我国实施“以工哺农”政策的内在逻辑

■毛志勇 高军峰

我国实现政策上从“以农养工”到“以工哺农”的根本性转变是我国工农业发展关系演变的必然结果。由于农业产业的弱质性和产品价格弹性较低，在市场主体追求利益最大化的情况下，农业部门劳动力、资金、土地等要素大量流出，这种资源流动的态势必然迟滞农业部门的发展。因此，实施大规模“以工哺农”政策是我国工农业发展关系协调发展的必然选择。

一、“以工哺农”标志:工农业关系转型的战略机遇期

我国与先起工业化国家的工业化进程进行比较，可以看出我国工业化进程有着独特的路径依赖，即工农业发展关系的变迁伴随着计划经济与市场经济体制作用的此消彼长，以及工农业经济部门互动发展的变迁。国内学者对我国在政策上实施“以工哺农”的时间存在争议。李溦认为，中国1985年已完成了“以农养工”条件下的工业部门的资本积累，开始进入“以工哺农”的阶段;蔡昉认为我国在20世纪90年代中期就具备“以工哺农”的条件;冯海发和马晓河认为经济发展进入反哺农业阶段的基本标志是人均GDP数量在1500美元，工农业产值比例在3∶1，城市化率在50%，农业就业份额在30%以下。[1](P319)[2][3]这些经济指标依据的是国际上先起工业化国家实施“以工哺农”时经济结构的各项指标，不能作为我国经济发展中必须遵照的唯一标准。我国实施“以农养工”向“以工哺农”转变的政策依据是我国工业化初始阶段处理工农业发展关系的具体实践，以及我国工农业在市场经济条件下农业部门参与国际竞争的现实要求。

我国在调整工农业发展政策的时机上存在着经验教训。在工业优先发展阶段的1970年，当工业部门产值份额超过农业部门产值份额时，就说明工业部门已经成为国民经济的主导部门。当年占总人口19．3%的城市人口承载着64．8%的非农部门产值份额和工业产值份额的36．8%(以工农业产值为100)，而占劳动力份额80．7%比重的农村人口承载着35．2%的农业产值份额(以工农业产值为100)。[4](P60，P101)这就意味着我国应调整和变革工农业发展关系政策，但是，这一进程直到1978年后才开始进行。同样在工农业互利发展阶段，1985年，国家取消了统购统销制度，农业开展多种经营，带动非公有制经济和乡镇企业的发展，随后农业发展处于下降或徘徊的局面，1988年出现严重的市场通货膨胀。这实际上是错过了对工农业发展关系调整的时机，调整的时机应是1985年。调整的重点应是推动国有工业企业进入市场竞争范围，而不是持续对国有工业企业的计划体制保护。

在工农业市场化阶段，农业部门的发展依然处于滞后的状态。原因有以下几个方面:其一，在市场化条件下，农业部门的资源大量流出，资源倾向于向非农部门流动，农业发展受到影响;其二，国家财政支持农业部门比重呈逐年下降的趋势，农民承担着基层乡村政权过多收费项目，从而影响农民收入和农业积累;其三，国有工业企业受到国家政策上的保护，影响工农业市场化的进程;其四，第三产业中的一些服务性行业依然处在国家垄断部门的控制之下，排斥社会资本的全面介入，影响城乡第三产业的发展和农业劳动力的转移，造成城市化率的滞后。整体上国家在政策上的导向是拓宽渠道，加大对农业的投入，但在具体落实中却是财政支农比重的逐年下降，导致农业部门在资源配置方面处于弱势地位，农业发展严重滞后。

从我国工业化进程中工农业发展关系的角度分析，1998年国有工业企业进行根本性改制之时，应是我国工农业发展关系向“以工哺农”转变的过渡期，但当时国民经济没有反哺农业的能力。从客观因素上看，2001年我国加入了世界贸易组织，我国农业将面临与发达国家现代农业竞争的局面，这就要求我国对农业实施保护政策。而国家对农业实施政策保护上略显滞后，结果导致我国的工农业经济结构在达到“以工哺农”的临界点时，呈现出 (与国际参考值比较)在农业就业份额和城市化率方面的滞后。参考国际上先起工业化国家“以工哺农”时的各项经济指标，可知2003年我国不仅到达实施“以工哺农”政策的战略机遇期，而且具备大规模“以工哺农”的经济能力。

二、“以工哺农”临界:工农业关系转型的经济能力

判断国家的经济发展水平是否具备大规模“以工哺农”能力，可以参照国际上先起工业化国家在实施大规模“以工哺农”时的各项经济指标。不过只是单纯依据国际上“以工哺农”的参考值，由于国家之间存在国情的差异性，不可避免出现时机选择上的提前或滞后。如果实施大规模“以工哺农”的时期提前，必然导致农业产品在供给过剩的情况下市场价格的下降，国家就必须加大保护力度，造成财政负担和通货膨胀的压力。如果在反哺农业的时机选择上迟滞，必然导致农业部门发展滞后，经济结构比例失调，国民经济发展出现整体的波动。因此，在判断“以工哺农”的时机时，不但要借鉴国际经验，更重要的是要分析我国经济发展的实际水平，尤其是工业发展的速度、规模和效益是否达到“以工哺农”的标准。本文将对我国2003年国民经济各项指标进行分析，以确定我国2003年的经济发展水平达到了实施大规模“以工哺农”政策的要求。

表1 1992—2003年我国农业部门与财政收入和支出的关系(单位:亿元)

其一，比较分析农业部门与国家财政收入和支出的关系。“以工哺农”与国家财政的关系主要是指农业部门与国家财政的关系，一方面考察农业部门在国家财政收入中的比重;另一方面考察国家财政的支农比重和财政预算社会投资的份额。如果农业部门在财政分部门收入中的份额较小并呈现下降趋势，而财政支农的数量又超过了农业部门提供的财政收入数量，这就说明进入了“以工哺农”的时期。同时，当财政预算资金在全社会固定资产投资中的份额逐渐下降并且份额较小时，可以说政府作为社会投资主体的地位下降，各产业部门已具备较强的部门积累资金能力，国家财政可以对农业部门实施倾斜。1992—2003年我国农业与财政的关系如表1所示。

从表1可以看出，财政收入总量小于财政支出总量，国家每年出现的财政赤字依靠发行国债来平衡预算。农业对国家财政收入的贡献主要依靠农业税收，农业税收在国家财政收入中的比重保持在3%～5%之间，同时国家财政支农的比重高于农业税在财政收入中的比重;并且国家财政的支农份额总体上保持下降的趋势，从1992年的10．05%下降到2003年的7．12%。农业部门在国民收入中的比重从1992年的8．4%下降到2003年的4．0%，而2003年农业税在财政收入中的比重为4．01%。[5](P59)这说明2003年占劳动力份额50．9%的农业劳动力只占有4．0%的农业增加值，农民的收入和农业税收均来源于农业的增加值，这必然造成农业部门积累能力的下降。从2003年农业税在国家财政收入的份额4．01%可以看出，农业部门为国家财政收入作出的贡献已降低到可以减免的状态，国家财政收入近96%的份额来源于非农业部门。

从全社会固定资产的来源与构成来看，社会固定资产的投资主体呈现多元化的格局。投资主体多元化说明，我国三次产业部门已经具备部门积累的能力，在市场机制调节下，资源的流动遵循市场规律向市场收益最大化的部门流动。国家不再充当社会主要投资主体，而是依靠市场机制的调节，对此国家主要是发挥宏观调控的作用，引导社会资源的合理配置和流动。因此，实施“以工哺农”政策的关键是依靠国家的政策支持，引导社会资源向农业部门的倾斜性配置。通过对2003年农业部门与国家财政的关系以及社会投资主体多元化的分析可知，国家财政对农业部门的依赖程度最低，农业部门为工业部门提供资金积累的任务已经完成，非农部门已经形成本部门积累的能力，不需要牺牲农业部门来促进非农部门的发展。

其二，我国进入大规模“以工哺农”临界点的经济发展总体水平。2003年是我国实施大规模“以工哺农”政策的临界点，我国在人均GDP数量、国家财政收入、贸易结构、商品流通、城市化率和工业经济水平等方面表现出足够的实力来实施大规模“以工哺农”政策。1992—2003年我国经济发展水平的各项指标如表2所示。

表2 1992—2003年我国经济发展水平的各项经济指标

从表2可以看出，我国财政收入在2003年增长速度为14．9%，在GDP总量中的份额从1992年的13．1%上升到2003年的18．5%，我国财政收入的高速增长以及在GDP总量中份额的逐步上升说明我国的财政能力逐步增强，这就增加了国家对经济的宏观调控能力。在2003年，我国的对外贸易得到快速发展，出口额从1992年的849．4亿美元上升到2003年的4382．28亿美元，增长了4．16倍;并且我国工业产品的出口结构发生了重大变化，1992年初级产品的出口份额为20．02%，2003年减少到7．94%;工业制成品1992年为679．36亿美元，2003年上升到4034．16亿美元，增长了近5倍。我国在2003年对外贸易中出口产品结构的变化说明我国的工业技术水平和市场竞争能力已经达到新的水平。

2003年，我国的社会消费品零售总额达到45 842亿元，而1992年为10 993．7亿元，2003年比1992年增加了3．17倍。其中2003年全国限额以上的农牧产品批发业购进额为36 696．4亿元，销售额为38 924．3亿元，年末库存总额为2865亿元;全国限额以上的批发零售贸易商品的购销存总额为总购进45 383．9亿元，总销售48 613．2亿元，库存额为3898．2亿元。[5](P679)我国限额以上批发零售贸易行业购销存的数据说明我国工农业部门生产供给能力是比较强的，总体上社会商品供给超过社会总体需求，这说明我国已经完全告别短缺经济，进入经济快速发展时期。“以工哺农”的前提就是对经济能力的要求，在市场供给能力超过需求的情况下，我国工农业生产能力过剩，农业过剩会造成价格下降，影响农民生产积极性和农民的纯收入;工业生产能力过剩说明市场需求的不足，扩大内需主要是扩大农村市场的需求能力，而要扩大农村市场需求，就必须对农业进行保护，落实大规模“以工哺农”的政策。

2003年，我国的城乡储蓄余额为225 313．3亿元，比2002年增加了41 288．8亿元;其中农业贷款8411．4亿元，比2002年增加了1526．8亿元;金融收入为455 527．9亿元，比2002年增加了89 934．9亿元;现金支出457 995．9亿元，比2002年增加了90 813．7亿元。[5](P761－762)从城乡储蓄的余额与金融的收入和支出情况可以看到，我国工农业部门的资金积累已经告别了资金短缺的时期，工业经济的发展不需要农业为工业部门提供积累，工业的任务转变为在保持本部门快速发展的同时，应该使积累的资金大量回流农业部门，促进农业的现代化和集约化进程。本文对我国在2003年经济发展水平的综合分析，可以得出结论:我国已经完成“工占农利”的工业化初始阶段，开始进入实施大规模“以工哺农”政策的战略机遇期。

三、“以工哺农”保障:工农业关系转型的制度安排

工农业市场化阶段是实现工农业发展关系从“以农养工”向“以工哺农”过渡的阶段，对农业部门发展的政策也显示出过渡阶段的特征，在指导方针上对农业部门从“多取少予”向“多予少取”的过渡。1993年10月18日，江泽民在中央农村工作会议上强调指出:“农业在国家的宏观调控中是需要加以保护的产业。世界上所有经济发达的国家，都有保护与补贴本国农业的法规和政策。我国农业还处在从传统农业向现代农业转化的过程中，处在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过渡期，更应受到国家的保护。”[6](P422)这是党的领导人首次提出对农业部门要加以保护。为了有效实施对农业的保护政策，11月4日，国务院印发了《九十年代中国农业发展纲要》，《纲要》提出了农业发展的目标、指导思想和总体规划等，指出农业发展靠政策、靠科技、靠投入。[5](P459)实际上对农业的科技支持和加大投入也属于政策范围的内容，说明对农业的支持和保护主要靠政策的支持。国家在政策上对农业部门实行支持和保护是随着推进农业生产经营的专业化、规模化和产业化进程展开的。1994年3月，李鹏在《政府工作报告》中提出国家准备重点扶持500个商品粮大县，150个优质棉大县，建立一批高质高效的农业示范园区等。[6](P721)1996年6月，江泽民在河南考察农业和农村工作时指出:“在整个现代化的进程中，我们都必须加强农业，重视对农业的保护和扶持，确保农业逐步实现现代化。这样的基本道理，在干部和群众中要经常讲、反复讲。”[7](P1945)

党的十五大以后，国家加大对农业发展的支持和保护力度，1998年1月，中共中央、国务院发布《一九九八年农业和农村工作的意见》，提出基本建设投资向农业部门倾斜的政策，《意见》要求新增基本建设预算投资重点用于农业，新增贷款用于农业的比重不低于10%，农业部门的中长期贷款由财政贴息等。[8](P197)国家在政策上保护和扶持农业发展，减轻农民的各种负担的同时，进一步推进对农业税费的改革，2000年开始进行农村税费改革的试点，“取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税;取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税和农业特产税政策;改革村提留征收使用办法”[9](P1148)。农业的税费改革试点工作是规范农业收费、减轻农民负担和保证农民收入增加的重要举措，客观上弱化了乡村基层政权对农业生产和分配的干预。2000年10月，党的十五届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，再次强调“十五“期间要坚持对农业的支持和保护政策，《建议》指出:“要大力调整农业结构，积极拓宽农民增收领域，加大对农业的支持和保护力度，切实减轻农民负担，实现农民收入的持续增长。”[9](P1373)2001年，我国加入了世界贸易组织，农业面临全球范围内的国际竞争，农业的产业化、规模化、企业化和专业化经营方式成为进入国际竞争市场的主要形式。而先起工业化国家的农业早已在政府的保护之下形成集约化和现代化的农业，我国的农业要在激烈的国际竞争中处于有利地位，建立对农业部门发展的保护体系刻不容缓。2001年1月，温家宝在中央农村工作会议上提出增加农民收入为目标的总的指导思想，即对农业部门实行“多予，少取，放活”的政策:多予指增加对农业和农村基本建设的投入;少取是推进农业税费改革，减轻农民负担，增加农民收入;放活是指落实党关于农业发展的各项政策，调动农民的生产积极性。[10](P2168)对农业“多予少取”指导方针的提出标志着国家对农业发展政策的根本转变，意味着国家在工农业发展政策上对农业部门从“多取少予”向“多予少取”的转变，即从“以农养工”向“以工哺农”的转变。2002年1月，对于农业发展和农村工作，中共中央提出，要适应加入世界贸易组织的新形势，切实加强对农业的支持和保护;对农业产业化经营的龙头企业，加大扶持力度，对重点龙头企业的贷款给予贴息;加大金融对农业的支持力度，加强农业和农村的基础设施建设;推进税费改革，减轻农民负担;加强农业的扶贫力度，加强农业的科技开发等。[10](P2195－2202)这就实现了国家在政策上、农业经营方式上、制度上以及农业投入上对农业发展保护体系的形成，同时也标志着国家在政策上对工农业发展关系完成从“以农养工”向“以工哺农”的过渡。

[2]蔡稱．“工业反哺农业、城市支持农村”的经济学分析[J]．中国农村经济，2006，(1)．

[3]马晓河，蓝海涛，黄汉权．工业反哺农业的国际经验与及我国的政策调整思路[J]．管理世界，2005，(7)．

[4]中国统计年鉴1992[Z]．北京:中国统计出版社，1992．

[5]中国统计年鉴2004[Z]．北京:中国统计出版社，2004．

[6]十四大以来重要文献选编(上)[C]．北京:人民出版社，1996．

[7]十四大以来重要文献选编(下)[C]．北京:人民出版社，1999．

[8]十五大以来重要文献选编(上)[C]．北京:人民出版社，2000．

[9]十五大以来重要文献选编(中)[C]．北京:人民出版社，2001．

[10]十五大以来重要文献选编(下)[C]．北京:人民出版社，2003．