政府信息资源共享与整合

陈 氢， 程 珊

(湖北工业大学管理学院， 湖北 武汉 430068)

1 相关观点

在现代社会中，信息和通信技术(ICT)可以改变政府的工作方式和其与公民、企业及其他利益相关者的关系。ICT的一个重要作用是能在网络环境下促进政府的信息共享和集成。整合政府信息会引起社会对公民隐私的关注度和政府对公民的监督。社会一直在强调需要共享的政府信息和不同的信息系统之间的互操作，特别是在发生恐怖袭击和自然灾害等突发事件之后，共享的政府信息能够运用政策制定和服务供应的分散性，揭示其对公民和企业造成的诸多行政负担。跨组织边界共享信息的能力可以决定其是否能够高效地为公民服务和在多个协作环境下提供有效决策。

政府信息资源共享提供了一个真正的能够进行数据库共享的机会，并能在更完整的信息的基础上进行决策[1]。它具有不可或缺的重要性，如提高生产率，改善决策，降低行政负担(政府某些部门已经保存了信息并且使其不可复制)，提高执行力(信息可用性更强)，提升信息质量(减少错误)，和提供综合服务[2]。然而，组织间的信息共享和集成，是一个复杂且困难的工作，它要应对无数挑战，有政策上、组织上、法律上和技术上的，而且还缺乏政策支持和财政支持，另外还存在公民隐私的保密及技术能力较差等问题。当然，这种情况有助于促进政府信息共享和整合理论与实践的结合[3]。

持有传统理论的学者提出，为了实现信息和通信技术在政府机构中的最大应用，获得最大利益，各部门应该按照组织边界来整合他们的信息[4]。信息集成可以被理解为“很多组织实体为了合并或共享信息而形成的一个临时的或者永久的大单位”。更通俗地讲，一个信息共享的积极性在于建立可互操作的系统、制定正式的标准和不断变化的业务流程，使组织之间能够共享数据和信息[5]。有些政府信息一体化举措致力于解决这一特定的问题，其他的则致力于建设长期的组织活动系统。

将政府信息共享和集成概念化是理解这一复杂的社会技术现象的第一步。有些研究认为信息共享和集成强调技术元素的重要性，例如互操作性、数据标准和具体技术的应用。其他人则强调组织合作和信息共享的社会性及组织性。他们注重合作和建立信任、知识共享或公民的隐私这样的要素[6]。吉尔加西亚等认为，组织之间的信息整合在社会和技术两方面都是一个复杂的现象，人们可以通过理解相关联有差异的政府信息共享和整合的社会性及技术性，从而来领会这一现象的社会技术本质----被信任的社会网络、共享信息、综合数据、可互操作的技术基础设施。被信任的社会网络是指在社会活动的网络中相互了解和相互信任的参与者。信息共享是指通过正式文件、非正式谈话、电子邮件、传真等方式交换并共享信息。集成的数据则指在数据元标准和社区标准或者行业标准层面上的集成数据。最后，可互操作的技术基础设施是由可以在操作系统层面进行相互交流的系统来体现的。因此，为了能够对政府信息共享和集成进行更全面更深入地理解，需要多个学科合作并且同时分析其社会性和技术性。

因此，研究这一特定问题的目的是为了清楚地表明政府信息共享和整合的社会及技术本质，为了从社会科学和计算机科学的角度出发，提出创新研究和解决方案。

2 政府信息共享与集成的优势

不同组织和不同项目从信息整合中实现的利益可能不一样。例如，那些已经实施了信息整合解决方案的组织会得到很显著的利益，这些利益会支持信息技术和信息系统的评价过程。信息共享也减少了公民书面作业量，简化工作流程，丰富政策构想，减少实施和评价的负担[7]。Themistocleous和伊朗人对使用信息共享和集成技术的好处进行了分析与解释，例如他们将企业架构基础设施(EAI)分为5类(表1)。

表1 企业架构基础设施(EAI)类型

同样，S.S. Dawes[8]将这些效益分为三类：技术、组织和政治。技术优势是指对潜在的积极结果的处理和对相关信息的管理，例如：减少数据的重复采集、处理、存储管理，以及创建正式的标准或共享的技术基础设施[9]。组织优势则是指该组织作为一个整体能得到的积极结果，例如：增强协调性、改进决策过程和降低成本[10]。最后，政治利益指的是能够影响到政治形象和政策目标的组织领导信息共享和集成工作，例如：更全面的公共信息、改进服务交付和增加公共问责[11]。

3 政府信息共享与整合面对的挑战

传统的政府组织结构对机构行列沿用了采集、使用和管理信息的方式。克服这些根深蒂固的程序和信息“孤岛”是相关机构面临的特别挑战，因为其目标是从信息集成中获得利益。Anderson和Dawes将信息定义为在政府活动中投入的主要产品，将公共部门的基本职责确定为对相关信息的收集、存储、保护和使用。信息共享是政府能否跨组织边界进行高效工作的关键。多个组织和各级政府的管理者和政策制定者需要共同创造新的能力来进行跨边界共享信息，从而克服信息集成的障碍

政府信息共享和集成的主要障碍可以分为技术、组织、政治和法律类。硬件不兼容[12]以及数据与数据库结构问题就是技术上存在的壁垒[13]。组织上的障碍包括有错位的组织任务，多样化的组织文化和组织哲学，有冲突的组织优先级事项，资金缺乏，有限的实现模型访问权限和过于激进的实施时间表[14]。最后，政治和法律上的障碍则指缺乏相关的行政和立法支持以及严格的法律和法规(如公务员法规),如缺乏要求能够保证公民的隐私机密性的法律。

根据对美国国家和地方政府的案例研究，Gil-Garcia[15]等人确定了5个关键的障碍，提出了8种策略来应对政府信息共享与整合的障碍。表2显示了一些信息共享和集成的障碍以及应对策略。很明显，许多技术、组织和政策层面的障碍需要被联系起来，被看成一个综合体。

表2 集成障碍与可实施的策略

另一方面，研究者为克服信息共享与集成的相关障碍，已经提出并在实施各种技术解决方案，它们包括：基于标准的元数据模型、基于XML的数据交换模型、实体、企业架构、可互操作的基础设施、企业应用集成(EAI)、工作流管理系统(WFM)、面向服务的架构(SOA)和Web服务等。例如，美国联邦地理数据委员会(FGDC)开发的地理空间信息元数据标准，能够促进协调发展、使用、共享和传播地理空间数据。美国国家信息交换模型(NIEM)是一种基于XML的信息交换框架，包含不同层次的政府和私人合作伙伴，它被设计用来开发、宣传和支持企业范围内的信息交换标准和流程，并且可以使司法管辖区在公正、紧急的情况下进行有效的信息共享，来满足国土安全需求以及支持整个国家机构的日常运作。为了促进流程整合，如OASIS SOA参考架构类的实际标准可用于支持跨组织流程和服务的建模以及在大规模分布式环境下多种硬件和软件的互操作性。另外，统一的事故指挥和决策支持系统同样也是一种中间基础架构的解决方案，它可以运用商业和政府的事件管理技术为国家响应框架和国家事故管理分享信息和支持决策，并对其进行预防和保护。

4 Web 2.0环境下的政府信息共享及展望

在Web 2.0环境下，网站用户不仅可以通过维基、博客与论坛等方式联合创造内容，而且可以从不同的信息源和网络订阅源处以“混搭”的方式产生和组合(如非常简单的整合/丰富站点摘要(RSS)供稿)内容[16]。此外，协作工具(如网络会议、聊天室和一对一的聊天)也可以促进虚拟会议和虚拟组的产生[17]。社交网络工具和注释工具也是Web 2.0工具的一部分。此外，同一利益集团内部不仅可以分享传统的文件，还可以分享个人和社会信息以及他们的利益和意见。

在Web 2.0时代，越来越多的政府信息收集和共享可以通过公民和企业的积极参与来实现。大量的信息是公开的，利益相关的公共和私人能够使用并充实这些信息。公众和企业参与了新的信息共享，有助于新政府信息系统的设计以及合作政策的设计。例如，维基工具可以被开发者和用户用来创建用户文档，同时也被用于作为一个决策平台，它有助于决策内容的发展，另外还能表达对参与者之间进行开放对话后的理解。聊天工具用来促进和监督政府的行动。因此，这些Web2.0的协作工具可以提高决策的透明度，并且可以促使政府做出更快更明智的决策，让市民和政府社区能够分享观点并进行相互间的开放对话，帮助政府收集有关新观念和新合作项目的即时反馈。

然而，政府使用新的Web2.0工具上，采取了类似于传统的信息共享的措施，导致许多障碍的存在。首先，政府工作人员需要进行文化改革，否则，这些协作工具的开放性会导致他们难以适应。而这样的文化改革则应清楚地展示出相关的论证，即这些工具能够解决现有的问题。第二，在Web 2.0工具提供的开放和非正式的环境下，敏感和机密的信息可以有意或无意地被分享。因此必须对安全和隐私问题进行分析并提供相应的解决方案。在开放的环境中，信息共享面对的挑战比在传统环境中所要应对的更大，传统环境中大多数的资源所有者可以实现个人访问控制的访问机制。在Web 2.0中，各种各样的虚拟组织会将个人用户链接起来，并且能在给定的合作中显示全组(观众)的地址。因此，敏感信息的泄露情况相比于普通网站的会更严重。此外，借助Web 2.0工具如mashup，存储在政府网站上的数据可以通过Web应用程序软件载入一个Web应用，从而会导致个人隐私的泄漏。此外，这样的运用可以使得信息过载，它可以被用来当做某些利益集团的游说工具并降低了其他群体及社会对政府的信任度。此外，它还涉及到有关社会、技术等方面的问题。

[参考文献]

[1] Ambite J L, Arens Y, Bourne W, et al. Data integration and access[M]. Advances in Digital Government. Springer US, 2002: 85-106.

[2] Andersen D F, Dawes S S. Government information management: A primer and casebook[M]. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice Hall, 1991.

[3] Barrett K, Greene R. Powering up: Public Managers Take Control of Information[M]. CQ Press, 2000.

[4] Benjamin R I. Information technology: a strategic opportunity[J]. 1983.

[5] Best J D. The digital organization: AlliedSignal′s success with business technology[M]. John Wiley & Sons, Inc., 1997.

[6] Caffrey L. Information Sharing between and within Governments[M]. Commonwealth Secretariat, 2000.

[7] Carter L, Bélanger F. The utilization of e‐government services: citizen trust, innovation and acceptance factors [J]. Information Systems Journal, 2005, 15(01): 5-25.

[8] Chang S I, Gable G, Smythe E, et al. A Delphi examination of public sector ERP implementation issues[C]. Proceedings of the twenty first international conference on Information systems. Association for Information Systems, 2000: 494-500.

[9] Chengalur-Smith I S, Duchessi P. The initiation and adoption of client-server technology in organizations[J]. Information & Management, 1999, 35(02): 77-88.

[10] Cresswell A M, Canestraro D S, Gil-García J R, et al. Interorganizational information integration: Lessons from the field[C]. 65th ASPA National Conference, Portland, OR. 2004：196.

[11] Davenport T H, Prusak L. Information ecology: Mastering the information and knowledge environment[M]. Oxford University Press, 1997.

[12] Dawes S S. Interagency information sharing: Expected benefits, manageable risks[J]. Journal of Policy Analysis and Management, 1996, 15(03): 377-394.

[13] Dawes S S, Pardo T A. Building collaborative digital government systems[M]. Advances in Digital Government. Springer US, 2002: 259-273.

[14] Dawes S S, Préfontaine L. Delivering government services[J]. Communications of the ACM, 2003, 46(01): 41.

[15] Dirks K T, Ferrin D L. The role of trust in organizational settings[J]. Organization science, 2001, 12(04): 450-467.

[16] 李卫东. 政府信息资源共享的原理和方法[J]. 中国行政管理, 2008(01): 65-67.

[17] 郭 琪. 政府信息资源共享的障碍因素分析与对策研究[J]. 特区经济, 2008(03): 229-230.