学的预见性，容易导致公共政策的出发点与结果产生了背离，使得政策受益的实际结果不是民众。比如在“新国五条”中，政策非但没有通过降低交易成本或者增加房产供应的数量来满足社会民众对于房产的刚性需求，而且还征收房产税，如此一来，垫高了二手房的交易成本，增加的税费也由卖房者转嫁到买房者的头上，使得二手房市场将会因此而变得交易困难。

（二）公共政策的制定缺乏公平性体现，政策的公平正义被“假离婚”现象消解

全国各地陆续出现了类型不一的应对房产新政的“假离婚”现象，其实也说明了房产新政上确实存在使“假离婚”者比有婚姻者获取更多利益的可能性和方法，政策也自然收不到预期的功效了。“假离婚”在当今中国社会，看上去更像是一种无奈的选择，是民众对政策安排、对资源分配不公的一种诉求表达，是在拷问中国公共资源配置的公平性问题。公共资源捉襟见肘，当民众感觉不能改变现实而且钻空子的风险远远小于收益时，就可能采用牺牲婚姻的非常手段去应对政策带来的不公平。

（三）公共政策的制定缺乏民主性精神，民意得不到充分表达

在现实中，房产新政制定的过程缺乏社会民众的有效参与。民众参与政策制定的广度、深度不够，民众参与的途径有限且积极性不高，民意得不到充分表达，政策制定者也就无法真实确切地了解到广大民众的真实利益的诉求，无法获知民众关心的问题和对于政策方案的意见、建议。民众的真实利益的诉求自然也得不到实现，民众自然要考虑去通过其他途径去维护自身利益。

（四）公共政策的制定缺乏制度性安排，存在发生各种“假离婚”的制度风险

在房产新政的制定过程中，听证制度、信息公开制度和监督制度等制度的不完善，会造成公共政策的制定缺乏制度保障从而面临制度风险。普遍存在缺乏听证会的形式、缺乏监督或者监督“走过场”的情况，以及缺乏政策出台前进行信息公开环节等问题。

（五）公共政策的制定缺乏配套性保障，对“假离婚”的审查与惩戒力度不够

这里的配套性主要是指做好公共政策制定相关的配套法律法规及配套约束制度。一方面，我国的宪法、婚姻法、刑法、民法等法律法规中对于“假离婚”方面的界定或内容尚无涉及或者模糊涉及，法律的惩戒力度还不够，起不到法律的震慑作用，难以真正做到抑制“经济人”；另一方面，政府及相关部门在离婚案件事前查询方面的力度还不够大，还未能有效查明当事人“假离婚”与否的真实情况。而事实上，在处理夫妻“假离婚”的相关案件时，分清夫妻双方是真离婚还是“假离婚”至关重要。

三、房产新政下杜绝“假离婚”现象的对策分析：基于公共政策制定的视角

（一）完善和规范公共政策，尽可能堵塞政策漏洞，让“假离婚”者无可乘之机

首先，政策制定者对于社会民众为什么要“假离婚”、“假离婚”的类别和途径有哪些、“假离婚”有哪些危害、“假离婚”在不同地域的表现有何差异等诸如此类的信息，要通过合理的渠道和途径收集起来。否则也就不能针对问题本身对症下药了，科学的政策的出台也就无从谈起了；其次，对于政策的可行性分析，可以在调查研究的充分论证下及先行试点的效果反馈下得出初步结论，对政策执行后可能出现的漏洞和消极影响进行预估，防患于未然。“新国五条”的出台如果能够在全国主要大中小城市进行试点或者进行一定范围的意见征集，结合试点和意见征集的效果进行调整后再完善政策，那么，相信也许就不会招致那么多反对的声音了；最后，政策制定者需要重视专家意见，让相关领域的专家参与到政策的制定和政策讨论中来，这将有助于降低政策不确定性，减少决策失误。

（二）公共政策的制定应坚持维护公共利益的价值取向，保护弱势群体利益

公共政策制定的目标是通过实现资源的合理配置来尽可能地解决社会存在的各种不公，进而引导社会民众树立正确的世界观、人生观和价值观。民众的普遍利益诉求解决了，也就难以萌发“假离婚”这样的思想。这就要求公共政策制定者及相关机构必须坚持社会公正原则，通过相关法律和制度的规定，抑制政府及相关官员的“经济人”特性，最大程度地保证公共利益的实现。在房产政策中应该更加保护弱势群体的利益，并在政策细则中体现出来，减少由于抵触而产生的矛盾，避免社会新的动荡。比如，不应该通过出台限购令等来限制社会民众购买需求，而应该通过增加房屋的供给，建立更多的廉租房和经济适用房来真正满足社会民众日益增长的住房需求。

（三）通过与民众的沟通和交流，保证政策制定中民意的充分表达

公共政策的制定应该坚持民主集中制原则。通过召开听证会、咨询会和座谈会等形式广泛地听取各方面的意见与建议，或者通过政府民意调查机构或第三方组织来广泛征求社会民众的意见和建议。然后把这些意见和建议集中起来，形成各种利益相关者之间的博弈制衡局面，使政策制定者更加清楚社会民众的政策需求，从而利于制定符合社会民众意愿的政策，最终形成民众依法通过对话、协商、建议、公开辩论、传媒等渠道广泛进入公共政策制定过程的局面。在2007年11月，我国的法定节假日的调整草案就曾在国家发展改革委网站、人民网、新华网、新浪网和搜狐网等网站上公布细则并面向社会民众广泛征求意见，听取社会各界的建议。后来事实也证明确实得到了很好的响应，收到了很多切实可行的意见和建议，取得了很好的效果。在房产新政的相关政策制定中，政府就可以参考诸如此类的成功经验，在政策颁布前通过平面媒体和网络媒体等社会媒体的渠道收集社会民众的意见和建议，并据此进行调整和修改后再正式出台政策。

（四）进一步建立健全政策制定中的各项制度，防范“假离婚”现象的制度风险

1.听证会制度

政府可以借鉴我国每年春运前的火车票价听证的方式，在可能涉及婚姻和家庭问题、可能引起“假离婚”现象的房产新政制定或者其他相关政策的制定时，以听证会的方式征求和咨询广大社会民众的建议和意见。在听证的过程中，不仅要确保一定的听证会次数与听证会人数，还要适当扩大听证的适用范围，广泛号召政府部门人员、专家学者、媒体代表和社会民众等各阶层人员参与进来。规范听证程序，客观公正的遴选听证会代表并实事求是地提高听证会代表的话语权和发言机会，做到对于代表反映的内容要及时予以相应的回应，对于代表关心的问题要提供解决办法。如不能当场回应的也要给出一定的回应时间，避免听证会变成“听涨会”、“见面会”和“发布会”等走过场的形式，真正地把听证的形式制度化和规范化，这样才能真正起到听证会的应有效果。

2.监督制度

在房产新政的制定过程中，应该形成全社会对政策制定全过程、多方面的立体有效的监督。这需要建立由立法部门、司法部门、新闻媒体、社会民众组成的监督体系，组建起由人大代表、政协委员、专家学者、新闻媒体代表和社会民众代表的监督小组，明确监督成员的确定方式、成员分工、监督范围和监督内容等，并面向社会公布以上信息以及小组成员背景信息和监督小组的监督记录等信息，避免“黑箱”操作，使得政策制定的过程更加公平、透明。比如，在房产新政出台前，可以由国家纪检监察部门和审计部门组织牵头，通过规范化程序组成监督小组，对于政策制定的过程中是否出现不民主决策、是否出现政策制定者与房地产商相勾结以及其他违纪行为进行监督，并公布监督电话及举报途径供全社会监督。

3.信息公开制度

政府应该更加开诚布公地通过政策草案的信息公开、允许民众旁听会议、会议转播、定期召开政府新闻发布会、设立服务热线等方式公布房产新政制定的细节。比如这些政策参与制定的人员都有哪些，这些政策制定的程序是怎样的，政策制定的理论依据和现实依据在哪里等。而且，政府及其官员还需要加强对政策解读，可以通过在政府的门户网站或者政务微博等平台发文或者制作宣传视频等形式，对各个细则尤其是重点的地方要做出特别的标记和解释说明，并附有若干指导性意见，防止政策被社会民众误读。

（五）完善政策制定配套的法律法规，加大离婚案件事前的审查力度，严惩“假离婚”行为

1.尽快完善和填补相关法律漏洞和空白，为惩戒“假离婚”行为提供法律依据

要通过立法或者相关司法解释的出台，通过对“假离婚”的内容、目的和方式等特征的界定，对“假离婚”与“真离婚”进行严格区分，根据其“假离婚”违规程度的不同制定不同的惩戒办法，依法追究当事人的民事责任和刑事责任。一方面，加强立法，通过在我国《婚姻法》、《民法》和《刑法》中增加关于界定和判罚“假离婚”的条文等形式，明确“假离婚”的违法性；另一方面，由法院通过颁布司法解释的方式明确划分“假离婚”的类型及应对办法。江苏省高级人民法院就曾针对“新国五条”正式实施后可能引发的“假离婚”等六种纠纷的情形，向全省各级的法院发出司法对策及建议，明文规定如果是通过“假离婚”而签订合法协议约定房屋归配偶其中一方所有，结果弄假成真、难以复婚而主张该协议无效的，除非当事人能证明是胁迫或欺诈等事由，否则不予支持。江苏省高级人民法院的这一做法就很值得借鉴，具有重大的参考价值。

2.加大离婚案件事前审查力度，认真辨别“假离婚”行为

各地的民政部门应设立专门的办事处和办事人员，负责通过基层社区组织、群众举报、群众问询或实地调查等方式，分清当事人双方是否属于真离婚。工作人员务必对当事人双方平时的夫妻关系情况、感情破裂的原因、感情是否无法挽回和家庭财产分割情况等内容和材料进行细致和耐心的审查。如出现短时间内离婚人数骤然增多或者离婚当事人的言谈举止出现异常等情况，应当立即进行相应的调查和研究讨论，适时留意近期国家或者地方出台相关房产政策，找出问题的原因和解决办法。如果发现有和离婚当事人有关的房产等经济案件正在审理或执行中时，那么在案件审理和执行后方能办理离婚手续。

综上所述，“假离婚”现象危害极大，是在我国法制不够健全、政策不够完善和整个社会诚信水平还不够高的大背景下产生的，需要政府在实现社会价值分配相对均衡的基础上，从源头抓起，从自身做起，确保政策制定的科学性、民主性、公平性、制度性和配套性，解决好、处理好社会阶层之间的利益冲突，保障社会公平，构建和谐社会。

[1]中华人民共和国中央人民政府网.中华人民共和国婚姻法[EB/OL].http：//www.gov.cn/banshi/2005-05/25/content_847.htm,2013-04-13.

[2]刘春霞.确立我国登记离婚限制性条件之探讨[J].经济研究导刊.2009,（5）.

[3]国务院办公厅.国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-03-01/content_2342885.htm,2013-03-01.

[4]王雯倩.买楼众生相：买卖双方陷迷茫与慌乱[EB/OL].http：//finance.people.com.cn/stock/n/2013/0315/c67815-20798942-2.htm l,2013-03-15.

[5]近期泉州掀起离婚潮,离婚避税小心人房两空[EB/OL].泉州晚报.http：//quanzhou.house.sina.com.cn/news/2013-03-14/09002387913.shtm l,2013-03-14.

[6]叶檀.离婚说明房地产调控错误[EB/OL].http：//epaper.nbd.com.cn/shtm l/m rjjxw//2013-03-12/shtm l，2013-03-12.

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2095-0829（2013）06-0037-05

2012-07-25

张城成，广西师范大学政治与行政学院行政管理研究生，研究方向：公共管理与政府改革。