中美科技合作的现状、问题及对策*

王明国

科技交流与合作是中美两国关系的重要领域。早在1979年1月31日，中美两国领导人就签署了《中美两国政府间科学技术合作协定》。35年后的今天，中美双边科技交流与合作已成为两国交往中最重要和最富活力的领域之一，具有其他领域不可替代的独特作用。可以说，中美科技交流与合作增加了彼此理解，推动了两国关系全面发展。科技合作已成为中美关系中一个重要的组成部分，为两国关系的全方位发展做出了贡献。①中华人民共和国科学技术部编:《中国科技发展60年》，科学技术文献出版社，2009年，第654页。总之，中美科技合作是两国合作共赢的体现，是构建中美新型大国关系可以重点开拓的领域。

当前，中美科技合作步入健康、平稳、有序的发展轨道，已具备“全方位、多层次、宽领域、高水平”的特点，合作领域和方式得到深化，合作广度和深度前所未有。在国际经济环境不稳定性、不确定性增加以及奥巴马开始其第二届任期的大背景下，深入探讨中美两国科技合作的现状、问题及合作空间，对于未来两国共同应对全球性问题的挑战，进一步夯实中美关系的基础有着极其重要的现实意义。

一

当前，中美两国已经开展了数千个科技合作项目，数万名科学家参与了双边交流。中美科技交流与合作包括政府间合作、企业间合作以及学术研究交流合作三个层面。其一，政府间合作。在《中美科技合作协定》之下，中美两国签订了超过30份议定书和60份以上的附属协议，涵盖了基础研究和应用研究。②Richard P.Suttmeier，“From Cold War Science Diplomacy to Partnering in a Networked World 30 Years of Sino-US Relations in Science and Technology”，Journal of Science and Technology Policy in China，Vol.1 No.1，2010，p.20.当前，中美政府间层面的科技合作主要包括九个方面，具体如下表。经过中美两国政府的努力，中美科技合作产生了一批具有重大科技和经济意义的合作项目，其成果达到了国际先进水平。30多年来的中美政府间科技合作推动了中美总体关系的发展，为两国提供了“不受其他紧张因素影响的理

性对话和交流的渠道”①The U.S.Department of State，U.S.China Science and Technology Cooperation(S＆T Agreement)，April 15，2005，http://2001-2009.state.gov/g/oes/rls/or/44681.htm.(上网时间:2013 年 4 月 28日)。

中美政府间科技合作一览表

其二，企业间合作。当前，中美企业间的科技合作已经成为中美科技交流与合作的主题。20世纪80年代初，通过技术转移，中美企业间开始了对话合作。随着中国改革开放的加速，技术转移已经成为美方对华投资的一部分。中国于20世纪90年代提出了“技术市场”战略。技术市场是连接科技与经济的桥梁，可以加快科技的社会传播与普及。在此基础上，美国成为中国最主要的外国技术来源国。尽管受到美国对华出口控制政策的影响，中美企业间的技术合作仍然不断扩大。②Richard P.Suttmeier，“From Cold War Science Diplomacy to Partnering in a Networked World 30 Years of Sino-US Relations in Science and Technology”，Journal of Science and Technology Policy in China，Vol.1 No.1，2010，p.24.

中美企业科技交流的一个重要表现是两国互在对方设立研发中心。截至2011年，在中国设有研发中心的外国企业已达1594家，其中大部分是美国对华投资企业。③中华人民共和国国家统计局编:《中国统计年鉴2012》，中国统计出版社，2012年，第204页。美国500强企业已有300多家进入中国，在华最大的40个研发机构中，美国企业约占一半。如美国摩托罗拉、IBM、通用电器、微软等大型企业都在中国建立了研发中心。1993年，摩托罗拉公司在华设立第一家研发中心——摩托罗拉全球软件集团中国中心，这也是跨国公司在华设立的第一家研发中心。④“摩托罗拉:中国企业将在世界史上占有一席之地”，2007年11 月8 日，http://news.xinhuanet.com/tech/2007-11/08/content_7030431.htm.(上网时间:2013年6月27日)目前，摩托罗拉在华设有19个研发中心。IBM在华设立了15个联合实验室、25个技术中心，其中，IBM中国开发中心是IBM全球最大的开发中心。⑤“IBM在中国”，http://www.ibm.com/ibm/cn/zh/?lnk=fai-ibch-cnzh.(上网时间:2013年6月28日)通用电气在华设立的上海研发中心，已成为该公司全球四大研发中心之一，该公司还于2010年宣布计划投入5亿美元在中国6个城市建立创新中心。⑥“通用电气宣布投入20亿美元扩大在华业务”，2010年12月 2 日，http://finance.sina.com.cn/roll/20101202/08483538075.shtml.(上网时间:2013年6月28日)微软在北京设立微软亚太研发集团，在上海设立微软上海科技园区，在深圳设立微软亚洲硬件中心。⑦“微软亚太研发集团发展历程”，http://www.microsoft.com/china/ard/course.aspx.(上网时间:2013 年6月28日)美国跨国公司在华设立的研发中心产生了重要影响，推动了中国企业的科研、发展及其创新。近年来，中国企业也在美国设立研发机构，成为科技型企业“走出去”战略的重要组成部分。比如，华为公司在美国硅谷设立了7个研发中心，其规模已从最初的数百人扩充至一千人以上。除了华为之外，中兴、长安汽车、上海电气也纷纷在美设立研发机构，提高了企业技术吸收能力以及市场国际化的步伐。

中国从美方学习了重要的科技企业理念，突出地体现为企业孵化器(Business Incubator)理念，这已经成为科技服务经济的重要方式。企业孵化器，也称高新技术创业服务中心，是指通过提供研发、生产、经营的场地，通讯、网络与办公等方面的共享设施，政策、融资、法律和市场推广等方面的支持，降低创业企业的创业风险和创业成本，提高企业的成活率和成功率。目前，中国创办了894个企业孵化器，其中国家级企业孵化器346个。孵化器促进了科技成果产业化，培育了科技企业和企业家，提高了自主创新能力和发展战略性新兴产业的基础性作用。在吸收美国企业孵化器理念的基础之上，中国科技企业纷纷走出国门，推出技术和人才，兴办海外科技园(海外企业孵化器)。

与此同时，在技术“走出去”战略的指导下，中国企业凭借先进的技术理念和产品质量，开始进入美国科技、能源市场。中国新奥集团、华能集团成为其中的代表。新奥集团通过倡导“能源新常态”理论和“泛能网技术”指导下的清洁能源实践，受到美方关注，与美国能源巨头杜克能源展开了关于光伏能源领域的合作。新奥进军美国市场，是中美新能源合作的具体实践。⑧“新奥集团:新能源技术进入美国市场”，2011年9月5日，http://energy.people.com.cn/GB/15584065.html.(上网时间:2013年4月28日)华能集团与美国未来电力联盟共同投资、建设“未来电力”高端技术项目，促进了中美在能源、科技和环保领域的合作。

中美企业间的科技合作，进一步丰富了中美科技交流的形式，推动中美科技合作在广度和深度上不断发展。当然，美国国内有人担心技术泄密、岗位流失，这些反映出科技交流过程中，科技民族主义与科技全球主义的争论。但是，就中美双方企业在技术领域的合作而言，利大于弊，推动了中美科技合作的深化以及形式的多样化。

其三，学术研究交流合作。中美科技合作的一个重要方面是不计其数的科研人员交流活动。美国《科学》杂志在题为“中美科技合作30年”的社论中指出，有超过100万的中国学生曾经在美国学习，其中三分之二分布在科技领域。当前，美国大约8%的科学与技术领域的博士学位授予了中国留学生。①Norman P.Neureiter and Tom C.Wang，“U.S.-China S＆T at 30”，Science，January 30，2009，p.591.从2000年到2010年，中美两国科学家联合发表的论文数达8万篇，远超中日科学家联合发表的论文(3万篇)。②“国际科技合作十年:官方合作稳定，民间交流活跃”，2012年11 月 8 日，http://scitech.people.com.cn/n/2012/1108/c1007-19524536.html.(上网时间:2013 年6月28 日)

随着中国科技发展和科技实力的增长，中美科技合作的方式不断创新，呈现出由“跟踪、模仿”的学习型合作向“以我为主、平等互利、携手一流机构和人才、通过合作提高自主创新能力”③李昕:“国外民间基金会参与中国科技事业发展研究”，《中国科技论坛》，2008年，第6期，第71页。的创新型合作模式发展的趋势。中美高校与科研机构之间交流合作的制度化水平越来越高，长期以来美国高校与中国建立正式研究项目较少的情况逐步改观。比如美国加州大学圣巴巴拉分校与中科院大连化学物理研究所在催化科学方面进行了密切合作，中科院计算机所与美国德克萨斯农业机械大学在现代通讯技术领域的合作，已经成为中美科学家层面合作的标志。2005年，中美双方共同建立中国-加州大学系统“10+10”合作科研联盟，包括美国加州大学伯克利分校、戴维斯加州大学等10所高校及来自北大、清华等10所中国教育部直属高校，双方把科研重点放在涉及可持续发展等领域，推进了双方学术与文化交流。2007年，中美“托卡马克先进运行模式联合研究”项目获得重大进展。中美科学家合作在第一个全超导非圆截面托卡马克(EAST)上进行了控制研究，成功获得了等离子体放电和稳定可控的偏滤器位形等离子体，受到国际聚变界的高度关注。④“中美托卡马克先进运行模式联合研究项目通过验收”，2007年4月 24 日，http://www.cas.cn/ky/kyjz/200704/t20070424_1026971.shtml.(上网时间:2013 年6 月28 日)由于聚变能源的开发研究是当前重要的关注领域，中美科研机构进一步加强和深化了在此领域的合作。2012年8月，中国科技大学、普林斯顿大学等离子体物理国家实验室、中科院等离子体物理研究所三方签署在先进核聚变能源研究方面进行全面合作的备忘录，在核聚变理论、装置实验、聚变堆总体、聚变堆关键技术研发方面进行全面合作。⑤李陈续、杨保国:“国际合作助力我国核聚变研究人才培养”，《光明日报》，2012年8月14日，第6版。此外，中美建立多个具有一流水准的联合实验室或联合中心。截至2012年底，中科院物理研究所与美国橡树岭国家实验室组建量子物理实验室，中科院计算机所与美国德克萨斯州农业机械大学建立现代通讯技术联合实验室。

此外，近年来还出现了美国民间基金会参与中国科技发展的现象，通过出资与中方开展合作，设立基础研究机构。比如，2007年美国卡弗里基金会(Kavli Foundation)分别与北京大学、中科院合作，设立了北京大学卡弗里天文与天体物理研究所、中科院卡弗里理论物理研究所。在这两个项目中，美方基金会各捐助300万美元。⑥李昕:“国外民间基金会参与中国科技事业发展研究”，《中国科技论坛》，2008年，第6期，第71页。比尔与美琳达·盖茨基金会(Bill＆Melinda Gates Foundation)资助北京大学生命科学院190万美元“用于艾滋病和丙肝病毒的新型小鼠模型开发”项目、资助中国医学科学院200万美元用于“自然产品通过细胞机制抑制细胞内微生物”项目。目前，比尔与美琳达·盖茨基金会正积极参与中国农业科技合作，与中国农业科学院进行“绿色超级稻”的研发合作。截至2012年，该基金会在中国卫生和农业领域的直接项目投资额已达到1.1亿美元。⑦比尔·盖茨:“中国农业创新助力发展”，《人民日报》，2013年3月26日，第3版。长期以来，美国基金会对华科技交流主要是政策研究，较少资助纯科研项目。美国卡弗里基金会等的举措既反映出中国科研机构的研究水平受到美方的认可，也为如何利用国际资源推动中国基础研究提供了新的思路。

二

由于中美科技合作空间巨大、中美科技交流互补性较强以及全球科技治理的客观需求，中美科技交流面临着前所未有的机遇。不过，随着奥巴马政府的上台以及中国科技水平的不断进步，中美双方科技交流也面临不少问题，包括美国方面的移民与签证、护照监管、技术出口控制、军售禁令、知识产权保护、技术贸易壁垒、技术遏制性并购等。

首先是中美政治关系对科技合作的制约与影响。中美科技交流的健康发展需要良好的外部环境，虽然科技本身独立于政治，具有排除干扰的空间和韧性，但是多年的实践表明，中美双方科技往来受到了外交、政治上的干扰。究其实质，科技交流与合作是国家整体外交的组成部分，受到国家总体外交战略的制约。由于科技合作是外交工作的重要部分，因而，中美总体外交关系与双边战略关系的状况直接影响了双方科技合作的发展。美国国内一部分人固守冷战思维及意识形态，担心与中国的科技合作会损害美国国家战略利益。当前，美方以“国家安全”为借口，干扰两国间正常的科技合作。美国国会于2013年3月底通过《2013财年综合继续拨款法案》，其中有限制美部分政府部门购买中国信息技术设备的条款。该《法案》第516条规定，美国商务部、司法部、美国宇航局和国家科学基金会不得利用任何拨款采购由中国政府拥有、管理或资助的一个或多个机构生产、制造或组装的信息技术设备，除非上述机构负责人与联邦调查局或其他适当机构进行会商，对网络间谍或蓄意破坏风险进行评估后，认定这一采购符合美国国家利益。①吴成良:“‘限购令’滥用国家安全 干扰商业活动”，《人民日报》，2013年5月9日，第3版。显然，这一贸易保护主义做法实质性地限制了中国企业在美商业活动。

其次是签证与护照管理对科技人员交流的限制。科研人员应该可以自由地跨国流动和国际间应提倡科学合作，这是国际科技合作的共识。在签证与护照管理方面，2001年“9·11事件”后，美国随即以安全为由实施了严苛的旅游与签证制度，极大地限制了中国访问学者赴美交流的机会，已经成为当前中美科技合作的瓶颈。虽然美国政府意识到与中国开展科技合作，同样可以使美国获益，但是美国以恐怖威胁和安全为由，对中国科技人员访美实施监控措施，妨碍了正常科技交往。奥巴马上台后，美国采取措施去除了一些严格控制，简化了外国科学和工程专业人员以及学生申请赴美签证的程序，不过这些措施并没有从根本上解决科技交流的限制。

第三，对华技术出口上的管制和歧视政策。在技术管控领域，无论是技术出口控制、还是军售禁令、技术贸易壁垒都体现了国际科技合作中的歧视做法，这一问题尤其体现在高技术领域。中美围绕对华技术出口、军售禁令、贸易壁垒的争端一直是中美科技外交关注的核心。出口管制一直是美国用以维护科技优势，捍卫国家安全利益，执行外交政策的重要工具。根据1949年的《出口管制法》，美国防部和商务部分别依据《国际武器贸易条例》及《出口管理条例》实施出口管理。当前，出口管制集中体现在中美有关民用高技术出口限制领域，包括对中国进行技术封锁，限制对中国出口高性能计算机、新一代核反应堆、先进半导体设备和技术等。凡是美国认为可能威胁到自身安全的国家，美国在转让和出售技术、工艺时，并不严格遵循市场经济法则，而是采用行政干预。关键在于，保护美国在中国利益的需要和保护美国的竞争力和国家安全之间会产生冲突，且这一矛盾随着时间发展将会愈加严重。②Richard P.Suttmeier，“Listening to China”，Issues in Science and Technology，Vol.5，No.1，Fall 1988，pp.42-51.奥巴马上台后，美国试图对出口管制进行常规性改革。美国商务部于2011年6月中旬公布实施出口管制新规，即《战略贸易许可例外规定》，但仍将中国排除在44个可享受贸易便利措施的国家和地区之外。这些反映出美国国内不少人担心中国科技水平的提高会威胁美国利益而无视中美科技合作可以互利共赢的冷战思维。

第四，知识产权保护领域的争端与冲突。知识产权问题一直是中美争论的焦点。从1990年起，中美科技联委会机制中就包含了知识产权的内容，两国于1991年4月和1992年1月分别就科技合作协定和贸易合作协定中的知识产权问题达成协议。但是，美方指责中国在双方科技合作过程中的知识产权侵权行为比较严重，知识产权保护力度不够。双方在科技合同上的知识产权纷争，直接影响了科技合作进展。客观而言，尽管中国已建立了相对完善的知识产权法律体系，但打击知识产权违法犯罪的力度还远远不够。由于中国知识产权意识薄弱，管理力量和经验不足，知识产权问题成为美国为了技术垄断和经济利益而对中国企业实施打压的一张牌。①吴贻康:“中美科技合作互利共赢之路”，载张德广、杨文昌主编:《跨越太平洋的握手——纪念尼克松访华40周年》，世界知识出版社，2012年，第259页。

三

为了推动中美科技交流与合作的健康发展，实现在开放中创新、在合作中共赢的目标，中国应积极采取有效措施，在科学分析国际形势和判断美国国内政治走势的基础上，不断完善体制机制建设，从重点领域寻求突破，充分发挥各种潜在有利因素，为中美科技合作创造良好的外部环境，推动中美新型大国关系不断向前发展。

其一，建立“中美科技伙伴关系”，不断夯实中美新型大国关系的基石。中美科技合作应该从两国关系的战略高度出发，构建“中美科技伙伴关系”。中美科技交流与合作为中美关系发展起到了“减压阀”、“稳定器”的作用。在中美双边关系稳定的时候，科技合作的重要性往往并不显著，而一旦两国关系出现波折，科技交流的重要性与稳定彼此关系的作用就凸显出来了。究其原因，中美科技合作建立在相互需要基础上，存在内在的利益驱动，因而具有更大的空间与灵活性，具有相对的独立性。此外，从政治角度看，在科技这样价值观比较中立的领域开展对话与合作，可以为当前两国关系中占主导地位的人权、台湾、贸易问题的争端起到缓解作用。总之，中美关系的改善，关键要落实到行动上。在科技交往中，双方以建立“中美科技伙伴关系”为目标，必将实实在在地充实中美新型大国关系的新内涵。

其二，坚持机制创新，继续完善中美科技联委会机制。作为中美首批启动的政府间合作机制之一，两国科技合作联委会会议为两国在科技领域开展合作提供了良好的对话渠道和协商机制。近35年来，中美科技联委会已成为中美政府间科技合作与政策对话的联络机制，也是中美双方科技界高层探讨和确定政府间双边科技合作方向、领域和方式的重要途径。双方政府的各自职能部门通常都在联委会会议举行时举行相关的会谈，围绕科技、农业、能源、核安全、卫生、基础科学、环境、计量科技、生物多样性、灾害管理的遥感技术等进行专题讨论。为更加积极引导并推动中美科技关系适应新时期的需要，有必要对其进行改革和完善。如在机制议题设计上，中美双方应着眼未来，进一步明确科技交流的方向和优先领域;在机制范围方面，应该在保证优先发展领域的同时，不断拓宽新的合作议题，对一些传统领域也应该予以重视;在机制履行建设方面，中美科技联委会应该进行必要的调整和改革。在制定、实施科技合作政策过程中，应该注意听取并吸收基层科技工作者的意见和建议;为及时适应情况变化与有效运作，中美科技联委会应当召开年度会议，而不是目前实际运作的两年(即每隔一年)才举办一次的方式。此外，中美之间可以建立一个与中美科技联委会机制紧密关联又独立的非官方交流机制，作为对中美科技联委会机制的必要补充。这一非官方交流机制目的在于推动政策决策层面与学术界的互动，为中美科技联委会机制提供咨询和建议功能。总之，通过设置这一非官方交流机制能够推动科技界与政府间的对话。

其三，加强立法层面交流，降低科技合作政治化风险。中美科技交流与合作不仅需要政府间的对话机制，也需要立法机构之间的合作。当前，部分美国议员从意识形态及两党政治斗争需要出发，竭力阻止中美科技交流活动的开展。比如，美国众议院拨款委员会共和党议员弗兰克·沃尔夫(Frank Wolf)依据不久前通过的一项开支法案(该法案禁止美国政府在由众议院筹款委员会下属的商业、司法和科学小组委员会拨款的领域中与中国进行合作)，要求美国司法部约束美国总统科技助理约翰·霍尔德伦(John P.Holdren)的涉华活动。其倡议得到了共和党议员约翰·库伯森(John Culberson)的附和。鉴此，中方应加强与美国立法机构特别是美国国会“美中工作小组”以及主管中国问题的四个机构、美国众议院科学技术委员会以及该委员会下属的若干个小组委员会、参议院能源与自然资源委员会等机构的交流与合作，重视对美选民及国会议员的沟通工作。总之，加强立法部门的合作，有助于中美双边科技交往有序、稳定地运行，进而增强中美两国间的战略互信，实现“在竞争中增进合作、在合作中规范竞争”的目标，推动中美科技关系的深入发展。

其四，互设中美科技年和博览会，对接中美科技交流创新需求。举办科技年活动，或者设置科技方面的展览会和博览会，有助于中美双方更直观、快速地了解和把握对方的研发及技术发展，增加彼此了解，便利双方科技合作需求，是中美科技合作的催化剂和有效平台。同时，科技展览能提升国家的知名度，是公共外交的重要领域和重要资源。这类科技交流也是充实中美人文交流机制的重要内容，是达到“人文交流覆盖更广泛、内容更丰富、形式更多样”目标的重要保障。

其五，积极推动美方解除对华技术出口管控。中国是美出口管制政策的主要目标国。①朱立群、［美］盖瑞·博驰、卢静主编:《国际防扩散体系——中国与美国》，世界知识出版社，2011年，第355页。当前，美仍然对超过2000种出口到中国的商品施加限制，并且将中国排除在美所确定的164个战略贸易授权国之外，其向中国的出口必须获得许可证。美国的对华出口管控政策阻碍了其产业竞争力，丧失了更多的市场份额，损害了美国经济利益。据统计，美国对华高科技管控使美国企业每年损失数十亿美元。一些美国学者也意识到该问题，比如伊凡·菲根鲍姆(Evan A.Feigenbaum)就认为美国不应该试图通过出口控制来减缓中国的发展，而是注重美国自身的发展。②Evan A.Feigenbaum，China’s Techno-Warriors:National Security and Strategic Competition from the Nuclear to the Information Age，Stanford，California:Stanford University Press，2003，pp.216-220.希拉里·克林顿在“美国的太平洋世纪”演讲中曾主动表示要对中国开放技术，她说:“中国公司希望向我们购买更多的高科技产品，对我国进行更大的投资，并得到市场经济体所享有的同样的准入条件，我们能够为实现这些目标共同努力。”③Hillary Clinton，“America’s Pacific Century”，East-West Center，Honolulu，HI，November 10，2011，http://www.state.gov/secretary/rm/2011/11/176999.htm.(上网时间:2013年7月2日)然而，美国说得多，做得少。中国要在科学分析美国国内政治走势的基础上，抓住美国急于摆脱金融危机的时机，积极采取措施，加强对话与交流，努力打消美国解除对华技术管控的顾虑，推动形成美国国内要求解禁对华技术出口的氛围等。

其六，设立“美中科技合作基金”，夯实科技交流的经济基础。以双方政府或吸收民间组织共同注资的方式成立“美中科技合作基金”，组织、赞助中美之间的友好交流活动，促进双方的科技活动和项目，支持双方在基础领域的科研活动。这种联合资助机制，有助于中美科技领域的联合研究、技术推广和产业化项目。此外，还需要挖掘企业基金会在推动中美科技关系中的作用。与私人基金会相比，美国企业基金会在中美科技交流中的作用和重要性并没有得到充分发挥。

结语

中共“十八大”明确提出要实施创新驱动发展战略，科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心地位。在增强自主创新能力的同时，要积极参与国际科技合作，借鉴国外先进技术和管理方法。与此同时，美国于2011年出台了《创新战略——确保经济增长与繁荣》文件，提出加大对人才、基础研究、信息生态系统等创新要素的投资，促进基于市场的创新，确保美国经济高速、持续、长久的增长，确保美国未来的繁荣。放眼未来，中美科技交流与合作的重要性将随着中美两国共同应对科技全球化的挑战、推动全球科技治理的开展等共同利益需求而不断增强。

当前，中美两国致力于构建新型大国关系。中美科技交流与合作具有较强的互补性，是中美两国长期合作的重要基础。可以说，中美科技合作是两国合作共赢的重要体现，是构建中美新型大国关系可以重点开拓的领域。为此，应从战略层面重视中美科技交流的重要性，拓展合作领域、创新合作方式并提高合作成效。○