改善保障性住房建设的几点思考

■ 施风蕾

0 引言

近年来，党中央、国务院已对住房这一关系整个社会稳定的民生问题予以高度重视，先后颁布多个文件，要求切实加大解决城市低收入家庭住房困难的工作力度，改进和完善以经济适用住房和廉租住房为主的保障性住房制度，进一步改善人民群众的居住条件。十二五规划中亦明确指出，强化各级政府职责，加大保障性安居工程建设力度，加快棚户区改造，发展公共租赁住房，增加中低收入居民住房供给。

解决城镇居民，特别是中低收入家庭的住房保障问题，已成为各级政府的重要任务。各地积极推动保障性住房建设，加快住房保障产品供应，部分中低收入住房困难家庭已切实享受到保障性住房政策的实惠；但是，目前矛盾依然突出，任务依然艰巨，还有大量工作要做，还有许多困难问题需要解决。

1 我国保障性住房建设中的主要问题

我国保障性住房建设在中央、地方政府的大力推动下取得了实质性进展，在解决城市中低收入家庭住房困难、改善其居住条件方面发挥了积极作用，但也存在一些不容忽视的问题。

1.1 法制建设滞后、政策碎片化，缺乏权威性和统一性

保障性住房工作是一项系统工程，需要有效的法律支持和政策指导。我国至今尚未出台关于保障性住房的法律或行政法规，中央政府主要以《通知》、《意见》和《办法》等规范性文件来推动保障性住房的建设与发展，具有短期性、时效性的特点，因而在权威性、强制力、执行力和覆盖面方面有所欠缺，并导致文件原本的精神原则难以得到有效的贯彻和落实。

地方政府在结合自身实际情况制定具体政策时，因经济发展水平、居民收入等因素造成各地在界定保障对象、保障标准、保障水平、资金来源、管理机构等方面规定不一，整个保障性住房制度体系混乱，不同地区制定的政策存在很大差异。即使在经济发展水平相对一致的长三角地区，浙江、上海、江苏三地的保障性住房政策也各有差异。政策的碎片化为以后住房保障制度的全国性统一造成阻碍。

1.2 资金投入不足、房源紧张，呈现结构性失衡

保障性住房主要资金来源是政府、特别是地方政府的财政投入，但地方政府财权小、事权重，结果导致保障性住房资金投入难以到位，甚至个别地方出现挪用住房保障资金现象。此外，地方政府在发展保障性住房时，或急于求成，未能认真调查当地实际情况、推算各类型房源合理比例就盲目发展；或限于财力，仅重点发展政府财政投入小、可引入商业资本的经济适用住房等，结果是廉租住房、经济适用住房和公共租赁房等比例失调，整个保障性住房市场在总量不足的情况下又出现结构性失衡，与当地实际需求严重脱节。

1.3 操作过程不透明、信息不对称，影响公平公正

作为政策主导的政府与保障对象之间的信息量呈不均衡分布，导致信息不对称。一方面，整个保障性住房操作过程，从申请到核准到公示各个环节存在缺陷，信息公开不完全，很多地方存在暗箱操作、违规操作；另一方面，社会信息系统缺失造成国民信用观念涣散、失信成本低、失信风险增加等不良后果，加上目前我国个人、家庭信息系统尚不完善，特别是个人收入信息（如：存款、股票、房产等）难以在全国范围内联网核查，使得政府在收集和审核这些重要信息时费时、费力、低效，操作过程中的居民收入审查程序形同虚设。这样既容易对保障对象产生误导，也影响了保障性住房本应体现的社会公平公正。

1.4 配套设施建设不力，影响整体满意度及与周围社区的融合

目前保障性住房小区自身建设已得到各级政府重视和支持，但小区周围配套设施建设，包括交通、医院、学校、体育馆、绿化带等等，或因政府财力有限，或因相关部门互相推诿，容易遭到忽视，导致投资不力，进展严重滞后。而保障性住房通常地处城郊，地理位置欠佳，结果造成入住居民工作、生活极为不便，影响小区入住率，甚至出现退租现象。投入大量人力物力财力的保障性住房，却成为居民的“鸡肋”，整体满意度大打折扣。

此外，保障性住房小区一般规模较大，入住居民较多，且主要为城市中低收入家庭，因而容易在物业、治安、社区管理等方面引发问题，极易发展为城市中的“贫民区”，难以与周围社区融合，甚至可能在公共资源分享、社区整体建设等方面产生利益冲突。

1.5 绩效考核缺失，多方位监督体系待完善

目前我国的住房保障体系还缺乏明确的绩效考核系统，中央出台文件也仅是规定保障房建设的总体目标，并未涉及地方政府相应的绩效指标及考核标准。各地政府尽管已根据中央要求将保障性住房建设作为工作重点，但相关的绩效考核，包括考核谁、由谁考核、如何考核、考核的结果怎样挂钩等都没有规定，或仅是略微提及，甚少公开报道。

同样，整个保障性住房建设过程，从立项、招投标、施工建设、受理并分配等各个环节都缺乏严格控制和有效监管。目前运行的主要是行政监督系统和司法监督系统，尚未成立专门的监督系统，社会监督也只是个别的、自发的现象，缺少有组织的管理。司法监督属于事后监督，往往只是在发生严重违法行为后才实施救济，很多经济损失难以补回。即使在行政监督系统内部，也是以管理部门的日常自行监督为主，很难保证权力不走样、不异化，在保障性住房建设中真正做到“为人民谋福利”。

2 推进和改善我国保障性住房建设的对策

2.1 加强立法，完善我国保障性住房法制体系

当前整个住房保障法制体系缺失、政策的混乱，急需制定出台相应的住房保障法作为高位阶法进行统一指导，才能使保障性住房工作的贯彻落实做到有法可依，责任明确。法制建设滞后严重影响了相应政策实施的严肃性和可持续性，以及保障性住房的良性发展。考察世界上保障性住房建设比较成功的国家或地区，均有完善的法律法规作为保障。建议我国尽快制定《住房保障法》或《住房保障实施条例》，确立“保基本、广覆盖、分层次”的保障原则，确定中央和地方政府的责任分工，从保障主体、保障对象、保障水平、施工建设、分配标准、价格/租金制定等方面进行明确的规定，建立一个权威的依据和标准，以“法律保障”取代“政策保障”。

2.2 多渠道筹集资金、房源，科学规划保障性住房结构比例

我国保障性住房资金筹集渠道比较单一，以财政拨款为主，房产商配建为辅。但面对相当一部分城镇中低收入家庭住房困难这一严峻现实，快速推进保障性住房发展、增加住房保障产品的市场供应已势在必行。为此，中央政府应当加大对保障性住房建设的支持力度，明确财政补贴比例。地方政府要切实增加财政投入，不得挪用挤占保障性住房建设资金，落实土地供应、资金投入、税费优惠等相关政策，引导房地产开发企业积极主动参与保障性住房建设，通过新建、改建、购买、长期租赁等方式，多渠道筹集保障性住房资金和房源。

在保障性住房建设方面，各地政府不能急于求成，盲目立项，将保障性住房建设作为面子工程、政绩工程，而应当认真调研本地实际情况，制定科学的可行性报告，统筹当地可利用资源，合理规划不同类型保障性住房结构比例，把这项关系社会稳定和谐的民生工程真正落实到位。

2.3 规范保障性住房管理，完善工作机制

政府作为主导保障性住房建设的主体，其工作的各个环节，从立项、招标、建成到保障对象的申请、核准与公示，全过程必须透明公开，避免滋生腐败、违规操作等不正常现象。同时建立动态管理机制，搭建多部门信息共享平台，综合审核申请对象的保障资格，增加对违规单位或个人的惩罚力度，力求维护保障性住房建设解决城镇中低收入家庭住房困难的初衷。

严格的准入退出机制也十分必要，不同类型的保障房设定不同的保障线，面向不同的保障对象，设计可行的有针对性的审核程序，并重视退出程序的制定执行。一方面力保符合标准的中低收入家庭能够确实享受到保障性住房福利，另一方面，也要注意一定年限后，随着经济状况的改善和提高，不再符合条件的家庭应及时退出，让位给其他住房困难且符合保障标准的家庭。

2.4 加强配套设施建设，重视整体和谐

地方政府应当统筹协调各方资源，加大财政投入，加强对交通、教育、卫生、环境等基础设施的建设力度，创办学校，设立社区医院分点，增加接驳交通枢纽的公交路线，配建小区健身活动场所等，同时在坚持政府主体地位的前提下，积极引导商业资本参与保障性住房小区的配套建设，兴建商业中心、大卖场，鼓励创建民办学校等，多管齐下，共同解决入住居民生活上、工作上的不便利，降低退租率，提高整体满意度。

保障房小区建设不能片面化，仅局限于小区本身，而要融入到整个社区建设中，重视与整个社会的融合。对口的管理部门可筹划邻近小区的睦邻活动以增进了解、提升亲切感，或组织入住居民积极参与公益活动，提升自身正面形象，让诸多不和谐因素在潜伏期就得到抑制、消除，共建和谐美好的大家园。

2.5 引入绩效考核机制，建立多方位监督体系

在保障性住房建设中引入绩效考核机制并付诸实施，有助于提高政府绩效，在政府内部形成积极的绩效氛围，避免干多干少一个样、干和不干一个样的弊端。绩效考核机制还为整个社会从外部监督政府行为提供基准线。将绩效考核与社会监督结合起来，发挥社会团体、公益组织、社会舆论等对保障性住房建设的监督作用，揭露保障性住房建设中的非正常事件、反映中低收入群体在保障性住房方面的呼声、发表学者的保障性住房理论探讨文章，能够维护和推动保障性住房建设的良性发展。

从我国保障性住房建设实际情况来看，建立专门的监督系统也同样必要，建议成立由政府代表、社会代表、居民代表等组成的专门监督委员会，定期审查保障性住房的资金投入、运行状况、审核程序等，使各方利益都能够得到维护。在此基础上进一步与政府部门密切配合，开展宏观预警监督活动。

3 结语

和谐社会，保障房建设作为检验党和政府执行能力的风向标之一，不仅是群众最为关心的民生大事，更是关系社会稳定与发展的重要工程。通过推行住房保障政策，让更多的中低收入住房困难群体以“自助”与政府救助相结合的方式，解决住房困难，改善住房条件，使其共享经济社会改革发展成果，对于促进整个社会和谐稳定有十分重要的意义。