水电工程征地移民统一年产值采用方式浅析

刘 琳，余 琳

(中国水电顾问集团成都勘测设计研究院，四川成都 610072)

1 问题的提出

随着经济不断发展，全国各省、地区建设征地项目越来越多，涉及范围越来越广，且各行业征地标准各不相同，为规范征地标准各省国土部门近期纷纷出台统一年产值相关文件，根据各市(州)、区(县)上报的耕地年产值，经公示后作为各地区征地补偿的基本依据。各省公布的统一年产值，根据不同区域、不同市(州)、区(县)、乡(镇)，耕地年产值各不同。本文所指年产值，是指国土部门公布的各乡镇耕地前三年平均产值。

水电工程建设征地往往淹没范围较大，涉及多个区县、乡镇。传统的水电工程征地按照“一库一策”原则，全库区均以统一的耕地年产值作为计算建设征地移民安置补偿补助费用的基础。由于水电工程建设征地涉及多个乡镇，目前国土部门颁布的分乡年产值，不同的执行方式将影响整个水电工程建设征地移民安置补偿总费用，并对整个移民安置实施工作产生巨大影响。

2 补偿补助项目分析

耕地年产值是整个移民安置补偿投资计算的基础，与耕地亩产值相关的水电工程移民补偿补助项目较多，亩产值的高低，直接影响多项补偿补助项目的补偿标准，其所涉及项目可以分为两大类(移民个人和地方税费)，包括七项。

2.1 涉及移民个人部分

涉及移民个人部分主要指与移民安置、个人补偿补助费用相关的部分，主要包括征收征用土地、调剂土地、青苗补偿、熟化期补助及自主安置方式标准等。

(1)征收征用土地。征收土地包括征收耕园地、草地、林地等。四川省土地补偿费和安置补助费的计费基础都是耕地年产值，如目前耕园地的土地补偿费和安置补助费按耕地年产值的16倍，草地、林地等按年产值的8倍计列。

目前，临时征用耕园地根据施工临时占用年限，按耕地年产值，占一年补一年。征用林地按耕地年产值的一半占一年补一年，都与耕地年产值挂钩。

(2)调剂土地。调剂土地包括调剂生产用地、调剂农村居民点、机耕道等小型专业项目复建用地。目前，调剂耕园地一般按耕地年产值的16倍计列，调剂林地等其他土地按耕地年产值的8倍计列，调剂农村居民点和专业项目复建用地根据地类与调剂生产用地标准一致。

(3)青苗补偿单价。青苗补偿是由于工程占地涉及耕地，需对当季来不及收割的附着物进行补偿。一般按照耕地所在区域农作物产出情况，全年产出两季的一般按耕地年产值的一半计列，全年产出一季的按耕地年产值计列。

(4)土地熟化期补助。土地熟化期补助是对新造或进行土地改造后的耕园地，由于前三年一般达不到正常产量，而按照耕地年产值一倍进行补偿。

(5)其他安置方式。其他安置方式包括自谋职业、自谋出路和投亲靠友等自主生产安置方式，根据四川省《关于我省大中型水电工程移民安置政策有关问题的通知》(川发改能源［2008］722号)要求，安置标准为规划指标土地两费，即耕地年产值的16倍。

以上各项目都是与移民安置和个人补偿补助费用密切相关，涉及移民切身利益的。

2.2 涉及地方税费部分

地方税费部分主要指耕地开垦费，目前四川省水电工程建设征地，对需要交纳耕地开垦费的按耕地年产值的16倍计列。耕地开垦费是缴纳给政府用于耕地开垦，因此不涉及移民个人利益。

通过分析，可以看出，耕地年产值的执行方式与以上安置方式标准和补偿补助项目以及地方税费等有着密切关系。

3 水电工程征地统一年产值采用方案分析

3.1 按照国土部门文件，不同乡镇采用该乡镇的统一年产值

根据国土部门文件，不同乡镇耕地年产值各不同。水电工程建设征地往往涉及多个乡镇，分乡采用年产值则存在同一库区，由于乡镇不同，对应于以上与耕地亩产值有关的各补偿补助项目均需分乡镇进行计算，且标准不同。

对移民而言，特别是相邻乡镇，紧邻地块补偿补助标准不统一，一线之隔耕地年产值即发生变化，相应各项标准均产生变化，容易引起移民攀比和矛盾。对于国有林(农、牧)场，同一林(农、牧)场同时跨多个乡镇，则出现多个补偿标准，容易造成企业内部矛盾。

对项目业主而言，按照“同地同价”的原则，不同乡镇由于所处地理位置、土地质量的不同，年产值各不同，完全遵循国土部门统一年产值政策，移民安置补偿费用相对最低。

对地方政府而言，采用分乡年产值，在同一个库区将出现多个征地和补偿标准，且该标准与各乡镇年产值的差异密切相关，特别对于同一区域，相邻地块情况，补偿标准不一致，解释工作和移民安置实施难度巨大，不利于整个移民工作的开展。

3.2 采用项目建设征地涉及乡镇、区县或市州年产值的高值，即“就高不就低”

3.2.1 采用建设征地涉及乡镇年产值的高限，全库区统一为该高限年产值

对移民而言，全库统一为建设征地涉及乡镇年产值高限的方式遵循了水电工程“一库一策”的原则，移民易于接受。特别对于土地质量相对较差采用年产值高于本乡镇公布年产值的乡镇，更加乐于接受;但对于土地质量相对较好，年产值较高的乡镇，可能出现不平衡心理。同时由于海拔、温度和地理位置等因素，山区耕地质量和人均占有量差异较大，河谷地带土地肥沃，但人均占有量少，高山和半高山地带土地贫瘠，但人均占有量大，统一采用高限年产值，可能出现较大的贫富差距，原人均耕地较多的乡镇土地补偿和安置补助费用将大幅提高，而河谷地带人均占有量较少的乡镇土地补偿和安置补助费用则较低。

对地方政府而言，全库区统一为建设征地区年产值的高限，与水电传统的“一库一策”政策相符，便于实施，同时提高了由于土地质量和位置较差乡镇的年产值标准，一定程度上有利于移民实施工作的开展。但对于相邻上下游梯级电站，由于同一乡镇同时跨上下游两个梯级，可能出现在两个梯级的补偿补助标准不同。

对项目业主而言，全库区采用统一高限，一定程度上会加大业主负担，但可减少移民工作解释时间，一定程度上有利于推进移民安置实施工作，加快发电步伐。

3.2.2 按行政区域划分，取该市(州)或区(县)涉及乡镇年产值的高限

对移民而言，在同一行政区域内，如同一市(州)或区(县)则年产值一致，与年产值相关补偿项目标准亦相同，但相邻市(州)或区(县)土地接壤区域移民可能出现攀比，同时同一库区亦存在两个以上征地和补偿标准的问题，容易引发矛盾。

对地方政府而言，保证了在同一行政区域内年产值一致，相应补偿补助标准也保持一致，但不同行政区划之间，可能导致市(州)或区(县)一级政府之间的攀比，需要上一级政府或主管部门进行协调。

对项目业主而言，分区域采用高限，较采用分乡年产值可减小移民攀比心理，但一定程度也会加大业主负担。

对于与年产值有关的耕地开垦费，亦可为分乡计算和高限计算两种方式。

4 案例分析

以四川省某山区水电站(以下简称S电站)建设征地移民安置补偿费计算为例，分析说明统一年产值采用方式不同对补偿投资的影响。S电站位于四川省阿坝州境内，目前处于可研阶段。该水电站建设征地涉及2个县10个乡镇，涉及总土地面积5 106.13hm2，其中农用地4 075.52hm2，建设用地120.41hm2，未利用地910.19hm2，其中永久征收耕园地696.12hm2，林地2 561.29hm2，规划水平年搬迁安置人口5 940人，生产安置人口4 525人。

4.1 涉及乡镇耕地年产值(见表1)。

4.2 建设征地移民安置补偿费用计算

方案一:年产值分乡计算;

表1 S电站建设征地耕地年产值

方案二:全库分别按各县年产值高值计算;

方案三:全库按统一年产值高限计算。

经计算，各方案S电站建设征地移民安置补偿费用见表2。

表2 各方案S电站建设征地移民安置补偿费用计算结果

根据表2计算结果可以看出，由于S电站涉及两个县年产值高限均为21 750元/hm2，因此方案二和方案三投资相等，但当各县涉及乡镇年产值高限值不等时，即会出现方案三投资大于方案二投资，因此总体上，方案三(全库高限)移民安置补偿费用大于等于方案二(各县年产值高限)，同时大于采用分乡年产值计算的移民安置补偿费用。

综上，统一年产值采用方式的不同，移民安置补偿费用存在以下规律:全库高限≥各县高限＞分乡

具体各方案差异见表3。

表3 各方案S电站建设征地移民安置补偿费用差额分析

从以上分析可以看出，统一年产值按照“就高不就低”的原则执行，就S电站而言，较全库区采用分乡年产值增加投资2 804.56万元，相对整个电站投资仅增加0.4%。

需要说明的是，各方案对移民安置投资的影响程度与项目涉及各乡镇年产值之间的差距、项目建设征地涉及土地面积等密切相关，项目情况不同，计算结果各不相同。

5 方案比较及影响分析

(1)政策的符合性方面。按照国土部门文件，不同乡镇采用该乡镇的统一年产值方案，严格执行了省级文件，而采用项目建设征地涉及乡镇的年产值的高值，即全库区统一采用高限年产值，这种方案实际是提高了部分乡镇的亩产值;若按行政区划分，取市(州)或区(县)的高限，这个方案相对全库高限提高幅度较低，但都没有严格执行四川省国土资源厅关于分乡年产值的政策。

(2)利益相关者方面。统一年产值的采用方式与项目业主、地方政府、移民个人利益都是息息相关的。按照国土部门文件要求，不同乡镇采用该乡镇的年产值，严格执行了文件，同时对于项目业主来说投资最低;采用项目建设征地涉及乡镇、区县或市州年产值的高限，则在一定程度上提高了年产值标准，增加了项目业主投资负担，但增加了地方政府的税费收益，提高了移民的补偿补助费用，给移民以实惠。

(3)实施操作方面。不同乡镇采用该乡镇的统一年产值，对于土地接壤的乡镇，容易引起移民攀比，实施操作难度较大。采用项目建设征地涉及乡镇高限，全库统一，更具有操作性，按区县或市州年产值的高限，则可能产生市州、区县之间移民的攀比，特别是相邻区县接壤部分。

6 小结与建议

(1)根据以上分析，从可操作性、减少矛盾和攀比、加快项目建设的角度，在权衡各方利弊的前提下，为尽量保证移民利益、维护库区稳定，建议仍坚持“一库一策”的总体原则，按“就高不就低”的原则，采用涉及乡镇高值的方式执行各省统一年产值。目前就四川省而言，多数大中型水电工程按“就高不就低”的原则，全库区统一采用涉及乡镇高限年产值。对于同一乡镇同时涉及紧邻上下游梯级电站的情况，通过地方政府做好解释和引导工作，化解矛盾。

(2)关于耕地开垦费，从尽量遵循政策，节省投资的角度，考虑不涉及移民利益和操作层面的问题，建议耕地开垦费仍按照国土部门分乡年产值计算。

(3)为使补偿补助标准更加贴切实际，建议进一步规范各省统一年产值标准测算的原则和方法。各项目耕地年亩产值的确定必须以各省国土部门颁布的统一年产值文件为基础，不得降低标准，同时根据社会经济发展情况，每2～3年调整一次。

(4)对新公布的统一年产值高于原审定标准的项目，地方政府执行愿望强烈，建议根据各项目移民安置实施进度情况，划分阶段进行分析后确定标准。