我国公共服务市场化约束条件与保障机制研究*

王树文 胡云海

(1.对外经济贸易大学 公共管理学院，北京 100029；2.中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

我国公共服务市场化约束条件与保障机制研究*

王树文1胡云海2

(1.对外经济贸易大学 公共管理学院，北京 100029；2.中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

随着我国公共服务市场化改革的不断发展，需求方缺陷和供给方缺陷成为进一步深化改革的制约因素，进而在现实中产生了诸如新的垄断问题、公共服务碎片化供给问题以及政府寻租和社会不公平等问题。要使我国的公共服务市场化改革深入有序地进行，需要建立起克服供给方缺陷和需求方缺陷的保障机制，这些机制包括培育多元化的供给主体；超越碎片化，构建协同供给机制；健全信息沟通机制；提高政府合同管理能力；消除“抽精去渣”，建立健全公平保障机制等。

公共服务市场化；供给方缺陷；需求方缺陷；约束条件；保障机制

自上世纪80年代实行公共服务市场化改革以来，经过三十年的发展，公共服务市场化改革推动我国政府在由传统型政府向“市场式政府”转型，“其基本思路是在公共服务领域引入市场竞争，打破政府垄断，以此提高服务质量”，[1](P114)在促进了我国公共服务多元主体协同供给模式的形成、改善了公共服务的效果、促进了政府自身相关制度的不断完善等方面取得显著成效。然而，由于受市场缺陷等条件的约束，暴露出寻租、国有资产流失以及“抽精去渣”等问题。建立公共服务市场化改革保障机制，是推进改革的题中应有之义。本文拟通过对我国市场化改革约束条件的分析，提出在我国构建相应保障机制的基本框架。

一、我国公共服务市场化的约束条件

公共服务市场化改革实质是将市场竞争机制引入公共服务领域，实现公对公、公对私、私对私三个层面之间的竞争。然而，准市场理论的提出者Bartlett和Le Grand指出，公共服务中的准市场要想达到高效率、回应性、可选择和公平的目标，受到市场结构、交易成本以及市场信息机制与激励机制的制约。从我国公共服务市场化改革实践来看，从市场失灵角度分析，制约我国公共服务市场化改革深入发展的约束条件可分为两个方面——供给方缺陷和需求方缺陷。

(一)供给方缺陷及其产生的问题

在提供公共服务过程中，由私人供应商或市场本身的结构导致了供给方缺陷。在我国，这些缺陷大致可分为二类：(1)卖方之间竞争水平较低。一方面由于市场本身发展不健全，市场仅存在一个或者少个供给方；另一方面，公共服务市场往往存在阻止新的供应商进入市场的技术障碍、政策障碍、高昂的成本障碍以及政治性障碍，这些障碍严重限制潜在的供应商之间的竞争，从而导致卖方之间较低的竞争水平。(2)合同外包会产生特殊的外部性成本。承包商在生产公共产品过程中产生诸如环境污染、公共资源浪费等负外部性问题以及存在公共服务市场主体之间沟通不畅导致的额外高额协调成本。在供给方缺陷的约束条件下，我国公共服务市场化产生了以下问题：

1.导致新的垄断问题

我国公共服务市场化改革通过将竞争机制引入公共服务领域，开始打破了过去政府单一提供公共服务的模式。然而，在市场化改革过程中，由于政府不合理规制措施或者进入市场的技术难度等原因，一方面阻碍了潜在供应商进入公共服务领域，另一方面严重遏制了市场内部之间的竞争，导致供给方之间竞争水平比较低，使得公共服务市场容易被寡头或少数供应商所把持，最终引发公共服务市场新的垄断问题。如在我国电信领域，虽然在电信企业的不断拆分和重组改革下，电信市场多家竞争格局逐渐形成，结束了中国电信垄断电信运营的局面。但是，由于我国在电信基础领域严格的市场准入管制使得全国性电信运营商的数量受到严重限制，从而导致了在我国电信领域出现专业性垄断和区域性垄断并存的新的垄断问题。

2.导致公共服务供给碎片化困境

在公共服务供给过程中，政府内部存在各类业务间分割、各级政府间业务分割以及政府与非政府组织之间在公共服务供给过程中的业务分割状态。公共服务市场化改革本质上是通过引入新的公共服务供给主体、公共服务的生产方式，形成一个由政府部门、私营部门和第三部门组成的复杂的公共服务供给体系。但是，相对于过去政府单一的官僚体制而言，多元化的公共服务体系在整合资源提高服务效率、质量及降低服务成本同时，也面临着各供给方主体之间协调所带来的高额成本等问题。许多单一的公共服务往往需要两个或两个以上的部门或组织来提供，但是，由于各组织间由于责任边界模糊，导致相互推诿，协调困难，最终不但无法发挥各自优势，而且额外增加了大量协调成本，陷入公共服务碎片化供给困境中。如在我国公共事业市场化过程中，各事业单位、政府、个人各自为战以及由于公共事业市场的不健全，缺乏有效协调，不仅导致市政公共事业价格改革滞后，而且导致效率低下和服务质量的下滑。

(二)需求方缺陷及其产生的问题

在我国公共服务市场化改革中，需求方缺陷主要表现在：(1)服务信息的匮乏。在政府许多公共服务项目当中，由于“黑箱子”的存在，导致政府缺乏对公共服务的信息从而使得政府往往难以有效评估公共服务。(2)监管失灵。由于委托代理的复杂性以及政府与承包商之间信息的不对称，政府无法有效管理和监督市场化改革过程中承包商的服务过程、产品质量，导致监管失灵。(3)多重代理导致价值目标错位。合同的激励机制驱使承包商不仅要迎合合同所设定的目标，还要迎合确定承包商是否完成目标的政府官员，而忽视公民的真实需求和社会公平。从而导致在我国公共服务市场化改革过程中出现以下问题：

1.导致寻租现象严重。在我国市场化改革过程中，由于委托人与代理人双方存在的利益的不一致性和信息的非对称性问题，委托方和代理方之间总是难以最终实现理性的互利双赢，因而公共服务市场化过程中存在着委托代理失灵问题，委托代理失灵为权力寻租的滋生提供了便利条件。同时，由于公共服务市场化相关制度体系建立时间较短，一些法律法规、制度规定尚未健全为权力寻租行为的发生提供了滋生的温床。如由于政府采购缺乏有效监管以及由此导致政府寻租，2011年5月，海口市一家无软件资质证书的公司击败一批平均出价400万元左右的知名企业，以590万元的最高价中标海口市人民医院一项目。[2]

2.导致部分国有资产流失。在需求方市场中，我国尚未制定规范的关于国有资产评估的基本法律，缺乏独立的、统一的和权威的国有资产评估行业管理部门以及产权交易不规范等原因，导致在市场化改革过程中，部分国有资产流失。如在公共服务市场化中，政府通常因为国有资金的缺乏而往往采取以固定资产折价来抵充合资比例，形成国有固定资产、以产抵资和外资实际出资的合作形式。在这种常见的市场化改革方式中，由于改革者往往缺乏对国有资产评估的能力和专业知识，因而容易低估国有资产，导致国有资产的流失。2009-2011年全国“小金库”专项治理工作报告显示，国有及其控股企业资产内部流失严重，仅表现在“小金库”形式上的就高达55.86亿元。[3]

3.导致“抽精去渣”的不公平结果。公共服务“准市场”机制采用以结果为导向的激励机制往往会导致“抽精去渣”行为。这是因为政府在评估考核承包商的服务绩效的过程中，是以承包商会公平地为所有服务对象提供公共服务为前提假设。然而在实践当中，由于公共服务供给方越来越多地表现为分散化和多元化、自利性和自主性等市场特征，以及在绩效考核过程中过度注重公共服务供给效率和公共服务质量而忽视公共产品的公共性，从而引发“抽精去渣”。其结果是，承包商为了攫取个人利益最大化，倾向于为付费能力较高或者为那些耗费成本更低的服务对象服务，而将付费能力低的公民排除在服务范围之外，导致社会不公平问题，与公共服务的“公共性”背道而驰。

二、我国公共服务市场化的保障机制

公共服务市场提供机制已成为取代传统政府单一承担公共服务供给职能的重要机制，正如周志忍教授所言，“政府治理的准市场模式其实已经不可逆转”。[4]然而，面对现实中由于供给方缺陷和需求方缺陷的条件约束，我国公共服务市场化过程中问题重重，因而市场化的进一步改革需要建立完善的保障机制。

(一)克服供给方缺陷的保障机制

由于供给方供给缺陷条件的约束，导致在我国市场化改革过程中存在诸如新的垄断问题以及公共服务碎片化供给困境，这要求在市场化改革过程中，建立相应的保障机制。

1.培育多元化的公共服务供给主体。针对我国许多公共服务进行市场化过程中并未形成有效竞争机制而出现新的垄断问题，这要求政府积极培育社会力量，使公共服务的提供由政府单一主体发展为包括政府、企业、第三部门、民间投资者、外商组成的多元化、竞争性的主体体系。这需要，(1)实现合同约束代替行政管理。投资者通过市场竞争成为公共服务的生产者，在公共服务多元化参与的投资和生产过程中，政府通过与非政府部门签订合同，以合同管理的方式代替传统的行政管理，从而实现通过合同的方式，与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系。这样就打破了公共服务领域的政府垄断局面，使更多的投资与生产主体参与进来，政府则扮演起“裁判员”的角色。(2)放宽市场准入，引入民间资本。在我国，民间投资在传统垄断行业和领域所占比重非常低，在电力、热力的生产和供给业中占13.6%，在教育中占12.3%，在金融业中占9.6%，在信息传输、计算机服务和软件业中占7.8%，在交通运输、仓储和邮政业中占7.5%，在水利、环境和公共设施管理业中占6.6%，在公共管理和社会组织中占5.9%。[5]虽然自2010年发布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(简称“新36条”)对放宽民间资本进入公共服务领域取得了重大促进作用，但是完善市场准入制度，引入和激活民间资本进入公共服务领域依然需要体制的进一步创新。首先，需要进一步拓宽民间投资的领域和范围。在一般竞争性领域和在一定范围、一定程度上引入竞争机制的某些传统的垄断经营产业，应当采取适当的方式允许民间资本进入。同时明确界定政府投资范围，政府投资主要用于国家安全、基本社会保障等纯公共产品领域。对于可以实行市场化运作的市政公共事业、经营性邮政服务等准公共产品领域，应鼓励和支持民间资本进入。其次，建立和健全民间资本投资相关制度体系。构建包括完善的民营产权的不可侵犯制度、投资收益的透明制度、政府的投资信用约束制度、投资财产权的合并保护制度、投资产权的侵权处罚制度、投资经营中止赔偿制度等在内的相关制度。

2.超越碎片化，构建公共服务的协同机制

随着公共服务市场化的不断推进，越来越复杂的公共服务体系导致公共服务出现碎片化供给困境，协同问题越来越受到公共管理研究者的关注。(1)建立以联合为特征的组织结构形式。通过在公共服务供给中，鼓励跨越组织功能边界，促进政府内部各个职能部门之间基于业务流程形成的相互协作，实现协同政府的不同层级和机构共同提供更为整体化服务，正如英国首相托尼·布莱尔所言，“我们必须在政府之间进行更好的协调和更多的团队合作，才能应对新世纪的挑战。[6](13)”同时，构建政府作为整体在公共服务供给层面与非营利性组织、私营企业或社区之间合作而形成的伙伴关系，实现政府、承包商、第三部门之间协议和同盟所组成的网络化治理结构。(2)再造以协同为特征的服务流程。使涉及同一个服务流程的相关的部门、承包商能够得到有效整合和资源共享，打破政府不同部门、承包商分散、各自为政，从而适应市场化改革后协调性、统一性的发展要求。再造以协同为特征的服务流程如图1所示。首先，革新服务理念。以协同为特征的服务流程要求改变过去政府本位的服务理念，体现“一站式”服务的行政理念，再造以公民服务需求为导向的多元主体协同治理理念。其次，再造服务流程。改变过去政府各职能部门割裂的破碎性行政流程以及政府与承包商之间分散提供服务的局面，建立完整连贯的整合性服务流程，把提供同一项服务所涉及的各个部门和承包商整合在一个流程上，从而使得政府部门与承包商的资源有效整合为一个完整的服务流程。再次，确立政府与承包商良性互动体系。在政府、承包商与公民之间构建制度化的沟通与互动机制，从而打破政府部门界限、政府与承包商、公民之间的界限，使得公共服务多元主体在市场化过程中通过实现有效的协同形成有效的网络化治理结构。

图1 协同服务流程再造逻辑图

(二)克服需求方缺陷的保障机制

我国公共服务市场化过程中由于受到需求方缺陷的条件约束，导致政府在改革过程中往往难以购买到优质的公共服务，以及价值功能错位导致的社会公平问题日益显现，政府成为“精明买主”需要克服需求方缺陷的条件约束，建立相应的保障机制。

1.健全信息沟通机制。建立健全的信息沟通机制的目的在于克服在公共服务市场化过程中由于委托人与代理人之间信息的严重不对称导致的道德风险。在我国，为克服公共服务市场化改革中的信息不对称，建立完善的信息沟通机制，可通过，(1)引入全面质量管理方法，针对公共服务建立统一的公共服务标准，这包括制定涵盖基本公共服务的各项标准、各类公共服务的设施标准以及尽快建立基本公共服务的技术标准，从而有利于政府科学、有效地获取承包商的绩效信息源，实现对承包商的绩效实施有效监控。(2)完善政府信息披露机制。这一方面要求推进政府信息披露法律制度建设，细化对招标信息的公布、保存法律制度的制定，形成统一协调的政府信息披露法律制度，提高合同外包过程中公共服务项目的透明度。另一方面需要优化信息披露执行过程，减小合同招标过程中因“执行性漏洞”产生寻租问题。这要求必须确定政府信息披露的标准，统一规定对于何种服务项目的信息、合同承包过程中的不同环节的哪种信息应该披露。同时，必须严格明确公共服务项目信息披露的主体，根据公共服务资金预算来源的层级确定统一的信息披露主体，如中央财政预算资金项目由中央统一政府信息管理机构负责相关信息的披露，地方财政预算资金项目统一由地方政府信息管理机构负责相关信息的披露。

2.提高政府合同管理能力，成为“精明买主”。为了加强对私营承包商的监督，同时实现“为公众做个好交易”，降低交易成本，迫切需要提高政府合同管理能力和水平，成为精明买主。(1)建立和健全政府合同管理体制。其内容主要是构建政府合同管理的组织保障和制度保障。建立政府合同管理的组织保障，在我国可考虑设立独立的合同监管机构，组建专业的合同管理人才队伍。建立政府合同管理的制度保障，在我国可考虑在中央层面建立和健全合同管理的法律法规制度，同时在微观层面，就合同管理全过程的每个环节，建立和健全具体的可操作的规则、程序，使合同管理有章可循。(2)加强政府在合同管理过程中能力建设。首先，设立合同监管机构，在我国可考虑将国资委引入作为合同监管机构，这主要是因为在我国市场化改革过程中，尤其是在公用事业改革中，国资委在合同的缔结、谈判执行中，具有重要的地位。其次，加强培养专业化的合同管理人才。因而需要对政府合同管理者进行相关知识和专业技能的培训，使他们能够更加科学合理的处理合同管理中的诸多问题，提高合同管理效率。

(13)

传统的按照以结果为导向的支付结构往往简单地假设△i适合所有的服务对象，即假设所有服务对象处于同一种水平线，并且接受服务后的效果是一致的。因而这种支付结构往往诱使承包商拒绝为那些支付能力低或者服务效果不明显的公民服务。在公共服务合同外包过程中，消除“抽精去渣”问题，需要(1)强化对承包商服务过程监督。这要求改变传统的只注重服务结果的监督模式，强化对服务过程中各个环节的过程监督，尤其是加强对承包商为牟取个人利益最大化而损害公共服务的公共性与公平性的行为监督。克服“抽精去渣”可考虑在服务过程中，在特定的服务项目内，限制承包商自由选择服务对象的权利，要求承包商统一为不同服务群体服务。从而从源头上消除因承包商拒绝为特定服务群体服务而导致的“抽精去渣”的不公平结果。(2)建立合理的支付结构，激励承包商为弱势群体服务，从而保障公共服务的公平性。这要求根据不同的目标群体确定不同的支付标准，通常的做法是根据不同群体对公共服务的不同程度的需求从而对目标群体进行区分，同时在构建绩效评估指标体系过程中，建立测定承包商为公众提供公共服务的有效性的程序性指标以及保障公共服务的均等化等公平价值指标，从而激励承包商为处于不利地位的公民提供服务，以保障公共服务的公共性。例如在公共就业服务市场化过程中，可考虑建立求职分类工具，对所有登记服务对象依据其就业特征进行分类，并对不同类型的服务对象确定不同的支付标准，从而鼓励承包商为就业弱势群体提供就业服务，保障就业服务的公平性。

三、结语

市场化强调利用市场代替政府控制，利用竞争代替行政命令从而提高效率实现公益性目标，但在条件不充分的情况下做出的所有决策既有其成效亦有其成本。在我国公共服务市场化运作过程中，其有效运行的供给方缺陷和需求方缺陷这两大约束条件，会导致寻租以及社会不公平等一系列的问题。我们不仅仅要正确地认识供给方缺陷与需求方缺陷产生的问题及其保障机制，还应该探索其问题产生的根源等问题，这是正确认识和解决我国公共服务市场化过程中产生的一系列问题的基础。

如公共利益错位的问题。在我国公共服务市场化进程中，一方面，由于政府的市场可选择性在不断地萎缩；另一方面，由于受到利益机制的驱使，出现了政府与市场组织的边界逐渐消融或模糊不清，导致政府在市场化进程中往往难以坚持政府的公益性目标。如我国的公共交通、公共卫生、公共教育等公共服务市场化改革，受到普遍质疑的是“公益事业，政府不能推卸责任”，因而，这些原本属于政府公益事业的领域在市场化改革之后，由于公共利益受损等不理想的改革效果，这些公共服务部门的公共性受到公众的普遍质疑，这成为我国公共服务市场化改革中问题重重甚至失败的最重要的原因之一。

委托代理复杂的问题。在市场化进程的委托—代理关系中，虽然委托人会提供各种激励机制诱导代理人积极努力地工作，但代理人总是会优先满足其自身利益而不可避免地存在着职责逃避现象，这意味着代理人不会像委托人所信任的那样竭尽全力为公共利益服务。委托人试图通过建立监督机制来尽量减少其责任损失，然而，由于信息不对称等现象致使委托人不能完全察觉和阻止代理人所有的逃避结果。所以，如果从供给方缺陷以及需求方缺陷角度来看，我国公共服务市场化进程中出现的一系列问题甚至市场化改革的失败，往往与代理人逃避责任以及政府监控不力有密切的关系。

当然，我国的公共服务市场化是一个需要不断深入探索和完善的长期过程，这个过程还需要法律法规的进一步完善，有效的监督约束机制的建立，精明购买型政府的建立等一系列的相关问题需要探索，本文仅仅是为克服供给方缺陷与需求方缺陷而导致的一系列的问题，进行的为实现公共服务市场化的良性运作而构建的保障机制的探索。我们进一步需要研究和探索的问题还应该集中在：我国公共服务市场化的边界应该在哪里？公共服务市场化的程度究竟如何？公共服务市场化的顶层设计应该怎样？这些问题如果不能很好地在理论上有所探索和回答，将会影响我国公共服务市场改革的深度和方向问题。

[1] 王强.政府治理的现代视野[M].北京：中国时代经济出版社,2010.

[2] 蒋菡.政府采购漏洞流走了太多真金白银[J].经济研究参考,2012,(6):15.

[3] 罗飞.基于"小金库"视角的国有企业国有资产流失问题研究[J].中央财经大学学报,2012,(7):22.

[4] 周志忍.认识市场化改革的新视角[J].中国行政管理,2009,(3):14.

[5] 李小红,赵华伟.关于发展“非公经济”的探讨——落实“非公经济新36条”的对策建议[J].经济问题探索,2011,(7):25.

[6] 斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D.埃格斯.网络化治理：公共部门的新形态[M].北京：北京大学出版社,2008.

[7] Bruttel Oliver. Contracting-out the Public Employment Service and the consequence for hard-to-place jobseekers: Experiences from Australia, the Netherlands and the UK[C]//Social Science Center Berlin, Paper prepared for the Second Annual ESPAnet Conference, University of Oxford,2004.

AStudyofConstraintConditionsandSafeguardMechanismofMarketizationofPublicServiceinChina

Wang Shuwen, Hu Yunhai

(1. Public Administration School, University of International Business and Economics, Beijing 100029, China;2. School of Law & Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

With the development of reform of China's marketization of public service, the further reform has been restricted by both the "supply-side defect" and the "demand-side defect". Such problems have occurred as monopolization, fragmentation supply of public services, governmental rent-seeking and social unfairness. To promote the further reform of China's marketization of public service, safeguard mechanisms to overcome the "supply-side defect" and the "demand-side defect" are proposed, which includes cultivating diversified providers, surpassing the fragmentation and setting up synergic supply mechanism, perfecting the information communication mechanism, improving the government's ability of contract management, and establishing a sound mechanism to ensure fairness.

marketization of public service; supply side defect; demand side defect; constraint condition; safeguard mechanism.

2013-03-19

教育部人文社会科学研究规划项目阶段性成果：我国政府垄断下公共服务市场化改革研究(09YJA630151)；科技部国家科技支撑计划课题阶段性成果：社区生活服务集成方案与标准研究(2012BAH15F01)。

王树文(1963- )，女，山东龙口人，对外经济贸易大学公共管理学院教授、博士，主要从事公共政策、政府战略与管理创新研究。

D035

A

1672-335X(2013)04-0077-05

责任编辑：鞠德峰