成都市城乡一体化公共文化服务体系构建研究

四川大学公共管理学院课题组

成都市城乡一体化公共文化服务体系构建研究

四川大学公共管理学院课题组

建设城乡一体化公共文化服务体系是“十二五”期间成都市社会文化发展的重要课题。城乡一体化公共文化服务体系首先要满足公民基本文化需求，保障和实现公民基本文化权益，其次要缩小城乡文化差距，推进城乡文化协调发展，最后，要保护和发掘成都传统文化资源，打造成都市文化品牌。成都市公共文化服务体系建设虽然取得了很大的进步与发展，但还不能完全满足“国家公共文化服务体系建设示范区”的要求，必须加快城乡一体化公共文化服务供给体系、支持保障体系、管理控制体系的构建。

城乡一体化；公共文化；公共文化服务体系；成都市；基本文化权益

公共文化服务是政府公共服务的重要内容，加强公共文化服务体系建设是繁荣发展社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护人民基本文化权益的主要途径，对提高全民族的思想道德和科学文化素质、促进人的全面发展具有重大意义。建设城乡一体化的公共文化服务体系是在中共十七届六中全会提出“深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣”议题以及《国家人权行动计划(2012-2015年)》对保障公民文化权利进行了规划的背景下，对国家“十二五”规划、国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要、成都市“十二五”纲要等相关规划的践行，一方面是成都市落实国家公共文化服务体系示范区建设和打造中西部最具影响力、国家一流和国际知名的“文化之都”的内在需求；另一方面也是成都市城乡一体化改革实践和建设“世界现代田园城市”的有机组成，对成都市经济社会发展具有长远的战略意义。

一、 城乡一体化公共文化服务体系内涵及结构分析

1.城乡一体化公共文化服务体系内涵

城乡一体化公共文化服务体系是指将城市和乡村置于同一系统下，整体规划，整合资源，使城乡居民享受同等水平的文化产品和服务，平等地保障城乡公民的基本文化权益的制度及其运行机制。

成都市公共文化服务体系建设必须以基本型、便利性、公益性、均等性、差异性为原则，实现三大目标。

首先，要满足公民基本文化需求，保障和实现公民基本文化权益。这是构建公共文化服务体系的出发点，也是服务型政府的职责所在。生产和提供的公共文化服务与产品不是面向某个人或某个特定群体，而是面向大众，面向社会各个群体，满足人民诸如看电视、听广播、读书看报、参与大众文化活动等基本文化需求。

其次，要缩小城乡文化差距，推进城乡文化协调发展。成都建成城乡一体化的公共文化服务体系，一方面必须要继续加大对农村公共文化的投入，保证供给、基础设施、资金、人力等各方面条件充足，并利用城市文化发展带动农村公共文化服务体系的建设；另一方面必须依托于成都市城乡文化环境和文化资源的差异，根据差异性原则有针对性地采取措施，充分利用成都市农村文化资源特色，推动城乡公共文化服务体系从结构上协调发展。

最后，要保护和发掘成都传统文化资源，打造成都市文化品牌。成都作为一座历史文化名城，经历千年的积淀，有着丰富的文化底蕴，传统文化资源基础卓越。除了悠久的历史所留下的文化古迹，更有千年来形成的成都市人民的独特风俗文化。成都公共文化服务体系的建设与发展，一方面必须依托于成都市丰富的文化资源，充分利用成都市的文化资源优势；另一方面也要力争做到保护、弘扬成都的传统文化，并在传承的基础上力求创新，从而打造出具有成都市特色的文化品牌，扩大成都市文化在西部地区的辐射力和国际范围内的影响力。

2.城乡一体化公共文化服务体系结构分析

为实现上述目标，成都市城乡一体化公共文化服务体系应由公共文化服务供给体系、公共文化服务支持保障体系、公共文化服务管理控制体系三大子体系构成。其体系要素如下图所示：

第一，城乡一体化的公共文化服务供给体系。公共文化服务供给体系是整个体系的作用点。成都城乡一体化公共文化服务体系构建过程主要指向供给子体系的公共文化供给主体培育和公共文化传递网络运行两大方向。城乡一体化公共文化服务供给体系构建即是要进行公益性、特色化的公共文化供给主体培育和便利性、均等化的公共文化传递网络运行。

公共文化供给主体的培育，既要保证公共文化产品和服务供给量，满足公民基本文化需求；又要确保公共文化产品和服务供给方式的公益性，保障和实现公民基本文化权益；还应给予适当倾斜，充分利用成都文化资源。公共文化传递网络的运行一方面要保证个攻击主体相互补充、相互配合，使公共文化产品和服务传递更加便捷有效；另一方面通过网络的不断完善和优化打破城乡二元制的公共文化壁垒，缩小城乡差距，推进城乡公共文化协调发展。

第二，城乡一体化的公共文化服务支持保障体系。公共文化服务支持保障体系是整个体系的支撑点。成都城乡一体化公共文化服务体系构建过程必须获得来自支持保障子体系的物、人、财的有力保障。城乡一体化公共文化服务支持保障体系构建即是要提供有针对性、便利的基础设施，专业、高效的人才队伍和均等、充足的财政投入。

公共文化基础设施建设要充分考虑城乡居民的实际需求，保证其真正为人民群众所利用，这也需要在设计、建设中体现城乡居民文化需求和消费的差异性。公共文化人才队伍建设既要包括直接提供公共文化产品和服务的生产者，保证公共文化供给质量；还要有服务于整个体系的公务、行政人员，管理和服务于公共文化服务体系的正常运作。公共文化经费投入在“把饼做大”，保证整体经费投入充足的前提下，还要调整“如何分饼”，保证地区之间、城乡之间分配均等。

第三，运用公共文化服务管理控制体系调控成都公共文化服务体系发展力方向。公共文化服务管理控制体系为整个体系把握方向。城乡一体化公共文化服务体系的构建需要公共文化政策法规来制定方向和公共文化服务绩效评估体系来进行纠偏。城乡一体化公共文化服务支持保障体系构建即是要制定完备的公共文化政策法规和形成有力的公共文化服务绩效评估体系。

二、 成都市公共文化服务体系的现状研究

2003年以来，成都市始终坚持把公共文化服务作为民生工作重要内容，坚持“全域成都”理念，大力开展基层公共文化建设，扎实推进城乡基层文化一体化发展。按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，在构建城乡一体化公共文化服务体系过程中，成都市在公共文化的供给，保障和控制方面取得了一些成绩。

1.成都市公共文化服务供给体系

成都市采用新公益性文化单位运行机制，推动形成统一开放、竞争有序的文化市场供给体系，同时加快国有文化企业规模化、产业化、市场化步伐，鼓励多种所有制主体混合发展，开展跨行业、跨地区资源整合，培育一批具有带动作用的文化企业集团，引进国内外知名文化产业企业，发挥带动示范作用。进一步放宽市场准入，扶持民营文化企业进入文化产业重点领域，增强中小文化产业企业的创新能力，提高文化产业的市场竞争力。一些有政府参与的、多种力量共同合作的具有混合性质的公共文化服务主体逐渐发育起来，承接原来由政府独立履行的公共文化服务职能，政府在社会文化发展中的角色回归于公共文化服务的责任主体和文化产业发展的监管主体。此外，成都市以“五项”工程为抓手，即城乡文化阵地建设工程，城乡文化数字化建设程，城乡文化典型带动工程，城乡文化遗产保护工程，城乡文化人才培育工程，实现了公共文化设施全覆盖。

2.成都市公共文化服务支持保障体系

在保证供给的同时，成都市陆续建成了图书馆新馆、成都美术馆、成都大剧院、成都音乐厅、成都档案馆新馆和川剧艺术中心等一批城市标志性文化设施建设。加强城乡基层文化设施建设，推进群艺馆、图书馆、乡镇综合文化站、街道综合文化活动中心、村(社区)综合文化活动室、农家书屋、有线广播电视网络和地面无线发射台、群众文化广场等各类文化基础设施的提档升级。实现广播电视播出机构数字化和网络化，农村广播电视覆盖网络日趋完善，图书馆迈入全免费服务时代。财政投入方面，“十一五”期间，成都市县两级财政用于文化方面的支持达到21.3亿元，2012年四川省级公共财政计划安排20亿元财政资金，除了用于文化馆、图书馆、多功能室等硬件建设外，还重点保证基层文化人才培养。各图书馆、文化馆按照统一要求，加强了人事管理和工作人员业务能力的培训，建立和规范了图书馆、文化管“两馆”专业干部深入社区担任社区文化辅导员的制度，并积极培养引进社区专业人才、文艺骨干。此外，成都市在市文化馆设立成都市市民文化艺术学校，通过广泛分校和基层辅导站的设立，组成了全域覆盖的公共文化教育辅导网络体系。

3.成都市公共文化服务管理控制体系

为了保证基层公共文化服务经费的稳定可持续增长，成都市2009年专门出台了《关于进一步加强基层文化建设的意见》，首次从政策层面明确了各级政府对基层文化的投入将纳入财政预算，不仅有效保障了各级基层文化阵地的常年活动经费，也使基层文化阵地建设纳入长效发展机制。2012年4月又出台了《关于深入开展国家公共文化服务体系示范区创建工作的实施意见》，在全国率先将市、区(市、县)、乡镇(街道)、村(社区)四级公共文化服务常年经费全部纳入财政预算，提出到2013年成都要创建成为国家公共文化服务体系示范区。通过政策制定调控成都市公共文化体系的发展。

4.成都市公共文化服务体系存在的问题

成都市公共文化服务供给、保障、控制体系的进步与发展还不能完全满足建设好“国家公共文化服务体系建设示范区”的要求，仍有部分问题需要解决。

在供给体系方面，虽然政府在社会文化发展中的角色回归于公共文化服务的责任主体和文化产业发展的监管主体，但农村公共文化服务供给主体仍然呈现出单一性，社会其他相关力量在农村公共文化服务体系构建中很少发挥力量。“单中心”制供给主体的存在限制了多元主体的、以合作主义为准则的公共文化服务供给网络的形成，致使公共文化服务产品的供给不能完全满足公益性的原则，同时也限制了城乡一体化、规范化的公共文化服务供给网络的形成。

在支持保障体系方面，一方面，成都公共文化支持保障体系本身发展水平还不太理想。目前成都还缺乏有相当规模的能够体现城市文明程度和现代化水平的文化设施，缺少对外文化艺术交流或举办国际性文化盛会的竞选能力。农村公共文化服务基础设施总量不足，分布不合理，不能满足群众文化需求。公共文化服务专业人才队伍建设滞后，文化人才匮乏，公共文化服务人才队伍流失情况严重。另一方面，城乡一体化公共文化服务的支持保障体系存在不均衡的现状，其中最为明显的就是城乡之间公共文化服务设施的不均衡，且城乡基础设施建设差距不断拉大。与城乡公共文化服务设施分布不均相呼应的是城乡公共文化服务的财政投入的不均衡，由于农村文化事业财政投入基数小，农村公共文化服务财政投入占城乡公共文化服务财政投入的比例变化不大，很难再短时间内赶上城市公共文化财政投入。

在管理控制体系方面，成都市城乡一体化公共文化服务政策制度和体制机制正处于起步摸索阶段，不具有系统性、战略性、成长性和整合性。此外，成都市的公共文化服务体系仍然缺乏一种积极有效的、以市场和人民群众评价为主要指标的绩效考评机制，没有全面科学制定绩效评价指标，公民也缺乏参与公共文化服务体系运营管理和监督的意识，文化服务质量的评估和考核社会化程度低，仅由政府、文化行政部门和公共文化服务机构自我评定，没有充分考虑接受对象的意见与满意度。成都的公共文化服务管理控制体系仍有待完善。

三、 成都市城乡一体化公共文化服务体系构建对策

成都市构建城乡一体化公共文化服务体系总的发展战略思路是“两套机制，三个目标，四方参与”。 就是要构建以公共文化产品供给主体机制和公共文化产品供给网络机制为主体的，以满足公民基本文化需求，保障和实现公民基本文化权益；缩小城乡文化差距，推进城乡协调发展；保护和发掘成都传统文化资源，打造成都市文化品牌为目标的，并由政府、民营企业、非政府组织、市民个人四方参与的公共文化服务体系。

1.成都市城乡一体化公共文化服务供给体系构建

第一，完善城乡公共文化服务产品供给机制，提高公共文化产品的供给能力。改变单一的政府供给公共文化服务产品的模式，则需要打造一个由政府、民营企业、非政府组织、个人“四方参与”的公共文化产品供给主体机制。上述四方在构建城乡公共文化服务体系过程中扮演着不同的角色。政府扮演组织者的角色，鼓励和联合民营文化企业、非政府组织以及个人的力量共同建设为民、惠民、利民的公共文化服务体系。民营文化企业则扮演好促进者的角色，负责完善公共文化产品的包装流通运转机制。结合扶持发展文化产业以及完善文化市场的政策背景下，采用政府与文化企业参股经营、合作经营的方式，引导文化资源向公共文化服务领域合理流动。非政府组织以及个人在城乡公共文化服务体系中扮演好支持者的角色，为公共文化服务产品的创作提注入新的力量。对具有地方特色和重要艺术价值的原创艺术产品以及民间艺术生产、传播给予大力扶持。

为提高公共文化产品的供给能力，应统筹规划成都市各城乡文化资源，大力发展出版业、发行业、演艺业、娱乐业、文化会展业、数字内容和动漫产业等文化产业，为人民提供丰富的公共文化服务产品。

第二，完善城乡公共文化服务供给网络体系，拓宽公共文化服务渠道。继续贯彻成都市构建覆盖市—县—镇—村的纵向公共文化服务供给网络的政策，即以市群艺馆、图书馆、博物馆、影剧院等为龙头，以区(市)县文化馆、图书馆等为骨干，以乡镇(街道)综合文化站为支撑，以村(社区)多功能文化活动室为基础的四级公共文化供给网络体系。在建设纵向的市-县-镇-村供给网络模式的同时还应建成市县镇村横向的公共文化服务供给网络建设。采用市-市、县-县、镇-镇、村-村结对子的形式，互帮互助，共建共享城乡公共文化服务体系。

按照覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的总要求，实施广播电视村村通工程、文化信息资源共享工程以及互联网工程。通过广播、电影、电视、网络等形式，拓宽公共文化服务渠道。

2.成都市城乡一体化公共文化服务支持保障体系构建

第一，科学布局城市公共文化服务基础设施，保障乡村基础设施体系建设。构建城乡一体化的基础设施体系，就是要科学布局城市公共文化服务基础设施，重点建设乡村基础文化设施。通过继续推进“15分钟公共文化服务圈”工程、“两馆一站一室”工程、“一馆一团一车”工程，逐步完善二、三圈层涉农文化圈的基础设施建设，实现城乡公共文化服务体系均衡发展。

第二，构建城乡一体化的公共文化服务人才队伍建设。构建城乡一体化的公共文化服务人才队伍建设，就是要建设一支政治强、素质高、业务精、作风正的公共文化服务队伍。通过加强广大文化工作者的思想政治素质教育，树立正确的世界观、人生观、价值观和文化观，自觉增强建设公共文化服务体系的责任心和使命感。建立健全公共文化服务人才培养培训和继续教育制度，以市群艺馆、市图书馆、县(区)文化馆(站)等为依托，建立基层群众文化干部和专业人才培训基地。完善选拔和激励竞争机制制定落实选拔、任用、激励、评价等方面的措施，实施“文化志愿者”工程，号召广大优秀文化人才到基层服务，推进村级公共文化服务体系建设。

第三，健全公共文化资金投入机制，解决乡村级公共文化服务经费欠缺问题。打破政府单一的公共文化资金投入机制，打造“以政府为主导、鼓励社会力量积极参与”的多渠道公共文化资金投入模式。积极引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动等形式参与公共文化服务，努力构建主体多元的投入机制。积极探索以公共财政投资为主渠道，综合运用多种投融资工具，采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施，鼓励各类不同所有制企业参与公共文化事业建设，促使社会资本和生产要素向公共文化服务领域合理流动，形成公共文化服务政府与市场共同推进的良性机制。由此解决乡村级公共文化服务经费欠缺问题。

3.成都市城乡一体化公共文化服务管理控制体系构建

公共文化服务绩效评估体系是衡量公共文化服务体系成效的一种方式。为构建科学公正的城乡一体化的公共文化服务绩效评估体系，应先制定可操作的绩效评估指标体系，结合定量、定性分析，运用层次分析法、模糊综合评判法等方法，建立起科学的绩效评估模型。同时，建立一个有专家组、领导组、公众组队评估主体，保障评估结果的有效性和公平性。最后，实现绩效评估全流程公开化、透明化，接受公众的监督。

成都市哲学社会科学规划研究项目“成都建设城乡一体化的公共文化服务体系研究”(ZSR12-04)

课题组负责人：吴耀宏，四川大学公共管理学院教授；

课题组成员：郭玉洁，黄金霞，郑春秀，黎桃红，四川大学公共管理学院硕士研究生，四川 成都 610041。

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1008-9187-(2013)01-0099-04

【责任编辑刘彦武】