试论我国暂不宜引入公共借阅权制度

(中国国家图书馆，北京 100081)

1 公共借阅权的界定

公共借阅权(Public Lending Right，PLR)制度起源于北欧，亦称公共出借权、公共出租权等。目前学界普遍认为这一概念最早是由丹麦著名女作家Thit Jensen于1918年在丹麦图书馆协会年会上提出的，即主张公共图书馆外借图书应向作者支付报酬，并要求图书馆将此报酬转交给丹麦作家协会，由协会再分配给作者。丹麦于1946年确立了这一制度，成为第一个实行PLR制度的国家。在之后的半个多世纪里，这一制度得到了迅速发展，许多国家结合本国实际先后制定了有关PLR制度的法律，依靠创制型的立法模式，也使得PLR制度更加完善，并呈现出颇有本国民族特色的多元性，然而，这也导致学界难以形成对PLR制度概念的一致认识。

对公共借阅权的概念予以恰当地厘清，是本文进一步在法律本土化视角下探讨这一制度的必然需要。在阅读大量文献的基础上，笔者梳理出了PLR制度的主要内容，即由法律规定的，由著作权人所享有的，因其作品在公共图书馆被多次使用而由公共图书馆给予其一定经济补偿的权利。与现有的相关表述相比，上述概念更加突出强调了PLR的法律属性，较完善地涵盖了PLR制度下法律关系中的各要素的内容。值得一提的是，由于我国现在还没有关于公共借阅权制度的任何规定，因此上述内容是基于法律本土化的理论，是在总结域外公共借阅权制度实践的基础上而得出的——这也是本文探讨公共借阅权本土化的逻辑起点。

2 公共借阅权本土化必要性分析

所谓法律的本土化，是指将从先进国家移植来的法律(包括法律原则、法律概念、法律规范以及法律制度等)，经过调适、整合加以内化，使其与本国的社会、经济、文化环境相适应，以发挥法律的最大效能。它既是一个法律概念，也是一个文化概念，还是一个地理概念。一个国家社会发展和法律发展的不平衡性决定了需要将他国先进法律制度本土化的必然，而与经济全球化相伴随的各国法治发展国际化的趋势，也使不同国家间相互借鉴先进的法律制度成为一种可能。

公共借阅权制度源起于20世纪初的北欧，发展至今大致历经三个阶段:萌芽阶段(1918—1945)、形成阶段(1946—1991)、发展阶段(1992 至今)。从1946年丹麦第一个确立公共借阅权制度到2012年10月，共有30个国家采用立法的形式确立并实施了公共借阅权制度。尽管各个国家就这一制度所采取的立法模式以及对权利主客体的认定标准、对权利义务的内容等具体规定有诸多不同，但无疑都推动了这一制度的全球化发展。在国内，虽然全国性图书馆立法尚属空白，但图书馆学界、法学界已经逐渐开始关注并着手研究公共借阅权制度。笔者以“篇名”为检索字段，以“公共借阅权”为关键词在CNKI检索，共得到63条有效结果，内容涉及数字图书馆、法学理论、公共文化政策等领域——这些研究成果始终都没有脱离对域外公共借阅权制度的评介，这是公共借阅权制度作为舶来品之使然。

将一种舶来制度本土化应当保持相当的谨慎与克制，因为任何一项法律制度都不是一种非背景化的普适制度，更不能为了盲目迎合“国际潮流”而犯先验主义的错误，即先设想一个理想的、万能的法律模式，再将这种模式制度化，并推动其不断“发扬光大”。与少数学者一样，笔者认为，现实国情下我国暂不适宜引入公共借阅权制度，以下将从公共借阅权制度本身、我国图书馆事业发展现状以及域外公共借阅权制度实践等三个方面进行论证。

2.1 公共借阅权制度有悖于公共图书馆的公共性，缺乏合理的法律逻辑

公共图书馆天然的公益性(公共性)与公共借阅权绝对的私权属性是一对难以调和的矛盾。公共图书馆是指主要由地方政府的公共财政支持的，通过开展文献信息资源的收集、整理、保存、保护等工作，面向社会公众提供文化、信息与知识服务的公益性机构。公共性是公共图书馆的本质和灵魂，它植根于公众深厚的公共文化需求，旨在为公众提供最低限度的公共文化服务，以保障公众基本的文化权益。公共性也决定了公共图书馆的资源应为全体社会成员共享。

亚当·斯密认为，君主或国家的第三义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。公共图书馆的公共性(公益性)决定了公共图书馆在管理本质上也是对公共事务的管理，政府作为一种为公民和社会共同利益服务的组织，应当履行推动公共图书馆事业发展的公共职责。因此，政府就有必要为公共图书馆立法，并为保障公共图书馆事业发展提供政策上的支持，这也是现代服务型政府应该承担的文化责任之一。

公共借阅权要求公共图书馆按照作品借阅、使用的情况，按照相应的标准，向著作权人支付一定的报酬(补偿金)。结合域外公借阅权制度实践，上述报酬绝大部分都来源于政府的财政拨款(法国、希腊、卢森堡、荷兰、斯洛文尼亚、西班牙等除外)，但在一定程度上是与公共图书馆的公共性相悖的。公共图书馆的资源是基于公益之需为不特定多数人利用的，作品在收入馆藏之时就具有了公共的属性，而在公众借阅相关作品之后，政府还要再次利用公共资源(公共财政)向少数人支付报酬。基于同一项公共事务，政府两次利用公共财政，其中一次还支付给少数人(著作权人)——这在法律逻辑上是难以自圆其说的。

2.2 从我国图书馆事业发展实际来看，我国暂不宜引入公共借阅权制度

目前绝大多数公众并不了解、甚至不知道公共借阅权制度，学界对于公共借阅权的研究探讨也多限于图书情报界和少数法学领域。即使是对公共借阅权制度做过专门研究的学者，对公共借阅权制度的认识也各不相同，甚至大相径庭。笔者认为，当前我国关于公共借阅权制度的学术研究刚刚起步，引入公共借阅权制度的社会物质条件尚未培育成熟，也没有将其制度化、法律化的迫切性与必要性，因此，当前我国并不适宜引入公共借阅权制度。

2001年3月，在九届全国人大第四次会议上，全国人大代表郭凤莲与其他34名代表联名首次提出制定图书馆法的议案。然而时至今日我国尚没有一部全国性的、专门的公共图书馆法律，不得不说是一种缺憾，这其中既有社会、经济发展水平的客观原因，也有学界关于图书馆立法领域研究不足、公众对图书馆立法关注度不高等主观原因。

近年来我国图书馆事业可以说是蓬勃发展，数据显示，1979至2010年间，全国公共图书馆机构由1 651个增至2 884个;图书馆总流通人次从7 787万人次增至32 823万人次;截至2010年，全国公共图书馆书架单层总长度达1 200万米;从传统图书馆业务工作发展到如今“泛在图书馆(ubiquitous library)”概念的提出，数十年间我国图书馆事业取得了辉煌的成就。与此同时，目前我国图书馆事业的发展也面临着与生产科研活动的联系还不够密切、馆际合作业务的发展还有待进一步深化和拓展、基层图书馆的数字化服务还需进一步提升等诸多瓶颈。此外，还面临人员结构比例失调、财政经费拨付紧张以及运营管理水平参差不齐等现状——相对于公共借阅权制度而言，这些问题才是制约图书馆事业进一步发展的重要因素，也是亟须立法调整的领域。基于上述理由，笔者认为应当将有限的法律资源效用最大化，着手解决发展中亟须破解的难题与瓶颈，而不应当舍本逐末盲目迎合不切合国情实际的国际潮流。

2.3 从公共借阅权制度国际发展实际而言，该制度尚未形成国际潮流

一方面，公共借阅权制度概念提出至今，其发展历程已逾半个多世纪，然而其发展在不同国家也相当不平衡。譬如就公共借阅权制度的立法模式而言，有的国家直接将其归入版权法的调整范围，如德国、意大利、荷兰等;部分国家基于福利国家的国家形态，采取单行法的形式，将公共借阅权独立于版权法之外作为一种报酬权，颁行独立的公共借阅权法，如丹麦、新西兰等;也有的国家将公共借阅权作为一项文化扶持项目，采取文化保护、文化鼓励的方式，鼓励本土语言创作、保护本土文化。又如在对权利主体确立标准上，不同国家间也有国籍原则和国民待遇原则的差异。此外，在具体制度设计上，如补偿金的偿付标准、补偿金的运作管理等也有诸多差异——这些都从侧面证实了公共借阅权制度发展不完善、不成熟的现实。因此，将这项既没有立法迫切性，又缺乏体系上的科学性、完备性的制度引入我国，更是没有必要的。

从另一层面而言，目前全球共有224个国家和地区，而与此形成鲜明对比的是，目前就公共借阅权立法且推行该制度的国家仅有30个，仅占到全球国家和地区总数的13%。此外，从地理分布来看，这些国家多集中在欧洲地区，占到建立公共借阅权制度国家总数的86%，更多体现为一种区域性的法律文化和立法趋势。从这个意义上而言，公共借阅权制度在国际社会上尚没有一定的普遍性，更没有成为一种国际趋势，不足以成为我国建立公共借阅权制度的理由。

最后，国外公共借阅权的实践，也表明公共借阅权制度实施效果并不都很理想。如前所述，国外公共借阅补偿金主要来自国家财政拨款，这笔款项虽然不由图书馆直接支付，但有的也直接挤占了图书馆原本并不宽裕的经费。尽管国际图联(IFLA)曾明确发表宣言“公共借阅权的支付资金不应从图书馆采购资金中支出，这是非常重要的”，但在实践中，确实有部分国家违背上述宣言，在确立公共借阅权制度的同时，“立竿见影”地削减对公共图书馆的经费支持。如丹麦公共图书馆法在1975年修订时，将公共图书馆的补助由30%降至20%;英国在决定使用200万英镑做维护公共借阅权年度经费后，1980—1981年的公共图书馆经费被削减了15%;而在捷克，上述补偿金完全由公共图书馆自己承担。我国公共图书馆的现状是，省级以上图书馆基本能实现收支平衡，发展也比较好，但是县级以下的图书馆经费严重不足，无论是从人员配备、馆藏量、软硬件设施等诸多方面都不能和省级以上图书馆相提并论。如此情形下，在我国引入公共借阅权制度，无疑会使原本就比较拮据的图书馆经费更加捉襟见肘，进而制约图书馆事业的可持续发展。因此，笔者认为在基层公共图书馆的经费尚不能够基本平衡的情况下，基于立法对社会资源有效利用效率的考虑，我国暂不适宜引入公共借阅权制度。

3 结语

正如苏力教授所言，当代许多实证研究都表明，不考虑社会背景、不关注人们的物质生活方式，而仅仅从“需要”或抽象的“正义”出发的法律移植都失败了。

以上笔者综合运用图书馆学、立法学、法理学等相关理论，结合公共借阅权制度本身内容、我国图书馆领域立法实际以及域外公共借阅权制度实践，论证了现实国情下，我国不适宜引入公共借阅权制度的观点。

根据2013年1月21日发行的《法制日报》的报道，公共图书馆法送审稿已报送国务院，目前国务院法制办正对一些重点问题进行研究论证，这无疑会在文化大繁荣大发展形势下，对图书馆事业的发展发挥极大的助推效应。作为一名图书馆馆员，笔者在倍感欣慰的同时，也感到些许的焦虑。落笔之际，笔者在期待《公共图书馆法》早日颁行的同时，更期待立法者能够结合我国图书馆事业发展的现实，使这部法更加“接地气”，以有效解决我国图书馆事业发展遇到的问题，使之成为图书馆事业的发展道路上有力的法律保障。

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