新加坡公职人员薪酬制度及其对我国的启示

刘 剑

(深圳广播电视大学人文科学系,广东深圳518001)

一、“高薪养贤,厚禄养廉”的新加坡公职人员薪酬制度

1994年10月21日,新加坡政府向国会提交了《以具竞争性薪金建立贤能廉洁政府——部长与高级公务员薪金标准白皮书》 (以下简称《白皮书》),基本思路是高级公务员的薪金与企业界的薪金标准挂钩,旨在通过较大幅度地提高高级公务员的薪金标准,稳住政府人员的优质结构,保证政府总体行为的廉洁高效。该白皮书开宗明义地指出:“能干的政治领袖对一个好政府是非常重要的。新加坡必须从它最杰出和乐于奉献的公民中物色部长人才。它必须不断寻找能干和可信的男女来治理国家、动员人民、为国家的未来制定方向。如果没有这样的部长,政府的能力和廉洁就会受损。新加坡也就无法像以前那样,继续克服困难、为应付挑战做好准备,以及开创机会。它将会因此而丧失与其他国家相比之下的重要竞争优势,而这些竞争优势使新加坡繁荣发展,并弥补了小国寡民、缺乏资源和易受伤害的弱点。”[1]该白皮书的要旨是“高薪养贤,厚禄养廉”,即“用很高的薪金来留住好的人才,用优厚的待遇来维持我国 (指新加坡)的廉政”。详见表1所示:

表1 2011年新加坡公职人员薪资情况表

20世纪80年代末期以来,新加坡公共部门的薪酬政策已经进行了6次较大的调整,以使公共部门的薪酬水平相对于私营部门具有一定的竞争力。详见表2所示:

表2 20世纪80年代以来新加坡公共部门薪酬政策演变

二、中新两国公职人员薪酬支付制度的不同形态

新加坡公职人员所领取的薪资标准属于世界最高水平,是一个兼顾政治与专业技术的决定,提供了一个独特的公职人员薪酬支付模式,即 “单一薪酬待遇形态”。也就是说,新加坡的公职人员无任何供应性津贴,待遇支付高度透明化,即部长、总理所领取的工资就是全部收入,不再配属专职司机和专车,自己开车上班,只有在大型公务活动时政府才会派车接送。此外,没有退休金和医疗保险,一旦离职,政府与他就没有关系了,立即一无所有。因此,新加坡公职人员的待遇看起来很高,但这是全部收入,没有任何其他特殊待遇。这种高薪也充满着责任和风险,离职以后,政府没有给他或她任何保证。

与此相反,中国高级领导干部的薪酬支付方式属于 “供应性待遇形态”,以供应性津贴为主,基本工资只占总收入很少的一部分。中国党、政、军主要领导干部,都配有住房、专车、司机、警卫、保姆、医护人员等,都是由财政支付,用水用电也有补贴,甚至出游也是公费报销。如果加上外人不知晓的特支费或机要费,中国高级领导干部的待遇,绝对不能只看月薪有多少。也正因为如此,一些高级干部才出现“工资基本不动”的情形。

中国的高级领导干部除了 “看得见”的工资和津贴之外,还有“看不见”的福利部分,主要包括特殊医疗待遇(比如高干病房)和公款消费。以2011年7月财政部公布的2010年中央各部门“三公消费”为例:“三公经费”实际发生额为4172.01万元,包括使用当年财政拨款和上年财政拨款结转结余资金发生的支出。其中:因公出国(境)费支出2026.81万元,公务用车购置及运行费支出1776.73万元,公务接待费支出368.47万元。[2]2010年中国的“三公”消费和“公车”支出前六位如下表3所示:

表3 2010年中国 “三公” 消费与 “公车” 支出前六名

在“三公”消费高企的情况下,如果个别领导干部再利用职权搞腐败,那党政官员的社会整体形象就要受到伤害,政府公信力就要受到伤害,共产党和社会主义所追求的价值就要受到伤害。因此,公务人员薪酬制度改革,必须遵循“阳光工资法案”这一理念出发进行系统设计。

三、新加坡公职人员薪酬制度设计背后的人性假设

管理学者对组织中的人性假设有不同的见解。古典经济学对人性的假设是理性自利的 “经济人”,他们参加组织的目的是追求个人经济利益的最大化。泰勒的科学管理理论、麦克格雷戈的X理论都是建立在 “经济人”的假设基础上的。以梅奥 (George Elton Mayo)为代表的 “人际关系”学派、麦克格雷戈的Y理论则把组织中的人看作是 “社会人”,他们对社会、心理方面的需求超过对物质的需求。

林文火粲借鉴布莱克(Blake)和默顿 (Mouton)的管理方格图,建构组织对员工加入组织的人性假设方格图,来探讨组织可能的薪酬策略。首先,他把人们介入组织的目的分为关心社会需要和关心经济利益两个方面,并发展出一个二维坐标图,纵轴为关心社会需要,横轴为关心经济利益,双轴由低到高各有1-9个刻度,其中最具有代表性的是四个极端的人性假设形态以及一个中庸的人性假设形态,如下图1所示[3]:

图1 组织对人性的假设方格图

新加坡政府十分清醒地认识到组织中的人是包含着 “经济人”和 “社会人”等正反两面的 “复杂人”。一方面,新加坡政府看到了人性中“社会人”的一面;另一方面,新加坡政府也透视到人性中“经济人”的一面。《白皮书》提到:“薪金绝不应该是促进人们担任部长的原因。对公众利益的责任感、愿意为国家献身和参与国是决策等是重要的。人民在从政后所做出的许多个人牺牲是无法避免的。但是,经济收入的牺牲却是最容易减少到最小的。只要付予有潜力成为部长者接近他们在私人企业所能赚取的薪酬。虽然我们不可能、也不必要给部长如私人企业界最高薪酬的薪金,但是,如果能成为部长所需要蒙受的经济牺牲太大的话,他也就成了能干新加坡人从政的另一个障碍。”

因此,政府对其公职人员的人性假设,关系到招揽到什么样的公务人员。如果政府对于公务人员的人性假设是道德人,认为担任公职的人员既不关心社会需求,也不关心经济利益,自然不会想到规划一套 “高薪养贤,厚禄养廉”的思维逻辑。因此,一个在劳动力市场中具有竞争力的薪酬标准,一个朝向“名利人”的人性假设的公职人员薪酬制度设计,应该是新加坡政府能够招揽、留用和激励德才兼备的公职人员的主要原因之一。

四、新加坡公职人员薪酬制度对我国的启示

首先,政府要坦诚地面对人性假设。李光耀说,不要假惺惺,应该诚实和实际地看待问题。如果大家继续虚伪的作风,就不能维持现有制度,这个制度肯定会垮下来。新加坡政府十分深切地认识到人是包含着 “经济人”和“社会人”等正反两面的 “复杂人”,透视人性中的 “经济人” 的一面。一方面,新加坡政府看中了人性中“社会人”的一面。在特定时期和特定环境,这种“社会人”的一面甚至可以表现为杀身成仁、为国捐躯的英雄气概。另一方面,新加坡政府也透视到人性中的“经济人”的一面。1985年,当大法官、总检察长和法官职务即将出现空缺,而这些职位的薪金又远远低于律师时,李光耀曾和10多名律师谈过,但他们都不想出来担任上述职务。当有人认为把部长、常任秘书的薪金和私人部门高层管理人员的薪金进行比较是错误的,李光耀反问道:“我们的思维是否完全不同?难道一个不必吃、不必生活、不必把孩子送去念大学,另一个就需要?”李光耀指出,要劝说才俊参政时,连他的妻子也要能被劝服。部长的妻子也是普通人,他们也像丈夫同辈的妻子与子女那样,有着一般人的期望。参政意味着牺牲一定意义的家庭生活。那不仅仅是钱,而且是时间、隐私和一起度假的闲暇。[4]235

其次,推进公共部门薪酬制度改革。近年来,我国公务人员的薪资水平正逐步提高。但是,由于我国公务员职位分类的不科学导致的薪酬等级缺陷,使各级公务人员职务工资、级别工资之间的差别太小,单纯的加薪不能从根本上解决制度本身存在的问题,致使公务人员薪资水平的提高仅趋于一种形式,而非一种激励手段。此外,公共部门薪酬管理与绩效管理相脱节、领导干部隐性收入过高、“低工资、多补贴、泛福利”等情况严重偏离了公平、公正的价值取向。我国应借鉴新加坡公职人员薪酬体制管理的经验,完善薪酬制度的激励作用,兼顾薪酬制定的内外公平的原则,改革我国现行公共部门的薪酬等级制度,健全公务人员绩效工资制度,构建一支精干、廉洁、高效的领导干部队伍。

再次,我国在解决构建薪酬水平平衡比较机制时,不仅要与市场经济和社会进步紧密相连,而且还要考虑到其他的影响因素,在具体操作上要与国家财政收入、GDP增长、物价指数、居民消费水平、劳动力成本和政府消费等内容相关联,为薪酬水平调整提供科学、合理的参考依据,从而保证公共部门薪酬水平调整具有客观性、科学性和可行性。

最后,离退休人员的离退休费应与公务人员薪酬相分离。按照现行规定,我国公务人员离退休后仍享受着政府规定并发放的各种工资福利待遇,退休人员待遇随在职人员工资同步调整。其实,工资与离退休费分别属于分配制度中的不同系列:工资只对在职人员发放,实行按劳分配原则;而离退休费不是工资,属于社会保障范畴。工资来源于国家财政拨款;离退休基金则出自社会保障基金,财政拨款仅为其中一部分。因此,应加快公务人员养老保险制度改革,将离退休公务人员的离退休费从现行公务员制度中分离出去,逐步纳入统一的社会保障体系之中,为正常的公务人员工资增长机制创造条件。

[1]新加坡政府.以具竞争性薪金建立贤能廉洁政府——部长与高级公务员薪金标准白皮书[Z].1994-10.

[2]财政部.2010年财政拨款开支的“三公经费”支出决算和2011年预算情况 [EB N].中华人民共和国财政部网站.http: www.mof.gov.cn zhengwuxinxi caizhengshuju 201107 t20110714-576352.html.2011-07-14.

[3]林文火粲.新加坡何以延揽 “才德兼备”的一流政务人员 [J].公共行政学报,2008,(27):191.

[4]吕元礼.新加坡为什么能:一党长期执政何以保持活力、廉洁(上卷)[M].南昌:江西人民出版社,2008.