地方政府绩效评估中的“噪声”及其消解

武忠远，程广鑫

（延安大学a.管理学院；b.公共管理研究所，陕西延安716000）

20世纪80年代以来西方掀起的“新公共管理”改革浪潮使政府绩效评估备受重视。政府绩效评估在改革开放的大背景下引入我国，在政治体制改革的助力下扎根成长。但不容回避的是，我国政府绩效评估仍处于探索阶段，无论在理论上还是在实践上都还不成熟，存在的问题仍比较突出，需要不断予以改进和完善。

一、地方政府绩效评估基本流程

中国行政管理学联合课题组曾给政府绩效管理做出一个系统的表达：所谓政府绩效管理，就是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。[1]

从技术层面来讲，政府绩效评估可被看成一种工具，是“利用绩效管理、绩效标准、奖励和惩罚来激励公共组织”。[2]从过程层面来讲，政府绩效评估是一个由许多环节所组成的行为系统，通常表现为：依据评估标准、任务、要求对政府机关进行评估，比较绩效结果与目标之间的差异，分析与报告评估结果，并恰当运用评估结果。从绩效评估的目的来讲，政府绩效评估的目的在于发现自身不足，改善服务质量，提高政府效能，提升公众满意度。

我国地方政府绩效评估基本走过了由地方自发评估到自觉评估、再到整个国家科学化评估的历程。无论是学界还是政府实务界都在积极探索更为有效的绩效评估范式。笔者拟从“技术——过程——目的”三个层面建构并阐释我国的地方政府绩效评估基本流程（如图1）。

评估需求是政府绩效评估的开端。根据评估需求确定评估内容，评估主体应尽可能多元化，而每类评估主体所占权重的大小由评估内容决定。政府绩效评估过程为：主体运用定性、定量技术，依据评估指标对评估客体进行公正公开评估，得到评估结果。绩效反馈则是将评估结果反馈给被评估对象，这是绩效评估过程的最后一环，也是最重要的一环。良好的绩效反馈对于提高政府实务者工作积极性，改进工作不足，提升行政效率与服务质量具有不可替代的作用。

图1 政府绩效评估基本流程

二、地方政府绩效评估中的“噪声”

“噪声”一般指干扰、影响人们交谈或思考的声音，此处将“噪声”引申为影响绩效评估有效实现的内外干扰因素。评估主体在运用评估技术、依据评估指标对评估客体展开评估时，往往受到内外“噪声”的影响干扰。

（一）技术方面的制约影响因素

1．公共产品非市场化特性。用于满足社会公共需要的物品被称为公共产品。[3]政府基于社会整体利益而向公众提供公共产品和公共服务，这些公共产出与私人部门的产出的性质截然不同。公共产品与服务具有非市场化特性，要精确算出“投入——产出”十分困难，这是对政府进行绩效评估的一大挑战。

2．评估方法缺乏科学性。评估方法缺乏科学性表现为：第一，定性评估使用居多，定性方法与定量方法的使用尚欠整合。专业分析人员的匮乏与定量分析标准的难以统一是掣肘我国地方政府绩效评估全面科学开展的瓶颈。第二，评估大多表现为“运动式”特征，忽视了评估的持续性。[4]一方面由于我国绩效评估的发起力量相对单一，具有明显的精英特色，一旦发起者卸任，绩效评估就无法持续下去。另一方面我国民众的政治参与意识淡薄，民众参与渠道不通畅，民众基础的缺失也赋予了评估更为明显的“运动式”特征。

3．全面科学的评估指标体系尚未建立。第一，评估指标体系价值取向扭曲。当前各地方政府的绩效指标设计不合理，绩效指标注重经济产值、税利、招商引资数量，而对住房条件、就业比例、养老问题、居民收入、公共卫生、环境保护等事关社会民生的领域不太重视。此外，科研、教育这样重要的需要考核的因素，却往往在考核指标之外。[5]第二，评估指标定量分析薄弱。在评估过程中，评估主体有的时候仅仅凭借自身的经验和感情进行评估，缺乏客观的数据分析，这给“讲人情”、“走后门”提供了可能。第三，评估指标体系有待改进。2004年《中国政府绩效评估研究》课题组提出了一套适用于我国地方政府绩效评估指标的体系。这套指标体系包含3个一级指标、11个二级指标、33个三级指标。[6]虽然规定了33个指标，但并没有说明每项指标在整个体系中所占的权重。如果在实际操作中GDP占80%的权重，而公民满意度只占1%，那么构建这一指标体系的意义将大打折扣。此外，33个指标也未能较好地体现地域的特殊性。

4．缺乏立法支撑。许多发达国家业已用法律的形式保障政府绩效评估，如美国的《政府绩效和结果法案》、荷兰的《市政管理法》。而我国尚没有出台相关的法律，这使得我国地方政府的绩效评估仍处于自发、半自发状态，带有很强的随意性，缺乏法律的刚性约束。

（二）过程方面的制约影响因素

1．评估主体依然较为单一。目前我国的地方政府评估依然以自上而下的内部评估为主，只有个别地方政府开始探索外部评估，如“公众参与模式”、“满意度评估模式”、“第三方评估模式”等，但这些模式也是仅有一个评估主体而没有其它主体的配合。同时，“公众参与评估”、“满意度评估”等也存在着自身的缺陷。公众参与政府绩效评估并不是受个人意识的主动驱使，而是被动地取决于政府的态度。即使是第三方评估模式也存在独立性不足的局限性，在“谁来参与评估”问题上仍然受制于政府。

2．民众参与意识不强。第一，政府绩效评价倾向于自我评价，特别是上级领导的评价，加之缺乏公众参与的制度安排，往往导致政府部门对公众参与的主观排斥。第二，“官本位”思想根深蒂固，部分为官者居高临下、盛气凌人。而普通民众存在“敬官”、“畏官”心理，害怕被官员打击和报复，不敢行使权利去监督政府官员。第三，信息不对称造成民众积极性不高。被评估者出于自身利益的考虑，往往采取“策略性”行为，只提供凸显其功绩的资料甚至提供虚假信息，而对其“过失”、“不效率”、“不作为”“乱作为”行为进行掩盖或销毁，导致评估并不能得到令民众信服的结果，这也是民众参与意识不强的重要原因。

（三）结果方面的制约影响因素

1．对评估结果未能有效利用。第一，对评估结果的利用带有很大随意性，缺乏制度化保障。我国缺乏法律制度来指导绩效结果的使用，政府官员对待评估结果带有强烈的主观色彩。第二，评估结果利用的形式化现象严重。某课题组2007年11月在上海市某区调研中发现，13%以上的被访者认为绩效评估与政府职能部门的实际工作相脱离。[7]一些政府领导对绩效结果不重视，往往一评了事、束之高阁，致使评估结果流于形式。当前，许多地方政府并没有把评估当成自我提升的途径，而是把评估看成一种负担，往往阻碍绩效评估的顺利开展。

2．评估的价值取向存在误区。由于“效率本位”、“官本位”的价值取向而导致政府行为发生偏差。一些地方政府不惜投入高昂的人力、物力、财力追求片面的经济指标，而忽视对公共利益的投入。也有一些地方政府在社会管理中过分强调其控制职能，而忽视其服务的本职。政府对自身职能的科学定位是正确进行绩效评估的前提。

三、政府绩效评估“噪声”的消解

为走出绩效评估的困境，消解“噪声”的干扰，使地方政府绩效评估尽快步入常态化、规范化、制度化的轨道，笔者从技术、过程、结果三个方面提出相关改善对策。

（一）技术方面

1．推进绩效评估制度化与法制化。在充分调查研究的基础上，出台《政府绩效管理与评估条例》，在全国公共部门推广政府绩效管理与评估制度。完善审计法规体系，出台《绩效审计法》。[8]推进绩效评估制度化与法制化，能够使评估有科学的遵循依据，克服随意、走过场的行为；能够使政府自觉地把绩效评估纳入日常工作范畴，理性看待评估；能够有效强化民众、第三方机构参与的合法路径，弱化政府在绩效评估中的主导地位。

2．构建科学的评估指标体系。构建科学的评估指标体系有三点需要注意：一是硬指标与软指标的结合。硬指标是指以统计的数据作为评估信息，能够以数量表示评估结果的指标。软指标指需要运用人的知识、经验进行判断才能得到结果的指标，一般用非常好、良好、一般、合格、不合格来划定软指标的等级。需要指出的是，软指标也要应用模糊数学进行一个定量化换算的过程。在数据比较充足的情况下，以硬指标为主，辅以软指标；在数据比较匮乏的情况下，以软指标为主，辅以硬指标。二是绩效指标要体现地域的特殊性。由于各地方政府机构设置、管辖范围、人员配备、外部环境、内部资源以及当地居民的诉求都有差异，所以在使用统一的标准下，应结合各个地方政府的实际情况制定具体标准。三是科学的政府绩效评估指标体系不能一味偏重GDP的增长指标，需要增加有关收入分配、公众生活质量、公众满意度、公众投诉率、政府服务质量等指标的权重，尤其是不能忽视对教育与科研支持的评估。

3．整合运用评估方法，培养专业评估人才。目前我国地方政府绩效评估已开始注重定性分析与定量分析相结合的范式，但是依然以定性分析为主，定量分析相对不足。据国外学者研究，美国的定性指标和定量指标分别为86%和85%，德国为76%和80%，英国为92%和96%。在一定程度上，我国定量分析较之定性分析不足的原因是相关评估人才的匮乏。因此我国应加大投入和科研力度，建立相关人才培养基地，注重培养专项评估人才，为开展定量分析奠定基础。

（二）过程方面

1．促进评估主体多元化。在我国评估主体包括外部评估主体和内部评估主体。内部评估主体体系是指以政府机关自身作为评估主体所构成的评估主体体系。外部评估主体体系是指以政府外的评估主体所构成的评估主体体系，包括国家权力机关评估、社会公众评估、专家学者评估、下级评估等。要促进评估主体多元化应注意：一是积极鼓励外部评估体系的参与，摆脱外部评估的自发状态，使其成为长效机制。二是科学配比评估主体，倡导360°全方位绩效评估体系（图2）。任何评估主体都有自身的独特视角，也有自身难以克服的局限性，因此需要互相配合，实现评估主体多元化。

图2 360°全方位绩效评估模型

2．信息交流与公开。全面准确的信息是进行科学评估的基础。较之外部评估主体，内部评估主体比较容易获得有关评估的信息，这是造成公众参与度低、公民满意度低的重要原因。在评估过程中，被评估者应畅通信息公开的渠道、推行政务公开、增加行政透明度，让评估者能得到真实可靠全面的信息。笔者认为可以从三个方面入手：一是完善信息公开制度。以制度的形式刚性约束信息公开，这既包括评估内容的公开，也包括评估过程及结果的公开。二是完善信息系统。充分利用计算机网络、电视媒体、图书报刊等渠道建立全方位的信息系统。三是畅通信息渠道。对于那些人为阻塞信息公开的行为进行制度制裁，保障信息无阻流通。

（三）结果方面

1．合理运用评估结果。一些地方政府部门将绩效评估结果束之高阁，对于表现优秀的公务员没有正激励，而对效率低下、不负责任者没有给予相应处罚，逐渐导致了“干好干坏一个样”的局面。这对于工作积极、服务质量高的公务员来说是一种负强化，会削弱他们工作的热情和积极性；而对那些行政不作为、乱作为的公务员来说是一种正强化，会助长其不良行径和嚣张气焰。因此，地方政府应当重视运用评估结果，做好奖优罚劣，将绩效结果与人事调动、薪酬奖励、行政问责、组织优化联系起来。

2．确立科学合理的价值取向。价值取向是指导公务员行为的思想准则，它对于公务员的价值判断、价值确认、利益选择有决定作用。地方政府的价值观念应实现三个取向的过渡，即由“唯GDP主义”向“经济与自然社会协调发展”过渡、由“从经济建设主体”向“公共服务主体”转变、由“政府本位”向“社会本位、公民本位”转型。政府不能再把“政绩工程”、“形象工程”等视为工作的重心，而要将绩效评估的落脚点放在如何提高公共服务质量、提高政府效能上。

四、结语

绩效评估已在我国地方政府中广为运用，呈现出创新与形式主义共存的态势。[9]地方政府绩效评估有助于吸纳地方民情，融入地方民生，促动地方发展，但也存在“官出数字，数字出官”、“上有政策，下有对策”、华而不实的现象，这容易将绩效评估引向形式主义。地方政府绩效评估不是一个技术的演绎过程，而是一个以结果为导向的系统工程。建立与实施绩效评估不会是一帆风顺的，也不是一朝一夕就能够完成的，需要政府上下级官员、社会民众、学术机构、非政府组织等团体在思想和行动上达成共识，直面评估困境、消解评估“噪声”、摒弃形式主义，从“技术——过程——结果”三个维度实现地方政府绩效评估的突破与创新。

[1]中国行政管理学会联合课题组．关于政府机关工作标准效率标准的研究报告[R]．中国行政管理，2003.

[2]戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克．摒弃官僚制：政府再造的五项战略[M]．北京：中国人民大学出版社，2002:17.

[3]高培勇，崔军．公共部门经济学[M]．北京:中国人民大学出版社，2011：42.

[4]蔡立辉．政府绩效评估:现状与发展前景[J]．中山大学学报(社会科学版)，2007，(5).

[5]王强．政府管理创新读本[M]．北京：中国人民大学出版社，2006：165.

[6]桑助来．中国政府绩效评估报告[M]．北京:中共中央党校出版社，2009:14.

[7]陈汉宣，马骏．中国政府绩效评估30年[M]．北京:中央编译出版社，2011：77.

[8]唐铁汉．中国公共管理的重大理论与实践创新[M]．北京:北京大学出版社，2007:108.

[9]孟华．政府绩效评估[M]．上海:上海人民出版社，2006:150.