城市公共外交研究

杨光辉

摘 要：如今公共外交越来越受到全球各国的重视。随着全球化发展的加剧、城市化进程的加速以及互联网技术发展带来的国家观念弱化的现实背景下，城市在全球发展中的作用也越来越大，城市公共外交也就由此进入研究的视野。从城市公共外交出现的背景、公共外交的内涵、开展城市公共外交的内外因素、扬州的城市公共外交实践等方面对全球传播视域下的城市公共外交做一些梳理，希望由此引起人们对城市公共外交的更多关注。

关键词：文化；城市；公共外交；全球化；城市化

中图分类号：D827 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）25-0029-03

一、背景介绍

外交随着欧洲资本主义国家的兴起而发展起来。随着这些国家在全世界的扩张，外交理论、原则、制度、惯例和形式也随之推广到全球各地，并逐渐被国际社会接受。随着交通和通讯等科技的发展，特别是20世纪电讯和航空快速发展，国际交往更加便利，现在外交“开放、联系和全球性”的特点逐渐形成。外交也成为全球各地和国际活动中不可缺少的重要组成部分。

城市是国家还没形成之前展开外交的重要舞台。随着1815年维也纳议会确立外交的标准后，外交活动转向以国家为中心来进行，全球各国也逐渐建立自己的外交部门专门开展外交活动。人类进入21世纪后，尽管各国外交部门仍然是一个国家外交活动的主体，然而这些外交部门却不再是全球外交，特别是公共外交的主体。各种国际组织、协会、NGO组织和跨国公司也逐渐登上全球的外交舞台。

与此同时，随着全球城市化发展进程的加快，城市在全球人类发展中的作用也越来越大。2007年，全球城市人口首次超过农村人口，而在全球范围内，每天有超过十万的人移居城市。城市正快速登上人类发展的历史舞台。在这一舞台上，城市公共外交成为一个城市走向世界的重要推手。

中国扬州建城史可上溯至公元前486年，2014年是建城2500年。扬州是我国较早开展对外贸易和国际交往的城市之一。早在唐代，扬州就享有“商贾如织”、“富甲天下”的美誉，当时寓居海外的扬州经商者达5 000多人，成为海上丝绸之路的著名港口。“因运而生因运而兴”的扬州，在扬州运河文化的浸润下呈现出独特的文化魅力。这为扬州立足于扬州运河文化开展公共外交活动提供了现实可能。

选择扬州作为城市公共外交的研究案例，主要是从以下几个方面来考虑。首先，扬州既不同于北京这样兼具中国首都这一特殊符号地位的城市，也不同于南京这样兼具地方中心城市的符号特征。在这样一种位置的城市，开展城市公共外交对于扬州城市形象品牌的塑造具有特别的意义。其次，扬州作为中国首批历史文化名城，其本身的文化底蕴为扬州城市公共外交提供了丰富的内容。运河文化、历史遗迹、历史人物、历史文化等都是扬州独有的文化内容。第三，扬州顺应时代发展的潮流，在可持续发展进程中创建了自己的独特发展之路，走出了扬州城市形象品牌的扬州模式。

基于上述的背景，本文选择扬州作为城市公共外交的研究案例，力图为城市公共外交研究提供一些借鉴和思考。

二、公共外交的内涵

外交是随着欧洲资本主义国家的兴起而发展起来的。一般来说，人们常常将外交与国际关系联系在一起，认为外交是一个国家以和平手段对外行使主权的活动。这些活动常常由国家元首、政府首脑、外交部部长和外交机关代表国家进行参加国际组织和会议，跟别的国家互派使节、进行谈判、签订条约和协定等对外交往活动。这种定位于政府与政府之间的外交关系，让普通公众难以参与到外交活动中。这也在一定程度上促成了公共外交的产生。

尽管公共外交在第二次世界大战期间便开始萌芽，但其主要形式大都以通过国际广播的形式来展开，通过信息的传播来形成舆论，进而对其他国家造成影响。1965年美国塔弗兹大学弗莱舍法学院系主任埃德蒙德·古利恩指出“公共外交旨在处理公众态度对政府外交政策的形成和实施所产生的影响。它包含超越传统外交的国际关系领域：政府对其他国家舆论的开发，一国私人利益集团与另一国的互动，外交使者与国外记者的联络等。公共外交的中心是信息和观点的流通。”

1987年，美国国务院在《国际关系术语辞典》中认为“公共外交指由政府发起主导的项目，旨在告知或影响其他国家的公众舆论；公共外交的主要工具是出版物、电影、文化交流、广播和电视。”（Dictionary of International Relations Terms，1987）

1997年6月，美国新闻署并入国务院计划小组指出“公共外交致力于通过理解、告知和影响外国受众、扩大美国民众和机构与国外同行之间的对话来推进实现美国国家利益”。

2005年5月，爱德华·默罗公共外交中心执行主任Crocker SnowJr.说“传统意义上那种由政府采取行动、进而影响外国公众的外交政策进程的公共外交如今已经有了拓展，即无论是碰巧还是经过设计，除了各国政府外，媒介、跨国公司、NGO组织和宗教组织等如今都是公共外交领域积极的参与者”。

2008年，美国国务院负责公共外交和公共事务的副国务卿詹姆斯·格拉斯曼指出“公共外交，简言之，就是以公众为对象而不是以官员为对象的外交。虽然有些人将公共外交与商业促销相提并论──即树立一个国家品牌，但事实上，公共外交同官方外交以及必要时采取的军事行动一样，都以实现国家利益为己任。公共外交以独特的方式完成这一使命──通过了解外国公众，告知外国公众，接触和说服外国公众。”

透过公共外交内涵的历史演变，我们不难发现公共外交已经随着全球政治、经济、文化等的发展而呈现新的特点。长期以来，公共外交被认为是一个国家对外宣传和国内政策的对外延伸，强调以一国政府为主导，借助大众传播、文化交流项目等形式，向其他国家“推广”本国的文化、价值观、政策，改善与他国的关系和塑造本国的国家形象。

随着全球越来越多的非政府组织快速出现，超越国界限制、超越时空距离限制的互联网络的兴起，公共外交也呈现出新的特点：如今的公共外交强调双向对话，将“公众”视为意义的共同创造者与信息的共同传递者，是“巧实力”（Smart Power）展开的重要推动因素。

对公共外交来说，其行为主体包括政府、民间组织、社会团体、社会精英和广大公众等多个层面。其中，政府是主导，民间组织、社会团体和社会精英是中坚，广大公众是基础。“公众”既包括企业、媒体、大学、研究机构、各种民间组织和非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）等非政府部门机构和组织，也包括学者、企业家、宗教领袖、演艺界人士等各方面的精英人物和广大公众。

由此看来，公共外交的定义涉及以下几个层面：一是公共外交的参与主体；二是公共外交的内容；三是公共外交的手段；四是公共外交的目标；五是公共外交的环境。立足于这五个层面，公共外交是各国政府、NGO组织或跨国公司等借助各自的领域和国际舞台，向他国的公众、NGO组织、政府机构从不同角度表达自身的诉求，以实现沟通和理解的目的，从而共生、共存和共享于普世价值体系之下的全球环境中。

三、城市公共外交

如前所述，无论是外交还是公共外交，其主体一直以来都被认为是国家。在全球化、城市化快速推进的网络时代，作为政治概念的国家认知有些淡化。在这一过程中快速成长起来的城市迸发的力量越来越大。在这样的背景之下提出城市公共外交这一概念就极具现实意义了。传统的国家间外交在改善公众形象上具有其局限性，而地方依托城市形象这一互动平台，发挥地缘和资源优势，有针对性地面向国外公众开展城市公共外交，具有极高的灵活性，也易于为国外公众所接受。

开展城市公共外交要考虑内外两个层面的因素。从内在层面看，城市开展公共外交是为了让城市及其所在社区从中获益，城市可以通过友好往来参与到与其他城市之间的公共外交活动中，而城市公民可以作为城市代表参与到公共外交活动中。从外在层面来看，城市首先要有开展公共外交的资源，城市在整个国家中的地位会影响到城市开展公共外交，而城市的国际化程度将影响城市参与公共外交的角色定位。

开展城市公共外交是要促进城市经济、文化的发展，构建良好的城市形象。为实现这一目标，以文化为载体的巧实力城市公共外交就成为其中的关键环节。

四、扬州城市公共外交

与运河成长起来的扬州，它最宝贵的遗产就是扬州运河文化。借助城市公共外交这一推手，扬州从运河文化价值传播入手，发掘著名历史人物的文化价值，舞动运河这一活态历史文化遗产，构建扬州城市形象。具体来说，扬州开展城市公共外交主要是从以下几方面来进行的。

首先，利用运河活态遗产，搭建全球传播平台。追溯扬州的历史发展进程，我们要从运河开始。二千五百年前的春秋时代，开凿邗沟催生了这座人文厚重的城市。西汉初年，吴王刘濞带领扬州人开凿通海的盐运河，创造了扬州历史上第一个兴盛时期。隋唐时代，大运河的贯通让扬州坐拥运河、长江两大河流交汇的优势，成为全国南北水运交通枢纽、海上丝绸和陶瓷之路的主要港口，经济发展出现第二次高峰，史称“扬一益二”。清代时期，扬州占漕运、盐务、河务三大要政之利，成为漕运枢纽和全国最大的盐业经销中心，出现了城市经济发展史上的第三次高峰。如今的大运河扬州段，作为国家级水运主通道，双向船舶年通过量接近1.27亿吨；作为中国南水北调工程东线的源头，承担着引水北上的国家重任；大运河与高邮湖、邵伯湖汇合形成占扬州六分之一面积的湖荡湿地，有效调节着扬州的气候，改善着扬州的生态环境。

扬州运河从开凿到现在一直在扬州城市发展进程中扮演着重要的角色，生生不息流淌着的运河水让扬州历史文化遗产有了生命力。作为人类文化的重要遗产，扬州运河文化就是中国大运河文化的缩影。对于扬州来说，如何传播运河文化成为全球化时代塑造城市形象的重要一环。2007年9月26日，第一届中国·扬州世界运河名城博览会暨运河名城市长论坛隆重开幕；扬州被确定为中国大运河申报世界文化遗产牵头城市；中国大运河联合申遗办公室正式落户扬州。2012年9月26日，第25届世界运河大会和第六届扬州世界运河名城博览会同时举行，本次大会以“大运河，活态遗产”为主题，探索“大运河”这一活态文化遗产保护、利用和发展的创新思路和独特模式，赋予大运河新的活力。

其次，推出历史名人，加强国际交流。在扬州，四位中外历史名人将扬州和世界连在一起。从扬州出发，历经七次才东渡日本弘扬佛法的鉴真，不仅仅将佛教带到日本，更是将中国文化带到日本。鉴真是中日友好使者，围绕“鉴真”，扬州在新世纪里做了一系列公共外交活动。2006年5月27日，中国扬州鉴真国际半程马拉松赛鸣枪开跑，短短七年，每年一届鉴真国家半程马拉松比赛就拿到国际田联银标赛事，赛事影响则从平面、网络媒体传播扩展到央视航拍、向20多个国家直播，市场开发从初始的几十万元到2012年就突破1 000万元。2008年5月6日—10日，胡锦涛同志开启了中日“暖春之旅”，向奈良唐招提寺赠送一座刻有金光闪闪的“友谊之舟”四字的鉴真东渡船模型，而扬州也同时启动了“鉴真故里——扬州市民访亲团”，“像走亲戚一样”，重温历史情谊，增进中日友好。如今扬州的鉴真纪念馆、鉴真图书馆、鉴真佛学院、鉴真樱花大道以及鉴真国际半程马拉松赛事都是围绕鉴真而开启的城市公共外交平台。

“中韩交流第一人”崔致远纪念馆于2007年10月15日建成并开馆。这是中国外交部批准建立的第一座外国人纪念馆。崔致远纪念馆全面介绍了崔致远在中国，特别是在扬州的生活、工作和创作的场景，展示研究崔致远的资料和最新成果，成为中韩之间，扬州与韩国之间友好往来的重要见证。扬州借助崔致远进行的公共外交活动促进了扬州与崔氏宗亲以及韩国的文化和经贸往来。

作为搭建起通往阿拉伯世界桥梁的阿拉伯友好使者，阿拉伯穆斯林先贤普哈丁位于扬州的墓园成为扬州人民与阿拉伯人民的友好历史见证，也成为扬州通过他开展公共外交的重要源泉。普哈丁园不仅受到政府的保护，也受到中外穆斯林和学术界的珍视。阿拉伯国家首脑和驻华使节也常常来访。2008年首届“中阿高等教育合作研讨会”举办时，13个阿拉伯国家的15所大学的校长和相关教育官员、国内20余所高校的校长曾专门来此参观。

首位向世界介绍扬州的旅行家马可波罗曾经在扬州工作生活多年。2011年4月18日正式开馆的马可·波罗纪念馆围绕“马可·波罗来中国、来扬州”这一主题，从“远涉东方、中国见闻、为官扬州、旷世奇书、身后世界”等五个单元来全面系统地介绍了马可·波罗的传奇经历和深远影响。原克罗地亚总统斯捷潘·梅西奇在开馆仪式上所说：“马可·波罗在连接中西方文化方面发挥了重要的作用，马可·波罗将中国介绍给了欧洲，也通过这种方式建立起扬州与欧洲的联系。今后，所有克罗地亚来中国旅游的人必定会来扬州参观马可·波罗纪念馆，我们将尽己所能，把中国、把扬州推介给全欧洲”。

第三，构建城市价值，塑造城市形象。扬州人具有“崇文尚德、仁爱爱人”的人文性格，扬州人也有“开放、创新、精致、优雅”的市民精神，对于扬州来说则有“崇文尚德、开明开放、创新创造、仁爱爱人”的城市精神，扬州运河也有“开放、包容、创新”的运河精神，而扬州发展则立足于“创新扬州、精致扬州、幸福扬州”三个层面。两千多年以来水与城的相生相伴孕育的扬州运河文化呈现出“以商代农”、“以人为本”、“以德为基”和“以融为力”的核心价值。在这种种价值的浸染下，扬州的古城保护、文化设施建设和人居环境改善等项目都尽情诠释着扬州的最佳人居环境，扬州也因此于2006年10月4日获得“联合国人居奖”殊荣。

第四，结交友好城市，沟通世界城市。到2011年底，据扬州外办网站信息统计，扬州共与全球19个城市结成友好城市。这些友好城市分布在全球五大洲，成为扬州通过公共外交沟通世界的全球平台。通过与友好城市之间的文化、经济和两市人民的友好往来来开展公共外交，从而让扬州走向了世界。

第五，立足淮扬菜，创新红楼宴。饮食文化是扬州公共外交的另一个重要内容。正如扬州民歌茉莉花为世人熟知一样，扬州炒饭也成为扬州饮食文化走向世界的品牌。如今，立足于淮扬菜的烹调手法、来源于文学名著《红楼梦》的饮食描写而由丁章华等人开发的红楼宴成为扬州的另一张名片。

五、结语

目前，关于城市公共外交的研究还处于起步阶段。当城市化已经成为人类发展的一种常态时，在全球化加剧的背景之下，城市公共外交将会更加凸显其在城市发展过程中的作用。研究城市公共外交，立足于文化这一核心内容将是最主要的研究出发点。研究城市公共外交，要关注如何让城市的文化中所呈现的各种价值观经过传播为人理解和接受。不可否认的是：城市可以通过公共外交参与到国际公共外交事务的诸多领域；城市的公共外交国际行为正逐渐专业化；城市公共外交行为呈现出从理想主义向实用主义发展的趋势。面对这种发展现状，城市公共外交研究还有很长的路要走。