论风险规制中的知情权*
2013-11-14刘恒
刘 恒
(中山大学 法学院，广东 广州510275)
一、问题的提出
我们早已进入一个风险时代。核泄漏、食品中毒、全球变暖、空气污染、恐怖袭击等事件的发生，不可逆转的对植物、动物和人类的生命造成威胁。而中国在这个风险舞台上表现得有过之而无不及。有毒食品网“掷出窗外”制作的中国食品安全问题形势图，公众环境研究中心制作的中国水污染地图和中国空气污染地图形象地展示了我国民众所感知或未被感知的各种风险。风险的威胁要求政府积极作为，使得“降低风险已经成为现代政府的基本目标”前言。政府干预的逻辑在于，在这个“短缺社会的财富分配逻辑向晚期现代性的风险分配逻辑的转变过程”中，风险分配与财富分配一样无法完全依赖市场来达成公平状态——风险的产生本质上是市场行为负外部性的表现，这种负外部性无法通过市场自我调节，形成更低价格或更高报酬来完成合理的风险分配，因此需要政府介入进行规制。
与政府的积极规制同步的，是民众对风险的敏感度和关注度的增加。这种意识以主张知情权的面目展现，并在近年的社会热点事件中扮演重要角色。如2008年三聚氰胺事件爆发时，香港食物安全中心拒绝公布所有奶制品三聚氰胺的含量而遭民众投诉;2010年深圳大亚湾核电站燃料棒出现裂纹，由于未及时与当地民众沟通而引发焦虑不满;以及2011年温州动车事件以及2012年的毒地住宅等等。除了危害本身，这些事件都由于民众的知情权没有被政府所重视而矛盾升级，从本质上反映出目前风险规制中的一个误区，即规制机构并没有认可指向风险信息的知情权(本文称为风险知情权)并努力做出制度回应。目前有限的风险信息披露仅以反射利益的面目出现，规制机构总体上弥漫一种家长式的高傲态度与个案式的事后弥补心态，民主参与被排除在这个过程。
针对这种现状，本文试图论证，知情权是现代风险规制机制的逻辑起点之一，规制机构应当积极回应这种社会需要，而不能仅将其作为运用信息工具后的反射利益。围绕这个核心，本文首先描述知情权客体是如何随着时代发展变化而变化的(第二部分)，而风险信息成为知情权的新客体，是后工业时代下民众对风险的意识觉醒与权利主张。(第三部分)然而目前的风险规制采取一种事后性、被动性、保守性、单向性的信息披露机制，规制机构基于各种理由尚未意识、故意忽视甚至积极排斥这种知情权。(第四部分)因此，应确立知情权的基础地位，建立一套以参与、平衡、监督为基本准则，通过基础性的风险信息教育培训、个案式的风险预警公告、常态式的风险交流相互结合的良性风险规制机制来应对我国目前的风险规制需求和回应民众的风险信息需求。(第五部分)
在论述前，需要对本文所使用的核心概念和研究范围加以限定和说明。
风险:本文在一般意义上使用该概念，主要指某种对人类健康和环境质量的危害可能性与对这种危害可能性的认识。这里强调风险在本体论和认识论上的双重属性，以及自然和社会的双重来源。不包括经济性风险(如股票投资)或制度性风险。
风险信息:基于风险的概念，风险信息是指可让民众了解其生存环境中所存在的可能对自身与后代产生的危害及其发生频率和危害后果的信息。这些信息或是原始的(被感知的)，或是加工过的(专业的)。这些信息并不局限于某个领域，但本文的探讨主要集中于食品安全、环境污染以及核辐射。
风险规制:是指政府(规制机构)所采取的规避或降低风险，保证民众安全和提高环境质量的活动，属于社会性规制的范畴，不包括经济性风险的规制(如股票市场的规范化)。风险规制的根本目的是杜绝或降低风险发生概率，保障生存环境的质量和民众生命的安全，延长寿命。
本文采取跨领域的视角研究客体为风险信息的知情权，而没有采用以领域划分的方法(如环境知情权、食品知情权等)，是因为当知情权的客体是风险信息时，其涉及多个领域，分享共同的权利特点，面对类似的忽视态度、引发类似的难题并需要类似的制度保障。因此本文的论证和最后的结论是可以适用于不同的相关领域的。
二、知情权的成长
每一种权利都是一个开放和流动的系统，其背后是随时代发展和社会进步而消失、增加或变化的利益需求。当背后的利益需求在社会达成一般共识而需要上升到权利层面加以保护时，便会产生新的权利类型或为旧的权利注入新的内涵。前者的典型代表如有体物所有权到无体物知识产权的发展，后者的典型代表即知情权。
(一)传统的知情权
知情权的背后是某类主体对某种信息的主张。自该概念被创设之后，作为权利客体的信息种类便随着一场场的民权运动而发生变化。我们现在最常使用的表述如政府信息知情权、劳动者知情权、消费者知情权、社区知情权等等，在它们不够严谨且标准不一的概念背后，其实是不同的信息内容。尽管知情权这个概念自第一场民权运动后就深入人心，但每一次新客体的生成都需要经历一次新的“主张—抗争—认同—制度保障”的过程，并最终赋予这个概念新内涵。以知情权在美国民权运动中的发展为例，可以呈现民众焦点的转移与这个概念逐渐丰富的互动过程。
指向政府信息的知情权:政府信息是知情权最原初的客体。40、50年代处于冷战期间的美国政府实行信息封闭政策，使得民众对信息的需求被压抑，并最终爆发了要求政府信息公开的知情权运动。这场由新闻界发起运动主要针对冷战期间政府对新闻的审查和各种信息的保密。新闻界的主张包括取消秘密审判、允许在法庭内摄影、获取更多政府档案、更频繁和详尽的总统新闻发布会、电视、收音机对国会会议的报道、更少的秘密国会委员会会议、政府官员发布信息的更少限制等等。这些主张传统上被认为是新闻自由的内涵，但经过库伯(Kent Cooper)将其贴上“知情权”的标签前言，使其不再仅仅是新闻界的私事，而是所有民众都应该抗争的权利。知情权运动使得各州政府相继颁布了一些保障公开的立法，并最终促使国会颁布了1966年的信息自由法，此后，民众继续推动政府颁布了1972年《联邦咨询委员会法》(Federal Advisory Council Act)、1976年《阳光下的政府法》(Government in the Sunshine Act)、1996年《电子信息自由法》(The Electronic Freedom of Information Act，Amendments of 1996)等保障知情权的立法。
这是关于知情权的第一场运动，美国民众的焦点只放在政府信息上。由於美国的政治民主从建国以来就深入人心，“选民有权力知道自己的代理人在做什么”是不被质疑的观念。当政府在冷战期间侵害民众早已深入人心的信息自由时，权利捍卫必然爆发。而此时的政府信息是狭隘的“关于政府运作的信息”，集中在政府的档案、活动、财政等方面，并非我们现在理解的更为广义的“政府掌握的信息”。后者是知情权深入发展后的客体扩展。
指向商品信息的知情权:知情权概念在市场交易领域被明确使用要晚于其在公法领域的使用，但消费者对商品信息的需求其实由来已久，只是在20世纪中期之前没有使用这个概念，而一直隐含于拥有悠久历史的民事交易原则——诚实信用和契约自由中。而由于进入20世纪，商品经济快速发展，市场出现日益增多的不公平现象，消费者处于劣势地位，终于刺激了西方维权运动的兴起。消费者通过联盟和运动呼吁对个体权利的关注和维护，其中对交易信息的权利主张，便借用了这个在政府信息领域深入人心的概念，提出了消费者知情权。1963年3月15日，美国总统肯尼迪在向国会提出的消费者权利法案中，明确主张消费者具有四项权利，其中第二项的“获取信息的权利”或“被告知的权利”(The right to be informed)，是该概念的明确提出。此后，消费者保护法和其他法律、行业规范、消费者联盟的监督等共同构成的保障体系建立，知情权也成为市场交易的一项基本权利。
于是，知情权这个概念涵盖了公法领域和私法领域，承载了两种完全不同的信息客体。
指向劳动信息的知情权:70年代爆发的第三场革命再一次体现民众利益增长点和关注点的转移。“知情权这个概念——过往用于指代媒体自由和公民享有知悉政府活动的权利——到了70年代中期，完全被劳工运动所占用。”劳动者作为市场交易主体(买卖劳动力)，其享有的知情权其实在消费者知情权运动中便有所体现，之前主要通过市场自我调节如合同自由和集体谈判来实现。但由于雇主越来越处于优势地位，劳动者所获得的信息质量下降(仅能获得一般的劳动情况和明显而即刻的危险信息)，对于长期的职业危险，如长期曝露于含有危害物质的工作环境、长期接触有害物质等，雇主缺少公开的动力，劳动者也难以获取相关信息。因此，针对职业安全的劳工运动爆发，民众要求政府对该领域进行规制，最终促使了《职业安全与健康法》(Occupational Safety and Health Act)的通过。但该法所采用的标准规制是一项缓慢而复杂的工程，使得民众开始转向知情权的声张。从1975年费城的职业安全和健康团体发动全国性的知情权运动开始，一直到1983年里根政府公布保障劳动者知情权的危害通信标准(hazard communication standard)，经历了从州到联邦的艰苦的知情权运动。
(二)指向风险信息的知情权
可以明显察觉在第三场运动中，知情权的客体已具有风险信息的影子。如果说第一场知情权运动发生于公领域，第二次发生于私领域，劳动者知情权运动便是发生在公私之外的新地方——社会领域，是民众的关注点从政治民主、市场公平交易方面转向生活需要的社会福利方面。随着普通民众的社会地位的提高、生活水平的改善，民众开始产生对更健康地生活、劳动的需要。然而，尽管风险信息包括在这场劳工运动所主张的信息中，但由于这场运动是劳动者与雇主之间的较量，公权力主体并不属于信息掌握者和发布者，与本文要探讨的更大范围的风险知情权的特征依然有较大差别，因此视其为独立的一场运动。但这场运动的高涨预示了风险信息成为民众新的关注点，此后，劳工运动发展成后来的社区知情权运动，知情权明确地指向了风险信息。
早在1979年，美国费城发动劳动者知情权运动时，职业安全联盟和环保团体便在讨论工作场所有毒物质的会议上涉及场所外的权利。随着有毒物质泄漏事件的频发，民众的关注点从“工厂内”扩展到“工厂外”，甚至还“进入家庭”(如垃圾站问题)。这种基于同一社区而需要掌握化学物质排放情况的知情权被称为社区知情权。1981年，费城通过了美国第一部涉及劳动场所和社区知情权的法律。各地紧跟其后将这种公民主张制定为法律。强大的基层运动使得国会开始考虑修订1985年将失效的综合环境回应、赔偿和责任法(Comprehensive Environmental Response，Compensation and liability Act)，但1984年12月的博帕尔泄漏事件以及此后的西佛吉尼亚泄露事件，将民众要求社区知情权的呼声推向高潮，也使得国会感觉到需要颁布一个新的法规来正面回应这个问题。1986年，《应急计划和社区知情权法案》(Emergency Planning and Community Right-To-Know Act)获得通过，通过与有害物质排放目录(Toxics Release Inventory)的挂钩，实现了企业定期公布信息，美国环境保护署整理公布信息，民众参与政策制定的机制。民众关于有害物质信息的知情权保障制度基本成型。关于有害物质信息的知情权在欧洲也经历了类似的发展过程而被确立。
除了这场指向有毒化学物质的知情权运动，20世纪中后期，民众的信息需求除了在公法、私法和劳动法领域深入，还不断扩散至食品安全、交通运输、核电生产、环境污染等领域的信息。这些信息与上述有毒物质的信息一样，都是由于某种可能对人或环境产生危害的可能性存在，而引起人们的焦虑，为了规避风险而产生知悉的需求。因此，风险信息成为新的知情权客体。
三、风险知情权产生的时代背景
知情权的历史发展过程显示，权利是伴随着社会需求更新、转移或增加而发展的。知情权与其他权利相比，具有更动态的内涵和外延，是由于其客体——信息是变化莫测、种类繁多的。而对风险信息的需求在工业化与全球化不断深入的进程中逐渐累积，在被学者称为”后工业时代”的社会中形成聚焦。
(一)后工业时代的风险特征
大约始于蒸汽机发明的工业革命改变过往围绕土地的农耕社会，进入以工业技术创造财富的时代。这个时代以工厂和烟囱为标准，农民大量涌入城市，社会结果发生巨变。此时，财富生产和分配是整个社会的基本逻辑，而技术创新和投入是生产的源动力。到大约到了20世纪中期，工业时代的基本结构开始发生转变，很多人察觉到了它在能源、经济运作、社会阶层、家庭结构乃至政治关系等等的一系列变化，“后工业时代”、“后现代社会”、“信息时代”、“第三次浪潮”、“晚期现代化”等等概念被用来描述这个新的阶段。后工业时代以知识和信息为基本要素，1956年美国白领及服务业员工的人数首度超过蓝领的工厂工人，被视为新时代到来的一个早期标志。“广泛地说，如果工业社会以机器技术为基础，后工业社会则是由知识技术形成的。如果资本与劳动是工业社会的主要结构特征，那么信息和知识则是后工业社会的主要结构特征。”而信息化打破国界，产生了全球化。因此，信息化和全球化是后工业时期的两个最重要特征。
而从风险的视角描述，后工业时代的最大特点是在工业时代积累的各种风险终于凸显并爆发。整个现代化过程试图通过技术干预自然创造财富，通过财富积累满足人的需要，但经济高度增长的背后是资源贫瘠、自然破坏和生态不稳定。这些后果将后工业时代的社会变成一个“风险社会”。“在古典工业社会，财富生产的逻辑超过风险生产的逻辑，因此风险是次要的，被作为潜在的副作用或“外部性”。而在后工业时代，这种关系发生了颠倒。风险生产和分配的逻辑主导了社会变革的进程。”风险能够成为主导，主要源于:
自然与人的关系发生转变。工业时代所积蓄的不稳定开始在后工业时代体现，自然改变其温顺的一面，对人类的过度开发利用发起攻击和报复。
工业时代的二元格局被打破。工业时代将世界一分为二，一边是引领工业革命的富国，一边是沦为殖民地的穷国。而后工业时代的全球化打破了这种明显的优劣形态，“第三次浪潮国家无法将污染、疾病及移民都挡在国境外，而如果穷国以玉石俱焚的方式破坏其环境、掀起一场生态战争，富国也将无法幸免。”风险不是某个国家或地区的事，而是全球的事。
财富分配转向风险分配。工业时代是财富生产和分配的逻辑，而到了后工业时期，财富积累带来的各种风险突显，民众一方面体会到了现代化的好处，不愿放弃其果实，另一方面感受到了其带来的风险，希望努力避免，因此关注点从财富的生产分配转向了其反面镜像:风险的规避和分配。
知识信息促使社会多元化。工业时代的逻辑是技术资本和财富之间的逻辑，谁掌握技术和资本，谁便垄断财富。“围绕财富分配的多寡，社会成员就形成了具有差异性的不同社会群体——阶级、阶层、特殊利益集团”。因此工业时代的斗争是各种经济阶层的斗争。而后工业时代以知识和信息为核心，知识和信息使得社会价值多元化，整个社会是“各种生产方式、各种集权机制以及多元价值追求同时存在并相互作用的社会。”财富不再是最基本的社会分化要素，而具有普遍性的风险成为其中一个重要的分化标准。由于风险是客观存在的，谁掌握知识和信息谁便可能规避风险。因此，社会变成一个不同信息集团制造、转嫁或规避风险的舞台。
(二)风险需求的产生
由于风险成为后工业时代的典型特征，民众基于各种表征和感受，并在科技进步和知识普及的促进下，开始对风险产生信息需求。这种社会需求的产生源于以下几个因素:
危害事件频发。特别是在20世纪中期以后，核电站泄露、禽流感、环境污染、恐怖袭击等事件频发而引发人类对自身生命安全、健康以及居住环境质量的担忧。尽管科技的发展使得人类控制自然、改造自然的能力加强，但新的风险(如车祸)和更严重的风险(核辐射)却在加剧，并呈现人为性和全球性的特征。危害事件的发生使得民众产生规避的欲望，这种欲望首先体现在知情权的主张上。
民众价值观与风险意识的变化。人类对生命健康的重视似乎不具有时间和地域的差异，但对生命质量和生存环境的重视却是伴随着和平与温饱的基本实现之后的更高追求。人类变得更“怕死”了，也开始关注环境质量和代际正义了。这种“怕死”的意志转化为对风险的敏感度和关注度的增强。无论风险是否增加，风险在总体上更被重视了。
检测技术提高。科技进步带来检测技术的发明和革新，提供了更深入认识风险和认识更多风险的可能性。致癌物质、有毒物质甚至不健康物质的种类越来越多，危害后果被进一步论证和展现，使得民众意识到风险的存在，并刺激了其进一步了解的欲望。
知识交流与专家系统权威的减弱。一方面，知识的普及后果是民众看到自身了解风险、规避风险的能力，且风险知识开始在专家与外行人之间流动。“风险概观不再是专家们的专门藏品”。另一方面，专家系统的腐败、勾结与捕获等等事迹的存在打击其可信赖性，其中立立场也受质疑，且存在于专家系统内部的不一致也消解民众的信心。民众不愿意再把“关乎生死”的事情拱手交托他人，而希望参与到风险规制政策的制定和实施中去。
基于此，风险信息成为知情权的新客体。我国的工业化进程虽较发达国家缓慢，但后工业时代的风险特征也开始在进入21世纪后突现，民众的风险意识也开始萌发，关注点开始转向风险信息。如2012年发生的毒地住宅事件。在古代，百姓购买房屋可能更关注风水问题，进入现代市场交易后更关注房屋价值和质量问题，在后来出现一房多买的骗局后，更希望获得的是关于房产证真伪和其他房屋交易的信息。而在近年环境污染事件、生命健康危害事件的频发、检测技术的进步、民众对健康的日益关注以及对有关部门和开发商的不满，最终吸引全社会关注住宅用地有毒与否的环评信息。
可见，知情权的客体不断发展变化，并早已指向了风险信息。但在目前我国的风险规制中，尚未重视这种新增的权利客体并作出制度回应。
四、风险知情权的规制困境
(一)立法规定与实施现状
我国尚未有制度明确保障风险知情权，目前涉及风险信息披露的规定主要体现在食品安全、环境排放两种信息披露制度中。此外，在饮用水、工业产品质量安全、安全生产、化妆品领域也有所涉及。从总体上看，目前的风险信息公开呈现事后性、被动性、保守性、单向性的特点。
事后性:在风险转化成危害后果之后才重视风险信息的披露。2011年的温州动车事故是最为明显的例子。在事故发生前，相关部门仅注重正面信息的宣传，在事故发生后民众才意识到高铁、动车的高速发展背后的风险，相关风险信息才开始披露。
被动性:往往在经历“事故发生—掩盖失败—民众施压—上级关注”四阶段后的被迫信息公开。公开速度与质量取决于民众压力的大小与上级的重视程度。
保守性:强调有限度的公开以及信息的统一管理发布。如《中华人民共和国食品安全法》第八十二条规定的国家建立食品安全信息统一公布制度。国务院办公厅的2012年政府信息公开重点工作安排中，作为重点公开领域的食品安全信息依然采取有所保留的“原则上都应公开”的表述。
单向性:强调风险告知而非沟通交流。如《中华人民共和国食品安全法》所规定的食品安全风险监测和评估体系侧重政府内部的信息交流，仅在“食品安全风险评估结果得出食品不安全结论的，……告知消费者停止食用”(第16条)或“对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门应当及时提出食品安全风险警示，并予以公布。”(第17条)
而事实上，即使是目前有限的立法规定和政府工作安排，也没有很好地得到落实。如企业污染信息公开制度、环评制度的实施现状都体现了这一点。知情权的缺失导致我国的风险规制机制没有体现政府与民众相互信任和依赖的关系，出现“公布的不是想知道的，想知道的没有公布”的困境。
(二)风险知情权的性质：权利抑或反射利益
权利是在法律上可以作为其利益主张的力量。当他人侵害某种权利或义务人不履行对应的义务，可以请求国家救济。而反射利益是指“因法规范之执行产生有利于人民的效果，但人民并无诉请法院令行政机关授予该利益之请求权”。
尽管近年来民众可获得的信息越来越多，但这种信息获取更多是以信息工具使用后产生的反射利益的面目出现，而非规制机构积极保障知情权的结果。信息工具作为风险规制工具之一种，被广泛地运用在环境治理与其他领域，被称为继强制命令性规制工具、市场规制工具之后的“第三次浪潮”。其通过强制信息公开来施加来自民众的压力，从而迫使企业减少环境污染与提高产品质量，也使得民众具有知悉风险的可能性。然而，信息工具的运用是政府治理工具的自发选择，是否运用信息工具、如何运用、是否实现风险信息的传递等都是规制机构自由裁量的结果，并不受法定义务的限制。民众过往所尝到的信息甜头，只是信息工具运用后的一种附带的、偶然的、间接的利益实现，当利益不复实现时，也没有请求救济的可能。民众基于《环境信息公开办法》而可能获得的污染企业信息便是一种环保部门为了治理污染而运用信息工具后的反射利益。规制机构并未在制定规制策略时将其作为一种需要加以考量的权利和规制工具选择的逻辑起点。
(三)风险知情权的双重障碍
这种规制现状不能仅归结于规制机构的价值趋向，其中也具有知情权本身的权利特质所引发的制度难题。这些原因可分为客观与主观两类原因。这些原因或者是由于私利，因而需要制约、规范，或者是由于误解，因而需要检验、澄清，或者是由于利益冲突，因而需要考量、平衡。
第一重障碍:客观因素
指向风险信息的知情权具有区别于其他知情权的特质，这些特质导致了制度化的困难，使其在风险规制中不被作为权利纳入考量。
第一，成本考虑。我们在讨论一种风险的时候，风险的危害后果可能尚未发生，或者仅部分发生。此时风险仅是被“感知”，而未被“认识”。在风险的危害结果尚未发生时，是否付出收集信息的成本被质疑。由于某种风险信息必须被收集、研究之后才能确定其是否值得收集，但此时成本已无法收回。因此对于搜集成本过大的信息，政府便具有排斥性，以逐利为目的的生产商更是不愿意投入成本。如2008年乳制品含三聚氰胺事件爆发，香港民众大力呼吁公布所有产品的检验结果，但食物安全中心基于各种原因，仅公布了不合格产品的名目而拒绝公开所有奶制品的三聚氰胺含量。拒绝公布的其中一个原因便是对所有合格产品的数据进行精细化与规范化使其可以公开，需要巨大的成本。然而，风险知悉需求一般是在危害后果发生后或已有严重先例时才产生，因此已具有投入的必要。且相比其他规制手段和事故后的补救，信息规制成本更低。当然，合理的成本分配机制也是必须的。
第二，信息发布的后果难以预测。风险信息可能引发恐慌并导致不理性行为，如2011年日本地震引发核泄露，消息传来导致我国出现抢盐风波;或者在社会传播过程中被夸大或以偏概全，如1959年发生于美国的影响巨大的曼越橘事件，食品药品监督局(FDA)针对种植于华盛顿和俄勒冈的曼越橘发布警告，导致全国曼越橘种植主的巨大损失，最终以国会救助和补偿才平息事件。但实际上，是否恐慌关键在于信息内容、发布方式与是否有良好的沟通机制。如2010年深圳核电站的轻微泄露事件采取保密的理由是“属于二级安全标准以下，对外界没有影响，公布会引起恐慌。”但事实上在事件曝光之后，核电站与民众的交流使得彼此更为信任，而没有引起预想的恐慌。
第三，风险信息尚未收集，风险知情权所指向的客体还未形成。公私法领域的知情权都有明确存在的对象，而信息不存在也成为可拒绝公开的理由。如我国《政府信息公开条例》第二条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条的规定。而风险知情权有时并非指向已经存在的信息客体，而是指向尚未被收集的信息，如建垃圾焚烧厂时，被选地址的周边居民要求披露焚烧厂对环境、生活的风险信息，此时知情权所要求的并不仅是“信息”，而是“收集信息”。也即是风险知情权并不仅限于把已有的信息公布，而涉及建立一个整体的信息搜集、交流、发布机制。
不能否认风险知情权存在的这些客观障碍，但因此而不去努力实现无疑是“因噎废食”，且通过良好的制度设计，完全有可能实现不利后果的最小化与福利的最大化。
第二重障碍:主观因素
相比客观因素，主观因素主要是人为的排斥或干预，包括:
第一，商业秘密可能与风险信息的发布相冲突。风险信息可能是商业信息，而商业信息可能隐含商业秘密，因此商家拒绝公开。在美国社会知情权运动中，商业秘密即是行业的首要忧虑:“让我们紧张的不是让公众或环境组织知道，而是让竞争对手知道”。当商业力量将这种压力作用于政府，规制机构便产生抵制知情权的动力。然而，这并不是风险知情权才面临的挑战，鉴于政府信息知情权或消费者知情权都可能与商业秘密相冲突，因此这并非是无法解决的难题。通过把不侵犯商业秘密的信息与侵犯商业秘密的信息相分离(如目前美国排污许可证公开的做法)，以及进行利益衡量可解决这个问题。
第二，公权力基于私利而不愿实现。政府规制的正当性基础是公益性。只有当市场机制难以发挥调整功能(如难以使外部性内部化)而私法也难以弥补这种缺陷时，政府运用规制工具介入市场运行才具有正当性。但这种公益性只是逻辑起点，并非真实状态。许多研究成果表明，规制机构的运行和规制工具的运用过程中，可能受到立法者、行政官、利益团体和产业的干预和影响，成为他们谋取私利的手段，使得看似正义的公共政策，“也许是某些私人动机的伪装罢了”。当政府进行某项风险规制时，禁止某种有害物质的政策也许只是大企业假借政府之手打击小企业的手段而已，而规制机构积极地规制可能只是为了赢取威望和声名。在上述香港三聚氰胺的案例中，食物安全中心在答复信息公开申请时所使用的“公开会破坏政府与商家的关系”、“公开会使政府成为被告”等理由，便是从政府自身利益考量的表现。与商业秘密一样，这也并不是风险知情权才面临的问题，因此同样可以通过制度设计来解决，甚至恰恰需要通过实现民众的知情权来监督、矫正。
第三，将对规制政策造成干预。风险知情权的一个重大特点，在于其不止于信息公开，而与公共政策的形成密切相关。民众对风险知情权的主张的根本目的在于参与风险规制政策的形成，希望在获取信息的基础上与政府共同决策。因此，风险知情权只是手段，而其后的政策制定才是目的。然而一方面，风险信息往往掌握在生产者手里，生产者作为私主体并不愿帮助公民实现公共政策的参与。美国社区知情权的实现进程中便遭到这种抵制。社区知情权主张民众有权利知道所居住的环境中的有害物质及其含量，并基于这些信息参与公共政策的制定(如焚烧厂的选址、生产过程中有害物质的禁止等等)。如果说政府信息、商品信息的公开都是一种信息不对称的矫正，赋予社区成员知情权则要求市场私主体提供风险信息帮助公民进行公共决策，这是“更难被接受的概念性跨越”。另一方面，政府在风险规制政策制定过程中一旦承认民众的知情权，将信息与民众获得分享，就意味着把其后的规制政策也曝露于阳光之下，可能面对民众的质疑与抨击。而在公共政策制定过程中，民众与政府的考量因素往往有差异，因此风险知情权的实现，将对规制政策造成干预和影响。如近年沸沸扬扬的PM2.5事件，起因于2011年12月4日19:00美国大使馆所发布自测的pm2.5数据显示污染问题的严重性，引起了全民对公布PM2.5的呼吁。尽管政府及时回应了这种信息需求，担负起测量与公布PM2.5数据的职责，但随后，测试点的选取、如何设定合格标准等问题又一次次引起民众的讨论与批评。对于此，应当转变传统思维，明确风险是政府与民众共同面对的，是政府的“份内事”，却不是政府的“家内事”。民主参与已是现代风险规制制度所不可或缺的因子，而知情权是民主参与的实现基础。
除了上述原因，没有法律规定也可能成为规制机构拒绝知情权的理由，但这是可以无需分析而轻易驳倒的——法律需回应现实需要，以法律规定为由的拒绝是对因果关系的颠倒，因此“吾人不能仍习于以法律尚未规定为借口，推定人民无由请求之固有思考巢臼或长期限于该泥淖之中。”
五、风险知情权的规制机制
要解决民众对风险信息日益增加的需求与规制机构事后、被动、保守、单向的信息披露之间的矛盾，应当建立一种以知情权为基础的现代风险规制机制。这套机制应当明确民众享有的风险知情权，以参与、平衡、监督为建构准则，通过基础性的风险信息教育培训、个案式的风险预警公告、常态式的风险交流三种机制良性配合实现风险规制目标。
(一)立法界定风险信息
通过立法明确认可公民享有对风险信息的知情权，应当首先在宪法层面或政府信息公开基本法层面明确知情权的基础地位和内涵。这种知情权是一种普遍的、基础的、基于信息自由的权利。如《世界人权宣言》第十九条、《公民权利和政治权利国际公约》第十九条所明确规定的公民享有接受和传播信息的自由。这里的信息并没有限定种类，不能因风险信息可能产生恐慌之类的原因而将其排除在知情权之外。其次，在各个具体领域明确民众享有具体的某种风险信息的知情权并设计落实的制度。1986年美国的《应急计划和社区知情权法案》、1988年世界经济合作与发展组织的《关于向公众提供信息以及公众参与、预防有毒物质事故决策程序的决策建议》都确认了风险的潜在受影响者有知悉有毒物质信息权利。1998年联合国欧洲经济委员会《奥胡斯公约》及其后制定的实施指南也认可了民众的环境信息知情权。从正面认可某种具体的风险信息的知情权，可促进规制机构、商业主体以及民众理念的转变，促进各方主体积极参与风险信息的分享交流，并提供制度建设的依据。总之，明确公民的风险知情权是一个良好的风险规制机制的理念基础和立法依据。
(二)确立参与、平衡、监督的规制准则
在确认风险知情权的基础上，现代风险规制机制应当形成参与型、平衡型、监督型的运作模式。这些建构准则是对知情权的进一步升华，也是必须以知情权获得保障为基础才可能实现的。
1.参与型
风险知情权的实现不仅停留在信息公布，而应当以信息公布为基础，让民众参与到风险规制的整个过程。如上文所述，现代社会民众已产生了参与的需求，且风险是最终关于民众自身利益的事情，规制机构也应当鼓励民众参与。这需要破除“政府和专家能够替代民众决定什么是正确而有益的”的传统误区，让民众扮演一个贝克称为“开放的上议院”(open upper chamber)的角色，以“我们希望怎样生活”为标准来检验科学规划、成果与危害后果。因此，应当建构一个专业知识不具有垄断性的公共领域，政府、专家、民众和其他利益团体能在信息共享的基础上实现对话。
美国EPCRA制度便是这种逻辑与价值的体现。该法要求特定企业、机构每年报告有害物质的排放量和废弃物的移动量。而政府根据这些报告的数据制作成数据库向民众公开。民众的参与体现的两个方面，第一，不同于以往的公开制度，EPCRA背后的目的是将民众引入政策制定过程。通过地方应急计划委员会(Local Emergency Planning Committees)召开座谈会，“EPCRA最重要的成果是迫使行业代表和政府官员与社区成员坐在一起，并告诉社区成员:他们在做什么，做得怎么样，为什么这样做。”第二，民众直接从排放者处获取信息，而政府和媒体帮助民众分析和理解各种信息，民众消化信息后又参与到公共政策制定讨论中来。公众将独立评估这些信息，而不是吸收由政府加工过的信息，从而打破了过往“由政府和企业联合的决策圈”。主动权掌握在民众手中，他们可根据这些信息去选择他们愿意承受的风险量，用以交换行业带来的经济社会福利。这种“基于信息在公众、行业与政府之间的三方对话模式”获得了良好的效果。据统计，实行TRI之后头十年，列入TRI目录中的化学物质排放量就减少了42.8%。
2.平衡型
针对上文所描述的成本、商业秘密、恐慌等问题，一个能够运作良好的风险规制机制应当是一个可以兼顾各种要素、平衡各方利益的机制。在明确信息工具的运用比其他规制工具和事故发生后的补救成本更低的前提下，政府应当优先考虑信息规制工具的使用;鼓励和补助来自商家、行业组织或公益组织的信息收集、公开活动;将信息进行拆分，兼顾商业秘密和知情权;采取灵活的信息公开方式等等。
以美国加利福尼亚对海鲜中水银的信息规制为例，2005年在Lockyer v.Benihana一案中，法院对原告Lockyer根据加州《安全饮用水和有毒物质规制法案》(Safe Drinking Water and Toxic Enforcement Act)所提出的知情权诉求进行了协调，区分了两类不同的餐厅，要求粘贴不同程度的警告标识。第一类警告较为详细，包括“……怀孕或哺育妇女、将要怀孕的妇女、小孩不应该吃以下鱼类:剑鱼、鲨鱼、大西洋马鲛……”。而第二类标签较为简单:“这里贩卖的食物可能含有被加州确认的导致癌症、不正常发育或其他生殖性损害的物质”。这种区分情况贴标签的做法即兼顾了商家利益，控制了规制成本，又确保公众能够获取到信息，并根据信息作出符合自身利益的决策。
3.监督型
鉴于上文所描述的规制失灵的情况，良好的风险规制机制应当能够压缩公权力寻租空间或被捕获的可能性。但事实上，如果能够以知情权为基础来建构，最后的机制必定可以发挥监督的功能。因为，无论采用信息工具或经典规制工具，只要保障了公民的知情权，公权力与其他责任者的决策来源、执行过程与规制后果都公开接受检验，徇私与谋利空间将大大压缩。当风险并不严重时，采用较为温和的信息工具，向公众披露各种可能的风险信息，公众便可以自己作出决策，合理规避风险，此时政府和行业的角色仅在于帮助民众理解和消化信息，而难以通过政策制定而谋取私利。当民众普遍认为某种风险已严重到需要政府直接干预时，再将这种信息反馈给政府，由政府制定规制政策。此时的规制政策来源于民众的愿望而不再是政府与行业的“密谋”，从而较少了寻租的空间。当风险严重而需要采用经典规制手段(如制定标准、禁止销售等)时，民众了解风险的存在情况、危害后果、政府与行业的应对措施，采取措施的原因等信息，可参与政策制定过程，同时判断政策的公益性，监督政府和行业的行为，迫使政府更好地达成规制目标、行业更好地遵守规制政策。要达到这种目标，需要设计合理的责任分配和追究制度，如公益诉讼制度。
(三)构建风险规制的信息互动机制
具体的制度需要基于不同行业的情况作细微的设计与论证。但围绕知情权的中心地位以及参照上述三种基本的模型目标，可以粗略地描述这种具体机制应当是以“基础性的风险信息教育培训”、“个案式的风险预警公告”和“常态式的风险交流”三种制度良性互动的风险规制机制。其中，前二者已有实践素材，而第三项在我国尚未起步。
基础性的风险信息教育培训:民众容易对风险信息恐慌，恰反映了风险信息太少以及没有相关的知识普及和培训。民众的理性需要通过科学知识的推广来培育，而不是封闭信息流通。因此，政府、行业、学校、媒体和公益组织应当共同完成这项工作。
个案式的风险预警公告:我国相关领域已基本建立这种预警系统与信息公告，目前问题主要在于政府依然没有转变传统信息垄断与秘密行政的思维，在涉及地方利益、部门利益和行业利益时并不主动公开信息，而大部分风险警告都是轻微性与受众少的。
常态式的风险交流:风险交流概念尽管早在2002年便有部门规章提及，并在近年频繁地出现在政府工作规划和指导意见中，但尚未有具体的制度落实。
风险交流(Risk Communication)是一个在个体、组织与机构之间交换信息与观点的互动过程，主要运用于涉及健康和环境风险的社区事务(空气污染、饮用水、有毒物质场所等)以及个体事务(如提醒屋主注意室内氡含量和含有铅的涂料)。在美国或欧洲各国已有较为完善的制度和指引。可借鉴美国的有毒物质交流制度和欧盟的食品安全交流制度，建立全国性和社区性的双层风险交流制度。全国性的风险交流制度以政府为主导，由利益相关者的代表参与，通过“影响有影响的人”的传递方式来实现风险交流。而社区层面的风险交流以社区、街道、住宅小区或利益关联体等单位为范围，由提供社区服务的公益组织或居民自治组织为主导发起交流活动。风险交流机制针对不同的情况，如风险存在的长期或短期，一种风险或多种风险，家庭内、社区内或全国性乃至全球性的风险等等形成不同的交流机制。如深圳大亚湾核电站周边的居民区针对面临的核泄漏风险与核电站在每次事故(无论大小)后进行沟通交流、一个包含几所高校的大学城建立综合性的交流平台，就大学城内的空气质量、交通安全乃至绿化树上成熟的芒果是否可食用等生活风险定期交流。
这三种机制应当形成良性互动，互为补充，解决目前单向式、个案运动式的披露模式，如2008年之后，便没有了关于三聚氰胺的信息，而此后是否还有危害个案发生、安全标准的设定经实践检验是否科学、企业为达标做了哪些技术改进等等信息没有再进一步披露。这种状况需要通过三种制度相互配合来改进，基础性的风险信息教育培训告知民众关于奶制品的知识(如是否应当因为三聚氰胺而放弃牛奶的健康价值)，紧急的预警系统在危害发生时发生警告、阻止消费者购买有害奶制品，风险交流制度为民众、奶制品行业代表、专家和政府建立沟通平台，在事故中交流信息、收集意见，在事后继续发布后续信息。只有这样，才能建构一个完整的、有效的风险应对机制，使所有利益相关人能够联合起来应对风险社会的挑战。
综上所述，现代风险规制机制的建构应当围绕知情权展开。承认公民对风险信息享有一种权利而非利益。利益仅是可能获得的，也可能在利益平衡中被排除的。而权利是优先考虑的，除非与其他权利相冲突，否则应最大限度的满足。现代风险规制机制应当将知情权作为整个风险规制机制的逻辑起点，努力克服各种围绕风险信息公布的主客观障碍，在整个机制中对风险时代的信息需求和现代民主参与潮流做出回应。
［1］(美)凯斯·R.孙斯坦.风险与理性 安全、法律及环境［M］.师帅，译.北京:中国政法大学出版社，2005.
［2］(德)乌尔里希·贝克.风险社会［M］.何博闻，译.北京:译林出版社，2004.
［3］Irene Henriques，Perry Sadorsky.The Determinants of an Environmentally Responsive Firm:An Empirical Approach［J］.Journal of Environmental Economics and Management，1996，30(3).
［4］RA Oakes.Open Meeting Statutes:The Press Fights For The“Right to Know”［J］.Harvard Law Review，1962，75(6).
［5］Kent Cooper.The Right to Know:An Exposition of the Evils of News Suppression and Propaganda［M］.New York:Farrar，Strauss，and Cudahy，1956.
［6］梁慧星.消费者运动与消费者权利［J］.法律科学-西北政法学院学报，1991，(5).
［7］Susan G.Hadden.A citizen’s right to know:Risk communication and public policy［M］.Westview Press，1898.
［8］Eula Bingham.The“right to know”Movement［J］.AJPH Novement，1983，73(11).
［9］(美)阿尔文·托夫勒，海蒂·托夫勒.再造新文明［M］.白裕乘，译.北京:中信出版社，2006.
［10］(美)丹尼尔·贝尔.后工业社会的来临:对社会预测的一项探索［M］.高铦，王宏周，魏章玲，译.北京:新华出版社，1997.
［11］Paul Shrivastava.Ecocentric Management for a Risk Society［J］.The Academy of Management Review，1995，20(1).
［12］李友梅.从财富分配到风险分配:中国社会结构重组的一种新路径［J］.社会，2008，(6).
［13］(英)安东尼·吉登斯.现代性与自我认同 现代晚期的自我与社会［M］.赵旭东，方文，译.上海:生活·读书·新知三联书店，1998.
［14］李震山.论行政资讯公开［C］∥杨解君，编.行政契约与政府信息公开2001年海峡两岸行政法学术研讨会实录.南京:东南大学出版社，2002.
［15］Ernest Gellhorn.Adverse Publicity By Administrative Agencies［J］.86 Harvard Law Review，1380(1973).
［16］Leo H.Charney.Right-to-know:Jobs at issue［N］.The New York Times［1983-04-24］，Section 11，New Jersey.
［17］(英)安东尼·奥格斯.规制:法律形式与经济学理论［M］.骆梅英，译.北京:中国人民大学出版社，2008.
［18］Ulrich Beck.From Industrial Society to the Risk Society:Questions of Survival［J］.Social Structure and Ecological Enlightenment，Theory，Culture＆Society，1992，(9).
［19］Motta，Bernardo H..The Right to Know and the Fight Against Toxic Environments:The Emergency Planning and Community Right-To-Know Act Of 1986［D］.University of Tennessee，2009.
［20］Douglas H Ward.Prospects for safer communities:emergency response，community right to know，and prevention of chemical accidents［J］.14 Harvard Environmental Law Review，1990，135.
［21］金自宁.作为风险规制工具的信息交流——以环境行政中TRI为例［J］.中外法学，2010，(3).
［22］Katherine Renshaw.Sounding Alarms:Does Informational Regulation Help or Hinder environmentalism?［J］.14 New York University Environmental Law Journal，654.
［23］罗季阳，张晓娟，李经津，等.欧盟食品风险交流机制和策略研究［J］.食品工业科技，2011，(7).
