高校廉政风险评估探究

赵祖地，杨 鹏

（1.南京师范大学，江苏 南京 210046;2.杭州电子科技大学，浙江 杭州 310018）

“廉政风险评估是及时识别、科学分析和评价影响组织廉政内部控制目标实现的各种不确定因素并采取应对策略的过程，是实施廉政内部控制的重要环节。”［1］高校廉政风险评估作为高校惩治和预防腐败体系的重要内容，立足于高校反腐倡廉实际，以加强廉政风险防控、规范权力运行为重点，对高校廉政风险进行风险识别、风险分析和风险控制，从而达到防控廉政风险，预防腐败行为的目的。

一、高校廉政风险及其表现

“廉政风险，就是指党员干部和国家公职人员在行使公共权力中发生腐败行为的可能性。”［2］就是说，任何公职岗位都有可能产生腐败，包括贪念、侥幸心理、或因制度不完善所导致的管理失当以及自由裁量权等，都是廉政风险。根据权力运行中的风险来源，将廉政风险分为思想道德风险、岗位职责风险、制度机制风险和外部环境风险等类型。

(一)思想道德风险

思想道德风险是指因私欲、私利等自身思想道德偏误或因亲情请托等情节，可能造成个人行为规范或职业操守发生偏移、行政管理行为失控，或授意他人违反职业操守，导致行政行为结果缺乏公平、公正，行政行为对象利益受损或不当得益，构成“以权谋私”等严重后果的廉政风险［3］。

具体表征:第一，认知偏差。有些领导干部职工不注重党风党纪政策理论的学习，放松了对主观世界的改造，以致世界观、人生观、价值观蜕化，权力观、利益观发生扭曲;有些人思想上存在“侥幸”心理，认为犯错误不会被发现，主动接受监督的意识不强，千方百计地躲避监督。第二，作风不正。有些领导干部在工作中独断专行，作风不民主，听不得不同意见，家长作风严重;有些专家教授型党员干部，将工作重心放在业务上，导致管理上出现较多的漏洞和薄弱环节;第三，师德缺失。在日常教学管理中，利用考试、评比、奖励等工作便利谋取私利、收受学生钱物、贪污或挪用保管的经费等;在学术和科研活动中，存在抄袭剽窃、弄虚作假、徇私舞弊、拉关系、托人情，以及利用权力或职务之便谋取学术职称、学术荣誉等。

(二)制度机制风险

制度机制风险是指由于制度机制建设不足，主要包括制度规范性不强、工作程序科学性缺乏、工作考核评价标准不明确等，导致管理主体自由裁量权较大，特别是在有效制衡和监督缺乏的情况下，可能造成权力行使失范、行政行为失控、滥用职权等严重后果的廉政风险。

具体表征:第一，制度建设不足。有些领导干部对加强反腐倡廉制度建设的重要性认识不足，制度建设缺乏力度，致使有些制度不健全、不完善，制度缺乏规制性;第二，制度执行不力。有些领导干部制度观念不强，制度意识淡薄，遵守制度的自觉性不高，贯彻执行制度的力度不够，已经制定的制度没有得到认真的贯彻落实，甚至僭越制度行事;第三，制度监督不明。有些高校缺乏制度执行的程序规定，导致自由裁量空间较大，且监督检查不够有力，监督措施不够具体。

(三)外部环境风险

外部环境风险是指管理客体为达到自身利益的权力行为结果，通过对权力运行过程中制度机制不完善、岗位权力特性以及管理主体思想道德主观性等因素的把握，而对相关管理人员进行诱惑或者施加非正常影响，导致管理人员行为失范，构成失职或渎职等严重后果的廉政风险。

具体表征:第一，思想多元化。市场经济条件下，影响人们思想认知的元素增加，社会上的不正之风和道德滑坡现象影响着高校管理者的思想道德素质。第二，交往扩大化。随着高校开放办学力度加大及自身规模的快速扩张，受市场经济交易原则负面性的影响，有些人急功近利，企图通过搞“钱权、权权”交易实现单位、部门或个人的目的。第三，反腐难度大。由于缺乏有效的腐败“发现”机制，腐败问题不能及时被发现和查处，以致违法分子得不到法纪应有的惩处，势必会在违法犯罪的道路上越走越远。

(四)岗位职责风险

岗位职责风险是指岗位职责的特殊性以及思想道德、制度机制和外部环境等方面存在的风险，可能造成在岗人员不能正确履行职责或者不作为，从而出现渎职、失职等严重后果的廉政风险。

具体表征:第一，设施建设。基建工作涉及勘探、设计、招投标、监理、验收等诸多环节，管理人员往往会利用职务之便收受、索要贿赂;第二，采购管理。有的单位缺乏统一的采购管理机制，采购管理混乱、无序，且在仪器设备、教材图书、学生用品等物品采购过程中，存在违反招投标规定，收受回扣现象;第三，财务管理。由于财务活动中缺乏科学管理和有效监督，存在工作人员借岗位之便贪污、挪用公款、公款私存侵占利息等现象;第四，科研活动。科研经费的使用或管理者私自套取、挪用科研经费;第五，校办企业。经营管理中存在产权或成果转让营私舞弊、侵吞国有资产、贪污挪用公款、以及利用业务从中得利等现象。

通过对高校廉政风险的透视，可以发现高校权力运行的各个环节都有发生廉政风险的可能性，廉政风险表现出形式多样性、存在范围广、隐蔽性极强等特点，这就要求我们在进行高校廉政风险防控时，要注重廉政风险的识别，准确查找风险源，才能有效的预防腐败。

二、高校廉政风险识别

风险识别主要是通过风险排查，寻找出风险源。廉政风险识别是对管理工作、组织活动等进行多角度的扫描，识别潜在的廉政风险行为，并进行信息收集、判断、综合和认知的过程［4］。

(一)廉政风险点识别

廉政风险点的查找，是廉政风险识别的重要任务。高校可能有四种廉政风险:思想道德、岗位职权、制度机制和外部环境等四类廉政风险。高校各个部门可以从这四个方面入手，实事求是地对个人和岗位进行分析和考查，将潜在的廉政风险通过自查和互查的等方式查找出来。这种方法是对高校廉政风险点的一般性来说的。而对于具体岗位、工作流程来说，其风险点的表现可能会有所不同。因此，在查找廉政风险点时要把握好路径，从岗位职责入手，以关键环节为重点，以工作流程为主线，按照单位、内设机构、个人岗位三个层面，深入查找岗位廉政风险，形成“由上到下”、“由点到线”、“由线到面”的查找逻辑。

高校廉政风险点的查找，要在理清岗位职责的基础上，重点排查行政审批、人事、财务、物资采购、工程建设等工作岗位，特别要查找“三个岗位”的风险:一是校级领导岗位。根据分工与岗位职责，查找相关领导在“学校重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用”等方面廉政风险。二是中层领导岗位。根据其工作职责，针对审批、管理等重要环节，查找管理、自由裁量、行使审批等过程中存在的岗位风险。三是其他岗位风险。对照岗位职责、工作制度，查找一般管理者在履行岗位职责、执行制度过程中的廉政风险［5］。

(二)廉政风险识别方法

高校在查找廉政风险中既可以运用自己查、群众提、互相找、领导点、组织审等方式，也可以依照某些具体的方法，常见的查找方法有:

1.流程分析法。流程分析法是指通过对岗位业务流程进行梳理，查找并分析出各环节潜在的廉政风险，具体可以分为廉政风险流程图法、列举法两种。流程图法是将整个业务绘制成流程图，依据流程系统查找廉政风险。业务流程分析法对自由裁量权较大的管理活动和“三重一大”决策具有很好的适用性。廉政风险列举法是根据岗位业务流程，列举出各个环节可能存在的廉政风险。

2.资料分析法。资料分析法是指通过审查以往与廉政风险相关的历史资料，梳理风险多发领域、部门、环节，以此作为参考，查找仍有可能发生的风险。可通过对信访材料、腐败案例、典型风险事件、廉政谈话记录等进行整理和分析，提炼出廉政风险点。

3.审计法。审计法。舞弊审计法在高校可用于财务、基建、科研活动、采购等部门，通过对账目记录、清单和其他信息进行分析复核，识别出一些舞弊行为，进而查找出风险源。舞弊审计法的运用中既要注重舞弊发生之后的审计调查，也要注重舞弊正在或将要发生的整个过程的防范和监督。

4.调查法。调查法是指采用面谈、问卷、询问等多种方式，向被调查者采集所需要的资料的方法。调查法在实际运用中往往受调查对象规避风险意识及被调查者心理因素的影响，因此要事先进行合理、科学的设计，包括合理的调查程序、选取调查对象的范围以及调查表或问卷等。

(三)廉政风险识别程序

廉政风险识别程序就是甄别廉政风险活动或过程的路径。依据业务流程识别廉政风险的业务流程识别程序见图1。

图1 业务流程识别程序

1.部门或岗位业务流程风险的分析

(1)甄别业务流程完备性;(2)析业务流程各环节的权力自由裁量空间;(3)对可能引发廉政风险的业务环节接触事项进行排查;(4)查看对可能引发风险的接触事项监控机制是否完善。

2.部门或岗位业务的风险原因分析

(1)进行风险源分析;(2)分析转化为风险的主客观因素;(3)整理廉政风险信息;(4)廉政风险识别结束。

三、高校廉政风险分析

风险分析是确保评估实效的重要途径。风险分析就是分析和描述风险发生可能性的大小、风险发生的几率［6］。廉政风险分析就是运用科学的方法，“对以识别的廉政风险信息及风险的性质进行系统分析和研究，进而确定各项廉政风险的频度和强度，为选择适当的风险处理方法提供依据”［2］。高校廉政风险分析的主要任务就是要确定风险事件在一定时间内发生的可能性和危害程度，这样就可以有重点的加以预防，提高监督管理的针对性。

(一)高校廉政风险评估的维度和评级

按照风险发生可能性和风险严重程度两个维度，对“风险发生可能性”和“风险严重程度”的高校教学与管理工作、高校财务状况、高校声誉进行评级，并以A、B、C、D由高到低予以描述与说明。A表示常常会发生，B表示较多情况下会发生，C表示某些情况下会发生，评级D表示一般不会发生。

(二)高校廉政风险等级及划分

根据风险发生的几率以及可能造成的危害程度，我们对廉政风险进行评估，并确定风险等级。廉政风险的等级可以确定为高风险、中风险与低风险。“高风险”是指为风险发生的几率大，一旦发生将造成严重的损害后果。“中风险”是指为风险发生的几率较大，一旦发生可能造成较为严重损害后果。“低风险”是指为风险发生的几率较小，或者一旦发生可能会造成一定的不良社会影响的风险。

(三)高校廉政风险“可能性”与“程度”

高校廉政风险发生的可能性可分为“常常会发生”、“较多情况下会发生”、“某些情况下会发生”和“一般不会发生”四种情况，其“程度”可分为很严重、较严重、轻微和不严重四种情况，而与每种可能性相对应的有四种“程度”。依据高校廉政风险发生可能性和程度评级，可将高校廉政风险发生的“可能性”和“程度”分成四个类，每类分四个等级。

四、高校廉政风险控制

风险控制是实施风险评估工作的最终目的。廉政风险控制是指根据评估信息的收集、分析结果，制定出廉政风险管理与控制的措施。廉政风险控制包括廉政风险处理和廉政风险管理两部分。

(一)廉政风险处理

廉政风险处理是廉政风险分析的继续，是对廉政风险识别和分析的系统化整合，通过处理能够得到有实际效用的综合评估信息结果，为廉政风险管理决策提供依据。高校廉政风险处理是高校廉政风险管理的必要准备，其主要工作是建立高校廉政风险档案库。高校廉政风险档案库包括个人、岗位或部门的风险信息，其通过对个人、岗位或部门职权的梳理，对风险识别发现的风险及率和风险等级逐项分类登记、汇总并建档，并结合平时掌握的情况，进行综合分析和研判，形成比较完备的高校廉政风险信息档案库，为高校廉政风险控制提供依据。

(二)廉政风险管理

廉政风险管理是廉政风险控制的核心部分，主要有以下几种管理方式:

1.廉政风险等级分类管理

可以根据高校廉政风险等级，确定三种管理原则:高风险管理、中风险管理、低风险管理。高风险的廉政风险点，主要涉及“三重一大”的事项、涉及人财物管理等权力较大、有自由裁量权的岗位以及各科室和岗位存在的共性问题，风险危害程度大，应由校主要领导来抓，在应对上要采取快速的手段控制，以保证学校的正常运转，降低损失和名声损害;中风险的廉政风险点，主要涉及不直接拥有人财物的支配权，但可借助工作中的权力和机会谋取私利的岗位，风险危害程度也较强，应由主管廉政建设的部门和分管不同业务的部门领导负责，主要是校纪检委、招生负责领导、教学负责领导、后勤管理负责领导、科研管理负责领导等，在应对上要重点关注，采取措施消除或减少风险发生的因素;低风险的廉政风险点，主要涉及没有人财物等支配权力、工作内容较公开透明的岗位，风险发生的机率低且危害较小，应由各部门和学院领导负责，主要通过加强基础制度建设、常规检查，健全日常监督制度等加以控制。

2.廉政风险防范管理PDCA循环系统

根据管理学理论，建立高校廉政风险防范管理PDCA流程见图2。

图2 高校廉政风险防范管理PDCA流程

3.廉政风险预警管理

廉政风险预警管理是指通过对廉政风险查找、监测、分析和评估，科学测评界定其风险级别，根据风险级别发出倾向性的预警信号，进行风险提示和预报，并采取化解风险的管理措施消除预警的活动。

高校廉政风险预警管理包括三个方面的工作:一是廉政风险预警指标的设计。这是开展预警的前提，廉政风险预警指标可以根据高校廉政风险可能发生的领域、廉政风险的等级及风险可能性、严重程度进行设计;二是廉政风险预警信息的分析。采用定量与定性相结合的分析方式，根据所设立的指标对“廉政风险状况”进行综合评价，列入相应的预警等级，并最终形成高校廉政风险预警分析报告。三是廉政风险预警的管理。在分析预警信息的基础上，纪检部门做出风险预警响应、管理，针对个别、重点领域和部门的廉政风险问题分别采取有效的防控措施进行风险预警管理，最终消除风险隐患。

［1］谢福泉.廉政风险评估与控制活动设计［J］.当代经济管理，2010(2):50－55.

［2］兰州市纪委.提高反腐倡廉建设科学化水平推动经济社会率先跨越发展［N］.兰州日报，2011－11－04(1).

［3］王瑞芳，陈文莉，郭曰铎.高校廉政风险防范制度分析与对策［J］.青岛科技大学学报(社会科学版)，2011(1):102－106.

［4］范道津，陈伟珂.风险管理理论与工具［M］.天津:天津大学出版社，2010:29.

［5］浙江省民政厅纪检组监察室.民政廉政风险防范管理的调研与思考［J］.党风廉政建设，2011(5):67.

［6］王相文.对企业领导干部进行廉政风险评估的思路和办法［J］.劳动保障世界，2008(9):88.