保障农村党员权利的价值、问题及对策

2013-10-28王同昌石本惠

党政研究 2013年1期

王同昌石本惠

保障农村党员权利的价值、问题及对策

王同昌石本惠

保障农村党员权利具有重要的价值，有利于增强村级党组织的吸引力，有利于加强对村级干部的监督、纯洁党的队伍，有利于发展基层党内民主。当前，保障农村党员权利方面存在的问题主要有：党员的知情权实现还不够充分，党员的参与权受到一定程度的制约，部分党员的选举权还没有完全落实到位，部分党员的监督权有名无实。为进一步保障农村党员的基本权利，要加大宣传教育，提高广大农村党员的权利意识，提高保障党员权利的政策措施的可执行性，建立和完善侵犯党员权利的责任追究机制，充分利用现代远程教育方式，加大对农村党员的培训。

党员权利；农村党员；党内民主；农村；权利；党组织

一、保障农村党员权利的价值

胡锦涛在党的十八大报告中强调，要“保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权”。这对保障党员权利具有重要的指导意义。党员是党组织的主体，就是说全体党员是党内权力的最终所有者。每一个党员个体让渡出自己的一部分权力，形成党组织的总体权力，为了确保党组织的总体权力不被滥用，就需要党员保留足够的权利，以便对党组织的总体权力形成监督制约，保障党组织的总体权力最终用来为全体党员服务。因此，保障党员的基本权利，是党组织的重要职责之一。

中国共产党一直以来都非常重视保障党员的基本权利。早在民主革命时期，第七次代表大会通过的党章，就明确规定了党员享有的基本权利，主要包括自由讨论权、选举权和被选举权、建议权、批评权等。刘少奇在七大上作关于修改党章的报告时，指出，这些权利的规定“将要保证我们党内的生活更加在正常情况中发展，将要提高党员对党的事业的积极性与责任心，并保证党的行动的统一”。〔1〕这充分体现了我们党对保障党员权利的价值的重要认识。

民主革命的胜利，为保障党员的基本权利，提供了充分的条件。1956年中共八大，吸取民主革命革命时期历次党章的经验教训，对党员的基本权利作出了广泛和充分的规定。同时规定：党员和党组织的负责人“如果侵害党员的这些权利，就是违反党的纪律，应当给予纪律处分”。〔2〕为了更好地保障党员基本权利，提高党内民主，这次党章还规定，实行党代表大会常任制。很可惜的是，这些具有创新性的规定，后来在实践中没有得到认真执行，以致党内民主逐渐遭到破坏，党员的基本权利丧失殆尽。彭德怀、刘少奇等老一辈无产阶级革命家的遭遇，就充分说明了毫无党员权利可言。九大和十大通过的党章，直接取消了党员基本权利的规定，党员只履行义务，而不享有权利，党员在党内完全处于附属地位，没有主体而言。

改革开放以后，中共吸取了以往的深刻教训，认识到保障党员权利的重要价值。1982年，党的十二大通过的党章明确规定了党员享有的八项权利，并指出“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利”。〔3〕十二大党章的规定，为保障党员权利奠定了基础，并为以后的历次党章所沿用。为了使党章规定的党员权利得到切实有效的执行，1995年，党内颁布了《中国共产党党员权利保障条例(试行)》，这就使得党员权利更加细化，更加具有可执行性，为保障党员权利提供了更具体的依据。经过近十年的试行，2004年9月，经过修改完善，正式颁布了《中国共产党党员权利保障条例》。这项党内法规不仅仅规定了党员的具体权利，而且明确规定了党员权利的保障措施以及侵害党员权利的责任追究制度。正如中共中央在下发的通知中指出的，这部党内法规的颁布实施，“对于进一步发挥党员的积极性、主动性、创造性，提高党的创造力、凝聚力和战斗力，具有重要的意义”。〔4〕

农村党员队伍建设，是我们整个党的建设的重要组成部分。据中央组织部公布的统计数据，截至2011年底，农牧渔民党员2483.4万，占党员总数的30%，59.1万个建制村建立了党组织，占基层党组织总数的15%。因此，农村党员权利保障如何，可以说是整个党员权利保障状况的一个缩影。

就农村的实际情况而言，保障农村党员权利，其重要价值主要体现以下几个方面：

1.有利于增强村级党组织的吸引力。从总量上来看，改革开放以来党员队伍逐渐发展壮大。截至2011年底，党员总数已达8260.2万，比上年增加233.3万，增长2.9%。但是，农村党员却逐步减少。有调查显示，农村地区的党组织退化现象及其严重。〔5〕从中央组织部历年的统计数据可以看出，农村的党员队伍占全国党员总数的比例呈现下降的趋势(参见下表)。

历年农村党员趋势表(单位：万)

我们在农村调研过程中，部分村党支部书记反映，现在村民入党的积极性明显不如过去。党组织对部分村民失去了吸引力，农村党员数量呈现逐年下降的趋势。农村村民入党的积极性不高，固然有多方面的原因，但是，党员的基本权利得不到有效保障，党员感觉不到作为党员与非党员的实质性区别，至少是其中一个非常重要的原因。如果能够切实保障党员的基本民主权利，就能够增强党组织对广大村民的吸引力。近年来，一些经济能人、企业老板积极入党，就是因为党员权利保障的加强，提高了他们入党的积极性。据报道，江西省的一个农村，共有30个从事各类产业的老板，年均收入在10万元以上，其中有15个递交了入党申请书。十年前，这些经济富裕的村民都不愿意入党，现在他们入党的积极性很迫切。造成这种现象的原因，村支部书记分析有三个方面的原因：“其一，这些‘资本家’越来越相信我们这个党会长期执政。其二，当前中央对基层党员的一系列优惠政策让这些‘资本家’也有点心动，如超过一定党龄的党员可以享受一些生活补助等。其三，这些‘资本家’也想来参加选举，也想担任村支部书记。或者，退一步说，这些‘资本家’即使没有担任书记的野心，但至少也想控制支部书记的选举，因为他们一旦成为党员，他们手中就有选举书记的一票。”〔6〕这其中的第三个方面的原因，就是广大党员充分行使选举权积极效果。这个事例充分说明了保障党员权利，对基层党组织发展的重要意义。

2.有利于加强对村级干部的监督，纯洁党的队伍。近年来，我国的反腐败斗争取得了一定的成就，但是，腐败的趋势并没有得到根本性的扭转。其中一个重要特点就是腐败现象向基层社会蔓延。〔7〕近年来查处的农村基层干部腐败案逐渐增多。浙江省杭州市两级检察机关自2005年以来，共立案查处村官职务犯罪案件67件75人，分别占同期立案总数的7.1%和6.7%。其中，仅2009年一年，就立案查处18件23人。在杭州市检察机关5年查办的村官案件中，村支部书记35人，村主任23人，二者合计占立案数的77.3%。〔8〕

村级干部的腐败，在村民群众中造成了恶劣的影响，玷污了党组织在村民群众中的形象。村级干部的腐败之所以能够得逞，主要原因在于村干部的权力得不到有效的监督制约，普通党员的基本权利没有得到贯彻执行。村级党组织是农村的主要治理主体。全体党员是村级事务的重要决定者。但是，在实际生活中，村中的事务主要由支部书记一个人说了算，重要事情不是由党员大会共同决定，普通党员没有知情权，自然就没有办法对支部书记进行监督，村干部腐败也就不可避免。

3.有利于发展基层党内民主。党内民主是党的生命。关于如何发展党内民主，改革开放以来，我们党逐步探索出一条自下而上的党内民主发展道路。党的十七届四中全会明确提出，发展党内民主要“以加强党内基层民主建设为基础”。党内民主的实质，就是根据党员主体原理，对全体党员决定和管理党内事务所进行的制度规定以及这些规定所形成的党内政治生活。〔9〕因此，可以说，党员权利的实现程度如何，决定着基层党内民主的发展程度，进而决定着整个党内民主的发展程度。

改革开放以来，我国农村基层民主的发展得到了国内外的高度关注。农村基层民主主要包括两个方面，一个村民自治中的民主，一个是村党组织内部的民主。村党组织内部民主的突出表现，就是直接选举党支部书记。在这个过程中，普通党员的选举权得到了有效地落实。选举权是党员享有的重要权利之一。但是，选举权往往是几年才履行一次。而党员的知情权、表达权、参与权、监督权则是可以经常性行使的权利。这些的权利的有效执行，将大大推动农村基层党内民主的发展。

二、保障农村党员权利存在的问题

改革开放以来随着农村村民自治的发展和农村基层党内民主的发展，在农村党员权利保障的建设方面，取得了重要的成就。在农村党员的知情权、参与权、选举权、监督权等方面都有明确的制度规定。但是，在现实生活中，农村党员权利的实现状况，与党员的基本权利需求愿望还有一定的差距，还存在一些不太完善的地方。主要表现在以下几个方面。

1.一部分党员的知情权实现还不够充分。党员的知情权是指党员依据党章和其它党内法规和文件的规定，享有的了解党内事务、党的方针政策等相关信息的权利。知情权是党员权利中最基本的一项，党员只有了解了党内事务的真实情况，才能更好的参与，并行使好党组织赋予自己的权利。就农村来说，就是要了解党中央关于农村的各项方针政策、党组织关于村内重大事务的决定等。实际上，现在农村的很多党员对党的方针政策了解很少，对村内的党务、甚至村务知之甚少。党员知情权的落实情况与村内党务公开、村务公开是成正比例的。目前，村务、党务公开存在的一些问题，严重影响了党员的知情权。村务、党务公开的困境主要表现在：一是公开不及时。不少村庄的村务公开没有按照规定及时更新，有的地方公开的信息甚至是几年前的；二是假公开。有些地方对村务、党务公开看起来很积极，但公开的信息却存在不少问题，只公开一些表面的数据，甚至对公开的数据进行加工处理，导致公开的内容缺乏真实性。〔10〕

这些问题的存在，导致党员对党内事务知之不多，也就失去了对村组织负责人的监督。2002年，中纪委委托一些地方纪检部门调查显示，被调查的党员认为，当前最需要实现的党员权利，知情权排在第一位。北京市平谷区党校的调查显示，有54%的农村党员对党内事务及信息的了解程度是一般，能够做到党内先知的仅有10%。而其中，76%的党员不会上网，74%的党员从未去过网吧上网，45%的党员不知道政府经常在网上发布农业信息和政策。〔11〕

2.一部分党员的参与权受到一定程度的制约。党员的参与权，就是党员依据党章和各方面的政策规定，在党内充分表达自己的观点，参与党内事务。邓小平曾经指出，让党员充分参与党内事务，“不但可以大大激发广大党员在党的纪律所允许的范围内，在工作中充分集中群众智慧，运用独立思考，实事求是地、创造性地解决问题，而且可以使许多惯于墨守成规、惯于不尊重党员群众创造性的领导人员，学会改变自己的作风，从而促进党内民主的高涨”。〔12〕就农村村级情况而言，党员的参与权是指党员参与村内党的事务的决定权。村内的重大事务，应该经过全体党员的讨论决定。实际上，在当前形势下，农村党支部的会议很少召开，很多村内事务，都是由党支部委员会决定，有的甚至就是由支部书记个人说了算，导致普通党员基本参与不了党内事务，游离于党内事务之外。笔者曾经就村级党员的参与权进行了个别访谈，很多党员表示，村内的很多事物他们根本就不知道，有的事情是事后才向他们通报的。有的村支部书记不经党员讨论，就擅自决定村内的重大事务，导致一些错误的决策无法及时纠正，使村民的利益受到损害，也侵蚀了党组织的凝聚力，甚至引起村民的集体上访事件。

3.一部分党员的选举权还没有完全落实到位。改革开放以前，虽然人民公社条例规定，农村党支部书记、副书记都由选举产生，实际上，并没有进行真正的选举，而是实行自上而下的任命制，即使实行选举，也是履行一定的程序。改革开放以来，适应村民自治的发展，农村党支部开始了事实上的真正选举。各地在实践中，探索出了“海选”、“两票制”、“一肩挑”等选举方式，不但党员的选举权，而且村民的选举权都得到了一定程度的体现。但是，近年来，在农村党支部的选举中，贿选、暴力威胁等不正当选举现象仍时有发生，有些地方还存在以保证“组织意图”为名行干扰选举之实，为了追求所谓选举的“高票率”，确保实现“组织意图”，而千方百计地去“做工作”，生怕有什么“闪失”，使党员的选举权很难得到真正落实。

党员选举权的一个重要方面，就是提名权。虽然党内选举中规定，可以组织提名、几个党员联名提名、党员个人自荐。在部分农村的实际选举中，基本上以上级组织提名为主。普通党员的选举权，基本上变成了对党组织提名人选的认可权。选举的真正功能，没有得到充分发挥。

4.一部分党员的监督权有名无实。党员的监督权，就是确保党员让渡出的权力处于全体党员的监督之下。党员的监督权得不到有效落实，不但党组织负责人腐败，还会侵犯党员的基本权利。不知情，也就无法监督。一方面，由于党员的知情权、参与权等民主权利没有得到有效落实，导致普通党员对村级党员领导干部无法实行有效的监督；另一方面，在一部分农村，由于党支部被大的家族势力所掌控，导致一些普通党员由于害怕打击报复，而不敢监督村党支部书记。由于缺少监督，导致村级党内事务出现很多乱像，严重损害了村级党组织的形象。

三、保障农村党员权利保的对策

针对农村党员权利保障方面存在的问题，当前保障农村党员权利应注重解决好以下几个方面的问题：

1.加大宣传教育，提高广大农村党员的权利意识。有无权利意识是决定党员基本权利实现程度的重要影响因素之一。农村党员权利实现不足，一个重要原因是广大党员不知道自己具体享有哪些权利。针对这一状况，乡镇党委和村级党组织要加强宣传教育工作，认真组织党员的学习、培训活动，引导农民党员学习《中国共产党章程》和《中国共产党党员权利保障条例》等，使党员明白自己享有的基本权利。只有党员明白了自己享有的各项权利，才能有利于保障党员权利的实现。如果党员根本不知道自己享有哪些权利，或者说几乎就没有权利意识，在这样的情况下，保障党员权利，就不会得到广大党员的响应。我们在农村调查发现，很多农民党员多年来就没有见过《中国共产党章程》，更不知道有《中国共产党党员权利保障条例》，对党员享有的基本权利认识不全面。在这种情况下，要想保障农民党员的权利，其效果可想而知。要教育党员认识到保障党员权利，不但对党员个体具有重要意义，而且对党的发展也是相当重要的，消除一部分党员只履行义务、不行使权利的想法。权利与义务是统一的，二者不可偏废。只有行使了权利才能更好地履行义务。而且，有些权利本身也就是义务。

有一个党员向我们倾诉到，“作为一个党员，我不知道自己在党内有哪些权利，而且好像自己从来就没有行使过权利，从来都是履行义务，要带头执行计划生育政策，要带头给灾区捐款。而且，我的工资又不比别人多，我没有享受到什么权利，都是在履行义务，所以，当党员吃亏”。在所调查的村，尽管没有具体统计有多少党员有这种想法，但是，一个直观的感受是，有很多党员反映，“当普通党员吃亏”。他们之所以认为自己“吃亏”，其中一个重要原因就是没有享受到党员的基本权利。

2.提高保障党员权利的政策措施的可执行性。《中国共产党章程》和《中国共产党党员权利保障条例》都对党员权利作出了明确的规定，这为保障党员权利奠定了基础。但是，要切实保障党员权利，这些规定还需要进一步细化、具体化，提高可执行性。因为“静态的制度安排，更多地体现为‘应然状态’的权利，只有较为细致的程序安排，才能转化为‘实然状态’的权利。《党章》和《中国共产党党员权利保障条例》对党员权利保障方面的规定比以前更为充分，为保障党员权利起了重要的作用。但是，总的来说，这些规定还是比较抽象、比较宏观，缺乏切实可行的实施细则，特别是程序方面的细则”。〔13〕党的十七届四中全会提出要“以落实党员的知情权、参与权、选举权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用”。这为保障党员权利指出了明确的方向。就农村的实际情况而言，党员的知情权是行使其他权利的基础。如果没有知情权，其他权利也就无从谈起。保障党员知情权的基本途径就是提高党内事务的透明度。除了党和国家的机密外，各级党组织应当及时通报党内信息。而村级党组织，由于其是基层村民群众中的党组织，不是一级国家政权，在党内事务中，不存在党和国家的机密，所以，必须保障党内事务的公开透明，使每一项党内事务，都要经过全体党员或党员代表讨论，确保党员的知情权和参与权。党支部书记的产生，要经过全体党员公平公正的选举。

实行基层党务公开，是保障党员基本权利的一项基础性工程。2010年8月20日，中共中央政治局召开会议，审议并通过了《关于党的基层组织实行党务公开的意见》。《意见》指出，实行基层党组织党务公开，“是深入贯彻落实科学发展观、提高党的执政能力、保持和发展党的先进性的必然要求；是扩大党内基层民主、保障党员民主权利、增强党的基层组织生机活力的客观需要；是实践党的宗旨、密切党群关系、促进基层和谐稳定的有效途径；是加强党内监督、规范权力运行、推进基层党风廉政建设的重要举措”。〔14〕农村乡镇党委和村级党组织要结合自身的实际情况，认真贯彻《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，做到党内事务的公开透明，为保障党员的基本权利提供条件。

3.建立和完善侵犯党员权利的责任追究机制。要保障党员的权利，就必须对侵犯党员权利的行为进行责任追究。否则，保障党员权利的制度就会形同虚设。《中国共产党党员权利保障条例》规定了侵犯党员权利的责任追究制度。其第34条规定：“对侵犯党员权利行为的处理是保障党员权利的重要环节。对于有侵犯党员权利行为的党员，其所在党组织或者上级党组织可以采取责令停止侵权行为、责令赔礼道歉、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评等方式给予处理；情节较重的，按照规定给予党纪处分。对于有侵犯党员权利行为的党组织，上级党组织应当对有关责任者进行批评教育；情节严重的，按照规定追究有关责任者的责任。”〔15〕而第30条规定：“党的各级纪律检查机关在同级党委和上级纪委领导下，做好党员权利保障工作，受理有关党员权利保障方面的检举、控告和申诉，检查和处理侵犯党员权利方面的案件，对党的领导干部和下级党组织履行党员权利保障职责的情况进行监督检查。”〔16〕这就强调了纪律监察委员会在保障党员权利方面的职责。就农村的实际情况而言，村级党组织一般只设有支部委员会，没有纪律检查委员会。而且，多数情况下，是基层党组织本身侵犯了党员权利。靠基层党组织保障党员权利，就很难实现了。所以，要强化乡镇纪委在保障农村党员权利方面的职责，提高其“司法功能”。这样，被侵犯权利的党员，就有冤有处说、有人帮、有人管、有人落实，从而在机制上建立起党员权利保障的刚性制度。

4.充分利用现代远程教育方式，加大对农村党员的培训。传统的农村党员培训，主要是采取现场讲授的方式，主讲人一般都是乡镇的党务工作者或者农业技术实用人员。由于受客观经济条件的限制，先进的思想、先进的技术很难及时传到农村党员队伍中。因此，造成了农村党员培训水平不高，实效性不强，覆盖面不广，地区发展不平衡等突出问题。近年来，网络技术的发展，为农村党员教育提供了新的物质技术支撑。为探索农村党员干部教育培训的新手段，提高农村党员干部教育培训工作的质量和水平，中央决定在全国开展农村党员干部现代远程教育试点工作。2003年5月，中央在山东省威海市召开了农村党员干部现代远程教育试点工作座谈会。同年6月，中央批准成立了全国农村党员干部现代远程教育试点工作领导协调小组，下发了《农村党员干部现代远程教育试点工作方案》，决定在部分地区进行农村党员干部现代远程教育工作试点。2005年初，为了进一步探索规律，积累经验，中组部印发了《关于扩大农村党员干部现代远程教育试点工作的意见》，决定从2005年开始，再用两年的时间，在山西、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、河南、四川和新疆等9个省区进行扩大试点。2007年7月，在总结试点经验的基础上，中央决定从2007年下半年开始，在全国农村普遍开展党员干部现代远程教育工作。中央办公厅下发《关于在全国农村开展党员干部现代远程教育工作的意见》，提出用3-4年时间，到2010年，在全国基本建成农村党员干部现代远程教育网络体系。

与以往的农村党员干部教育培训方式相比，农村党员干部现代远程教育创新了农村党员干部教育培训的方式，实现了教育手段载体化、教育方式制度化、教育内容经常化。农村党员干部现代远程教育信息量大、覆盖面广、方便快捷、生动直观，可以在同一时间面向不同空间的党员干部和农民群众进行“点播式、交互式和现场直播式”的教育培训，是广大党员干部群众了解方针政策的有效渠道和平台。经过努力，农村党员干部现代远程教育取得很大进展，初步实现了“建成一个教学平台、建成一批终端站点、开发一批教学资源、建立一支骨干队伍、建立一套工作机制”的目标。探索形成了“支部﹢远教”、“支部﹢远教﹢学校”、“支部﹢远教﹢基地”、“支部﹢远教﹢协会”等多种站点管理模式。〔17〕通过现代远程教育方式，广大农村党员，包括普通农民学习了实用技术，掌握了经济知识，参与信息交流，了解市场动态。农民党员的致富能力得到了极大的提高，为保障农村党员权利奠定了坚实的物质基础。

〔1〕〔2〕〔3〕《中国共产党历次党章汇编》编委会.中国共产党历次党章汇编：1921—2002〔Z〕.北京：中国方正出版社，2006.167,221,316.

〔4〕〔15〕〔16〕中国共产党党员权利保障条例〔M〕.北京：中共党史出版社，2004.1.

〔5〕(美)沈大伟.中国共产党：收缩与调适〔M〕.北京：中央编译出版社，2011.187.

〔6〕刘燕舞.当前农村基层组织演变的四个现象〔EB/OL〕.http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=184601.2010-08-12.

〔7〕熊光清.当前中国的腐败问题与反腐败策略〔M〕.社会科学研究，2011,(5).

〔8〕杭州5年75名村官落马村官群体腐败现象屡见不鲜〔EB/OL〕.http://fanfu.people.com.cn/GB/12496649.html.2010-08-20.

〔9〕何益忠.近年来党内民主研究中的几个争论问题述评〔J〕.马克思主义与现实,2011,(1).

〔10〕于建嵘.村民自治：价值和困境——兼论《中华人民共和国村民委员会组织法》的修改〔J〕,学习与探索，2010,(4).

〔11〕丁慧,催欣叶.加强农村党员队伍建设增强党的战斗力〔A〕.梁丽萍主编.中国党政干部关注的热点问题研究报告：第1辑〔C〕.北京：经济日报出版社，2007.627.

〔12〕邓小平文选:第一卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.248.

〔13〕颜杰峰.党内民主发展问题研究〔D〕.中国人民大学，2008.72.

〔14〕中共中央办公厅印发《关于党的基层组织实行党务公开的意见》〔EB/OL〕.http://politics.people.com.cn/GB/1024/12502560.html.2010-08-20.