贵州民间慈善组织发展障碍探究

刘檑

摘 要：近年来，贵州民间慈善组织处在较为积极活跃的发展阶段，不少组织逐渐进入到公众视野之中，但客观上许多组织在发展过程中也面临诸多问题和障碍，试图对它们面临的问题和障碍进行探析，并简要梳理当地政府在推动民间慈善组织发展中的作为，并从政府和民间慈善组织自身的角度出发，针对贵州民间慈善组织的发展提出一些对策性思考。

关键词：贵州；民间慈善组织；发展障碍；政府；对策

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）25-0090-02

民间慈善组织是指通过自愿提供时间、劳力、物质、知识、技能等帮助他人、服务社会或推动某种事业发展的不以营利为目的的非政府性质的组织。近些年来，随着自然灾害的频发、社会问题的凸显以及社会环境的日益开放，大批民间慈善组织应运而生，其生长速度、发展规模、涉及领域及其产生的社会效应备受社会各界关注。贵州在民间慈善组织发展大潮中也没有缺席。

一、贵州民间慈善组织发展简况

贵州民间慈善组织发端于2002年春天，最初由一批网友自发组织起来，为贫困学生捐资助学。正式组织在2003年建立，由此揭开了贵州民间慈善组织发展的序幕。其成长主要基于两个背景：一是客观多元的社会需求。由于贵州长期处于欠发达、欠开发的境况，且特殊的地质地貌导致了自然灾害多发，但同时也是生物和文化多样性的富集地，使“贵州在减贫、生态、文化，以及儿童、妇女、残障、疾病等社会需求方面都很突出”[1]，为民间慈善组织的产生奠定了客观基础。二是国际发展机构的带动影响。由于长期显著的贫困，从20世纪80年代起，世界银行、滋根、香港社区伙伴等国际组织陆续在贵州开展了多领域的项目，从而带动了本土公益人才的培养和慈善组织的发展。

同其他地方一样，贵州民间慈善组织的注册方式也不尽相同。有的在民政部门注册、有的在工商部门注册、有的则挂靠在正式单位或注册组织之下，也有的并未在任何部门登记注册。但，无论这些组织以怎样的方式存在，总体来讲，他们回应的社会问题十分广泛，在助学、环境保护、文化传承、弱势群体关爱、灾害救助、社区建设及组织培育等方面多有涉及。这些组织中，大都基于对本土的社会问题和需求做出回应而组建起来，具有很强的“原生性”。他们主动介入到社会生活中，产生了积极的社会影响。如：贵州苹果园儿童助养工作坊凭借自己多年努力获得了社会的广泛认可，曾被提名为由贵州省精神文明办等主办的“福安杯2010贵州都市年度人物”。目前，他们已助养了1 300多名贫困家庭子女，每月向他们发放80元的助养金；同时还持续为6所农民工子弟学校近2 000名儿童提供免费鸡蛋，并开展大病儿童援助计划。此外，2011年，贵阳公众环境教育中心与中华环保联合会一起起诉贵阳乌当区定扒造纸厂长期向南明河偷排工业废水造成严重污染一案获得胜诉，“这是我国第一起进入审判程序且环保组织诉求得到法院支持的环境民事公益诉讼案件”[2]。当然，这些组织在发展过程中也存在各种问题、面临各种困境，笔者将对其进行简要分析。

二、贵州民间慈善组织发展障碍分析

（一）法律保障机制不够健全

完善的法律保障机制是民间慈善组织得以健康、持续、有效发展的根本前提。但目前我国尚无慈善组织的统一立法，对民间慈善组织的管理也只有《社会团体登记管理条例》等三个条例规定。在贵州，直到近年来才出台了《贵阳市社会组织直接登记暂行办法（试行）》等少数政策文件。尽管政府近年来加大了对民间慈善组织的支持力度，但由于地方经济社会发展水平等因素所限，推动力度仍然不够。双重管理体制对贵州民间慈善组织造成的法律困境依然存在。缺乏合法身份极不利于他们与政府合作，并制约其通过电视、报刊等大众传媒进行广泛的社会倡导和劝募，也不能大规模号召社会公众参与组织的活动，严重阻碍了社会公益资源的整合。

（二）组织内部治理存在缺失

健全的组织架构是民间慈善组织顺利运作的重要保障。目前，贵州不少民间慈善组织都建立了理事会制度，但从实际情况来看，理事会真正的职能并未有效发挥，大多只是注重理事会成员的社会影响力，而忽视了其指导、监督等作用。除理事会外，大多数组织都设有相应的部门及其规章制度，但制度不落地、分工不明确的情况仍十分常见。有的组织甚至没有什么组织架构，如贵州苹果园儿童助养工作坊，只有一名专职人员，组织内几乎没有任何规章制度。在志愿者招募、选拔、培训、激励等方面，多数组织都没有完善的制度可循。这些缺失，导致志愿者的积极性和慈善项目的效果大打折扣。此外，由于缺乏公众监督、举报机制，不少组织的财务管理仍处于半透明甚至不透明的状态，这严重影响了公众对民间慈善组织的信任。

（三）筹资渠道较窄，资金短缺现象普遍

目前，民间慈善组织的筹资渠道十分狭窄，大多依赖于基金会的项目支持。但基金会的支持并非总是长期稳定，不少组织常会出现项目断档的情况，这既不利于组织项目的运作，也影响组织人员的稳定性。如贵州社区建设与乡村治理促进会成立三年来，至今一直在职的只有4人，大多数人的离开都是由于薪酬问题。而许多未注册的组织则由于受身份限制、组织发展程度不足、社会公信力不高等各种障碍的影响也长期面临资金短缺的困境。

（四）组织间缺乏良性互动与深度合作

相互间的交流合作是民间慈善组织彼此借鉴、整合资源和共同提升的有效方式。然而，在贵州，组织间的交流合作十分稀少，仅有少量短暂的浅层交流，缺乏良性互动与深度合作。造成这种现象的原因主要有两方面因素：一是组织内部人员主观上缺乏合作意识，他们认为，大家各自为营，互不相扰，不存在利益冲突，也没有合作的必要；而缺乏必要的交流平台与合作经费则是导致上述结果的客观原因。

（五）本土社会的参与不足

总体而言，贵州民间慈善组织的社会参与度偏低。除了上文中提到的一些未注册的组织在带动社会参与过程中所遇到的客观障碍外，在贵州，注册的民间慈善组织数量也并不多，且多数尚处于发展初期，在社会倡导方面还缺乏足够的经验，并不能广泛带动社会公众的参与。当然，除了组织的原因外，社会参与不足也与地方发展有一定关系。贵州作为欠发达地区，由于各方面发展相对滞后，不少公众对民间慈善组织的了解十分欠缺，参与自然也较少。社会公众参与度也是衡量一个地方公益文化氛围的重要指标之一，由此可见，贵州民间慈善组织尚处于发展的“初级阶段”。

三、政府在推动民间慈善组织发展中的作为

基于社会管理创新的时代需求和民间慈善组织长期面临的客观障碍，近年来，政府对民间慈善组织的态度较过去发生了较大变化，主要从以下几方面进行了试点改革：

一是降低民间慈善组织登记门槛，孵化培育民间慈善组织。贵阳市作为全国社会管理创新试点城市之一，2011年11月出台了《关于加强和创新社会组织登记和管理工作的意见》和《贵阳市社会组织直接登记暂行办法（试行）》，尝试“降低民间组织登记门槛，探索试行成立社会组织到民政部门直接登记的管理模式”[3]。笔者从贵阳市民政局获悉，目前正在培育的组织有16家，另有4家经培育后已正式登记。

二是建立政府购买民间慈善组织服务的机制。目前政府已开始尝试购买民间慈善组织的服务项目，以此来开拓政府与民间慈善组织的双赢局面。贵州社区建设与乡村治理促进会便承接了贵阳市乌当区社会管理的创新项目，负责制定乌当区社会发展规划、建设民间慈善组织孵化平台以及为外来组织提供社区服务试点建设等工作。

三是对民间慈善组织实行免税资格认定的政策优惠。随着《财政部、国家税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》、《贵州省关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的补充通知》等相关政策通知的下达，符合条件的组织得以享受到相应的优惠。笔者从贵州省民间组织管理局获悉，贵州省血友病关爱协会便是其中的受益组织之一。这些政策措施的实行，极大地拓宽了民间慈善组织的发展环境。

四、促进贵州民间慈善组织发展的对策思考

除国家从立法层面支持民间慈善组织的发展外，对于促进贵州民间慈善组织的发展，笔者尝试从以下两方面做一些对策思考：

从政府角度讲，在资金支持方面，应在购买服务、项目扶持等方面加大对贵州这样的欠发达地区公共财政资源的投入力度，同时适度扩大政府购买服务的范围和层次，为民间慈善组织提供更多的发展机会，以此推动其长足发展和建立其与政府间的良性互动关系。在组织培育方面，可根据贵州实际状况，有针对性地支持和培育更多的民间慈善组织，从而优化地区慈善组织的结构和布局，使之为地区社会提供更有效的社会服务。此外，政府还应加大对民间慈善组织的宣传力度，为其提供良好的外部发展环境。

从民间慈善组织自身角度讲，第一，应抓住政策扶持的机遇，积极与政府建立良性互动与合作关系，有效整合政策资源。第二，应不断拓宽筹资渠道，除向基金会申请资金外，还应积极争取企业和社会人士的支持，从而建立广泛的社会支持网络。第三，应建立完备的志愿者招募、选拔、培训和激励等机制，同时，须严格按照相关政策法规要求制定财务管理制度，并落到实处，自觉接受社会监督，从而建立有效的社会公信力。第四，应通过网络宣传、媒体推介、提供实际服务等多种途径向社会呈现组织自身的发展情况，让更多人了解组织的工作，正面回应公众的质疑，建立与公众有效的沟通与信任关系，进而带动广泛的社会参与。第五，组织之间应积极开展交流合作，建立广泛的慈善行动网络，同时，应向发达地区借鉴经验，还可同社会工作专业领域的人才队伍合作，促进贵州民间慈善组织更加持续、健康和有效的发展。

参考文献：

[1]周强，郑钰辉.贵州NGO生存状态调查[N].黔中早报，2011-07-21.

[2]吕静莲.贵阳造纸企业污染水环境获判，公益环保诉讼中国实现“零突破”[N].南方都市报，2011-01-24.

[3]中共贵阳市委办公厅、贵阳市人民政府办公厅关于加强和创新社会组织登记和管理工作的意见[Z].贵阳市人民政府公报，2011.