试论居委会与基层舆情机制的相互建设

董则明

摘 要：当前，居委会将大部分精力放在了完成上级部门的下派任务上，缺乏对于基层社情民意的把握，导致其工作缺乏民众参与。而依托居委会构建的基层舆情机制恰好能弥补其在这方面的缺陷。一方面基层舆情机制培育了居委会同居民间的社会资本；另一方面居委会能为基层舆情机制的建立与运行提供必要资源，二者事实上是一种相互建设的关系。在相互建设过程中应避免增加居委会负担并建立反馈与评价机制。

关键词：居委会建设；舆情；社会资本；AGIL模型

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）25-0106-03

居委会，作为目前城市社区中最为成熟的居民“自治”组织，尽管随着学者们的相关研究日益深入而对其日趋行政化等方面有所诟病，但不可否认的是，社区居委会仍将作为社区工作的中流砥柱在未来相当长的一段时间里发挥着独特的作用。当然，居委会亟待调整转变这一事实同样也是不可否认的。居委会如何在新的条件下转变自身定位，划清职能边界，最终真正实现“自我管理”、“自我教育”、“自我服务”、“自我监督”的目标将是其面临的重要课题。

舆情机制，作为了解民众在一定时间空间范围内对于国家管理者抱有的社会政治态度的工作机制，近年已基本建立了一套以各地宣传部门为组织依托的舆情信息汇集、分析、上报制度[1]。例如，2010年湖北省宣传部门向中宣部报送舆情信息8 100余条，被采用600多条；同时编制《互联网涉鄂舆情专报》70余期、《舆情信息参阅》50余期、《湖北舆情信息》10余期，为政府部门决策提供了重要参考[2]。然而，需要指出的是，现有机制在舆情信息的来源渠道上还有待拓展，特别是对于基层舆情的把握还有待加强。

因此，是否能够依托居委会建立起直接面向居民的基层舆情机制，同时居委会也能通过对基层舆情的把握从而更好地为居民服务并获得居民的认可？本文将试着就此问题展开讨论。

一、居委会的“独唱”与基层舆情的“沉默”

单位制瓦解后，大量的社会管理工作转接到社区。作为社区工作的主要执行者，居委会负担着治安、卫生、妇女、计生、优抚、低保、救济、青少年教育等等方面的工作。这样的制度安排虽然早已由《宪法》以及《居委会组织法》中的相关条文①确定下来，即居委会应当协助政府部门完成上述范围内的工作。然而现实却是一些地区的政府部门将居委会视作自己的下属部门，过度下派一些本应由自己完成的工作，导致居委会工作负担过重。据统计，一些地区的社区居委会日常性工作多达139项，涉及23个门类，84个政府部门和社会组织[3]。因而，作为“政府的腿”，用手中“一根针”去接引“上面千条线”已经成为当下居委会工作的真实写照。客观上，居委会承担的这些政府下派任务在一定程度上促进了社区的建设与发展，维护了社区的稳定与祥和。然而，这些下派任务能够多大程度贴近群众的利益诉求？居委会完成的这些任务是否能够获得居民的认同与支持？

显然，当前社区中较低的居民参与状况已经给出了答案。陈万灵2003年在广州市的南华西街社区的问卷调研表明：对社区建设很关心的居民占30.43%，一般关心居民占64.23%，不关心的居民占5.34%[4]。王小章、冯婷2004年对于H市社区的问卷调查也显示，对于社区公共事务仅有16.8%的居民表示“非常愿意”，28.9%的居民表示“比较愿意”；而45.4%的居民对其表示“不太愿意”，8.8%的居民则明确表示“不愿意”。可见，居民的参与意愿总体上看不是很强[5]。张宝锋2005年对于郑州市几个高校社区的访谈也表明，多数居民都不参与居委会组织的活动，甚至很多居民连居委会的位置也不清楚；居民对于居委会的选举与换届也表现冷漠[6]。不难发现，居委会渐渐陷入了一种尴尬的境地：一方面为完成政府下派的工作加班加点，兢兢业业；另一方面居民对其工作却几乎不闻不问，形同路人。居委会在社区中的工作已变为了一种自说自话的“独唱”。

之所以成为“独唱”，其重要原因之一就是现行制度对于基层舆情的把握不到位，不能很好地将工作重心与居民的利益诉求紧密结合。从居委会自身看，居委会的大量精力用于完成上级下派任务，而对于居民的真正需要往往无暇顾及，使得其组织的活动无人问津。从舆情机制看，其工作的开展主要还是通过政府宣传部门完成的，工作重点则主要放在重大事件、活动以及网络舆情的监测分析上，而对于社区这样一个紧贴居民日常生活的舆情空间开展的工作还十分有限。此外，舆情作为民众围绕中介性事项产生的对于国家管理者的社会政治态度，通常并不会直接地展现出来。结合社区这个居民日常生活的共同体来看，基层舆情往往分散在每一个具体而又繁杂的中介性事项的处理过程中，因此这种舆情通常不会像网络舆情那样在微博、论坛等舆情空间中上较为明显、集中地表露出来。也正因为这些原因，基层舆情在现实生活中往往变得“沉默”，如果不建立相关机制对其进行把握与及时调处，基层舆情在“沉默中爆发”或许仅仅是个时间问题。

二、从“沉默”到“发声”：构建基层舆情机制的必要性

（一）拓展舆情信息获取渠道

政府部门目前对于舆情信息的获取方式主要有走访调查以及通过互联网对舆情进行监测分析。

走访调查虽然能够通过同群众的交流以及调查的方式对舆情有一个总体上的把握，但从整体上看，目前各地的走访调查往往主要关注于重大事件前后的社情民意，例如北京奥运会前夕，全国各地开展的走访调查活动，为政府维护奥运会期间的社会稳定提供了决策参考。此外，由于缺乏一定的监督以及事后评价机制，这些走访调查还较容易演变成“走过场”、“一阵风”的“作秀”，使得原本以了解社情民意为初衷的行动反而刺激民众产生了对于政府的负向舆情，最终适得其反。再有，由于是政府单方面试图去了解民众的政治态度，考虑到舆情主要是民众的政治态度与观点的特殊性，这种自上而下的信息获取方式究竟能够多大程度上得到民众内心真正的舆情展现也有待商榷。

由于网络信息具有相当程度的匿名性与快速传播性的特点，所以网络舆情近年来呈现出一种风生水起的态势，不少地区都建立了对于网络舆情进行监测分析的机制。例如南京市2009年实行了网络舆情监控24小时不间断值班制度，每天上报3次舆情[7]。三亚市宣传部门通过重点监控国内外200个重要站点，每天分别向市委、市政府及相关领导报送舆情信息，内容涵盖新闻媒体、各类论坛、综合网站等[8]。但是，通过互联网进行舆情信息的获取同样也面临着不少挑战。也正是网络本身的特点，使得虚假信息同样能够混迹于真实信息中快速传播，如何从鱼龙混杂的网络信息中分辨出真实有效的舆情信息是一个摆在政府部门面前的难题。此外，网络信息极具复杂性，各种思潮、观点此起彼伏，不同个体与组织在网络上的话语权与影响力也是天差地别，舆情信息是否也能人为地受到干扰、推动乃至控制也是获取网络舆情信息时需要特别注意的问题。

建立基层舆情机制，就是将现有舆情机制延伸到社区，直接面对基层民众，了解民众的政治观点与态度。具体说来，可依托居委会在社区的楼、门、栋中设立舆情信息汇集机构，并选派那些热心社区事务的居民在这些机构担任工作人员，负责将居民的舆情信息汇集起来。之后居委会将这些信息整理并报送到政府的相关部门进行分析并采取相应举措。相较政府的走访调查，由于主要依靠社区居民实现舆情信息的获得，因而基层舆情机制更加长效；同时由于是一种基层民众自下而上的舆情表达，舆情信息的可靠性与真实性往往较强。而不同于网络舆情的纷繁复杂，基层舆情由于围绕的都是与日常生活息息相关的中介性事项，往往具有具体直接的特点，便于政府分析与反馈。总之，基层舆情机制的建立将拓展现有舆情信息的获取渠道，是现有舆情机制的重要补充。

（二）强化舆情机制的预警功能

舆情机制的重要功能之一就是通过对舆情信息的分析研判从而对潜在的社会矛盾、危机、冲突进行预警，而基层舆情机制的构建，无疑将会强化这种功能。处于社会基层的社区天然就是一个内容丰富的舆情空间，每天都交汇着各种各样的社会政治观点、意见与态度。总体上看，基层民众主要的舆情主要还是围绕社区生活诸如社区环境卫生、治安等日常生活方面的中介性事项展开的。虽然这些中介性事项看似庞杂琐碎，然而一旦处置不当，居民就容易产生对于政府的负向的舆情。如果此时相关部门对于这种舆情仍然不闻不问或者是仅仅敷衍了事，那么其结果很可能会导致民众采取一些较为过激的非理性手段来争取自己的相关权益，严重者很可能会导致群体性事件的发生。笔者身边某社区的居民担心由于相邻的某传染病医院扩建会导致该社区内居民的健康受到威胁，多次向有关部门反映问题但最终无果。无奈之下，该社区居民只能在居民楼的显眼处挂出诸如“人民健康权益不得侵犯”“传染病医院无视法律强行扩建”等内容的条幅以期获得外界关注从而促使该事件的解决。不难想象在这个社区中的居民对于政府部门会产生一种怎样的舆情。而基层舆情机制的构建，正是要通过对于基层舆情的收集与掌握，及时发现基层可能出现的矛盾与危机并加以调处。特别是对于那些急需解决却又未能得到合理有效解决的问题，相关部门应当足够重视并及时处置，从而实现基层的和谐稳定。

三、居委会与基层舆情机制的相互建设

对于居委会而言，基层舆情机制的建立有助于培育居委会同居民间的社会资本，从而提高居民对于居委会事务的参与热情与认同度。普特南认为，社会资本的核心要素主要包括信任，规范以及关系网络。当前大部分居委会的主要工作精力都集中于完成上级部门下派任务上，对于居民真正的所思所想往往无暇顾及。这种与居民脱节的工作导向使得居民对于居委会的信任渐渐消失殆尽。一方面居委会感叹社区活动无人问津，另一方面则是居民的利益诉求不能得到有效调处。基层舆情机制的建立，要求居委会的工作人员同居民进行深入的沟通交流使得居委会能够有机会真正了解居民的观点与诉求，从而调整自己的工作重心以契合居民的需求。而当居民能够感受到居委会的工作确实能够改变自身的生活境况时，就能逐渐产生对于居委会的信任。此外，在获取舆情信息的过程中居委会必然会同居民进行交流与互动，这就为建立起居委会与居民间的互动行为规范奠定了基础。这种规范的建立能够潜移默化地制定出居委会同居民互动行为的标准，并在双方的多次博弈中指引他们朝着互助互惠的方向行动而不是仅仅关注个体利益的得失，进而降低因为猜忌、不信任而采取额外行动的成本，扩大双方的获利。再有，目前居委会同部分居民虽然建立起了关系网络，但这种网络主要局限在诸如享受低保的居民等与居委会有利益庇护关系的群体以及有较强参与热情与空闲时间的老年人群体，而与剩下的占居民比例较大的“年富力强”群体几乎尚未建立起稳定的关系网络。这种现象主要原因还是居委会同这部分群体间的关系网络并不能为其创造更多的社会资本及相关利益，难以吸引其保持与居委会的关系。基层舆情机制使得居委会能够根据居民舆情采取行动创造更多的社区公共利益并且丰富他们的社会资本，吸引他们同居委会建立并保持关系网络。关系网络的建立反过来又强化了居委会事务对于居民的吸引，使得居民对于居委会事务的参与热情与认同感逐渐增强。

作为一种尚在完善过程中的社区工作制度，基层舆情机制从建立到运行都离不开居委会的支持。如果借用帕森斯结构功能论中的AGIL模型理论来分析这种支持，那么不难发现基层舆情机制在自身适应、整合与维持三个方面都得到了居委会的帮助。首先，居委会能为基层舆情机制提供相关资源保证后者适应功能的实现。这种资源既包括物质方面的例如办公场所，也包括非物质方面的资源例如长期同居民以及政府部门互动所建立的关系网络。这些物质方面资源能够为基层舆情机制提供基本的硬件保障，保证基层舆情的汇集、分析工作顺利进行；非物质方面的资源则使得基层舆情机制能够更快地融入社区以及与政府部门进行沟通与合作，为顺利获取并上报基层舆情创造了必要条件。其次，基层舆情机制还需要有一定的规范或者制度使得本系统中各个子系统能够整合起来，而居委会建立以来的组织规定，行为规范与工作制度都能为基层舆情机制提供相当的借鉴，确保其有序运行。不仅如此，长期扎根社区的居委会对本社区与居民的特点都有较为全面的把握，并且已经在长期的工作中摸索出了一套极具本土化色彩的工作方式去与基层居民进行交流沟通。而这种同居民的互动规范也必将在向居民获取基层舆情的过程中发挥着重要作用。最后，AGIL模型理论认为，一种文化、精神层面上的指引能够贮备能量来维持系统的持续运行。对于基层舆情机制而言，居委会最初所代表的社区居民自治精神无疑是最为理想的系统维持力。基层舆情机制的最终目的是通过对于居民舆情的了解从而更好地服务居民，这一点与自治精神实质上是相一致的。而自治精神则能促使民众主动参与、配合到舆情信息的汇集工作中去，从而使得基层舆情机制得以长久的运行。