公共危机管理中审计应对机制研究

曲伟强

(山东行政学院，济南250014)

公共危机是指由突发的公共事件造成的，给社会及公众带来严重威胁或危害，需政府和社会紧急处理的一些非正常状态。公共危机具有公共性、突发性、危害性、紧迫性等特点。公共危机的特点决定了政府和社会各界必须对公共危机加以高度重视，并适时加强对公共危机的管理。一般来说，公共危机管理就是指在政府的主导下，集多方力量，对公共危机积极采取事前预防、事中紧急反应和处置、事后恢复以及进行全过程监督等管理行为的总称。在公共危机管理过程中，具有监督职能的审计应建立和完善相关应对机制，以发挥其应有的积极作用。

一、审计在公共危机管理中的重要作用

(一)有效保障受灾群众的根本利益

在我国，每次大的危机发生后，党和政府都高度重视，通过各种途径向受灾地区和群众提供大量的物资和款项，社会各界及社会公众也纷纷捐款捐物。保证这些捐助款物及时、全部地用于受灾群众，既是政府的责任，也是广大捐助者的良好愿望。通过审计，可以监督政府相关部门和机构，根据受灾情况，合理、有效地分配捐助款物，以最大限度地发挥其救助效益，并从根本上保障受灾群众利益的最大化。

(二)有力监督政府职能的充分发挥

公共危机发生后，来自各方面的捐款捐物都集中在政府相关部门和机构，根据受托责任理论，这些部门和机构一方面要对捐助者负责，管好用好捐助款物，一方面要对受助者负责，让他们确实得到救助和实惠，这是政府的职责所在。但是，由于捐助款物数量大又过于集中，所以在管理、分配和使用上很容易发生腐败舞弊行为。通过审计，可以深入揭露捐助款物在管理、分配和使用中的各种问题，避免政府相关部门、机构和人员失职、渎职和权力滥用现象，进一步促使公共危机管理的公开、透明、廉洁和高效。

(三)更加促进审计业务的发展

一般来说，审计机关通常开展的是常规性审计。而公共危机审计则属于一种非常规审计，它要求审计机关在公共危机事件发生后，迅速作出反应，并立即展开审计工作。面对突发的公共危机，审计人员不仅要有充分的思想准备和清醒的意识，而且要有较强的专业技能和较高的综合素质。因此，开展公共危机审计，既拓展了审计业务范围，又推动了审计人员业务水平的提高，同时也极大丰富了审计经验和审计理论。

二、公共危机管理中的审计应对原则

(一)预防性原则

审计人员在日常审计中，应特别注重对公共危机预防工作的审计，比如，检查被审计单位公共危机预防制度是否建立健全，公共危机应急预案是否制定，公共危机应急演练和培训是否经常开展，公共危机预警设施是否齐备，以及相应资金是否到位、管理是否规范等，以此来评价被审计单位对公共危机的防范情况。

(二)动态性原则

在公共危机管理中，审计应坚持动态性原则，即要把公共危机管理的全过程置于审计监督之下。具体来说，在危机管理的不同阶段，要持续不断地开展有针对性的审计。比如，在危机预防阶段，要检查和评价被审计单位对公共危机的防范措施;在危机处置阶段，要检查和评价援助款物的筹集、管理、分配和使用情况;在危机后恢复阶段，要检查和评价恢复重建资金的分配、使用及效益情况。审计工作要在以往注重事后监督的基础上，逐步向注重事前预防和事中控制的转变。特别是对重大的公共危机事件要实行跟踪式审计，即从危机发生到结束直至整个恢复重建期间都要跟踪审计，尤其要注重恢复重建期间重大工程项目的审计。

(三)建设性原则

审计不仅仅在于揭露问题和查处问题，更重要的在于发挥其建设性作用。正如刘家义审计长指出:“在揭示问题、查处问题的基础上，更好、更多地提出解决问题的办法和措施，这就是建设性。”并且特别强调“建设性决定着审计的生命力”。在公共危机管理中，审计的建设性原则主要表现在三个方面:一是对被审计单位而言，审计机关根据查处的问题，给被审计单位提出一些合理化建议，敦促其立即整改或限期整改，重大问题向国家有关权力机关报告，进而达到解决问题的目的;二是对政府而言，通过公共危机审计，分析找出公共危机管理中体制、机制和相应法规等方面存在的问题及原因，为政府提出既有宏观性又有可操作性的审计建议。

(四)责任追究原则

在我国现阶段，审计机关虽然对被审计单位依法拥有处理处罚权，但没有对相关责任单位和责任人进行问责的权力。从近几年发生的几起重大公共危机事件来看，国家已加大了对问题官员的行政问责力度，并且取得了一定成效。然而，这些问责只是对公共危机事件中负有领导责任的政府官员的惩罚和处理，并没有涉及到公共危机审计的问责问题。在公共危机管理中，审计对查出的问题应根据其情形，依法提交国家权力机构追究相关责任人的责任。责任追究的目的是力图避免类似问题的再次发生，同时也是对社会公众的一个交待。

三、审计在公共危机管理中的应对机制

(一)审计预警机制

对待公共危机，首先在于预防。建立公共危机预警机制，是危机应对的首选之策。审计预警机制是公共危机预警机制的重要组成部分，它是通过事前审计来发现被审计单位存在的风险或隐患，并及时提供危机警示，从而促使其及时采取相应措施避免危机发生，或尽可能降低危机程度。对不同领域，审计应当建立不同的预警体系。以下仅分析几个主要方面:

1.财政和金融方面的预警体系。财政和金融是国家的经济命脉，财政和金融的安全是国家经济安全的核心。审计应当站在维护国家经济安全的高度，建立财政和金融方面的预警体系。财政审计方面，首先审计署要和发改委、财政部及其他政策制定部门建立定期联络机制，适时把握宏观经济政策的走向，分析当前经济的热点、难点和风险点，为国家制定大政方针提供安全保障。其次，审计机关应在广泛收集各类信息和调查研究的基础上，建立财政安全预警系统，针对反映国家宏观经济总体态势的指标、反映财政收支状况及债务状况的指标、反映财政分配体制的指标和反映财政支出效益情况的指标等展开分析研究，及时、动态地反映财政风险状况，为政府有效进行财政调控和抵御财政风险提供依据。金融审计方面，要针对我国金融体系实行“一行三会”监管模式的特点，注意分析各业务部门信息衔接方面的问题，构建金融安全信息评估预警机制，全面把握宏观金融信贷风险，要特别关注境外金融资本流入境内所带来的风险，以确保国家的金融安全。

2.行业管理和企业运行方面的预警体系。行业管理是居于国家宏观经济管理和企业微观经济管理之间的一种社会经济管理方式，行业管理的好坏，对宏观经济和微观经济都有着直接的影响。因此，审计机关要在综合不同行业信息资源的基础上，建立和完善行业风险评估体系，对影响行业发展和社会经济安全运行的问题及时发出预警信号，以尽可能的避免或减少这些问题对国家经济安全的危害。国有企业在国民经济中占有举足轻重的地位，国有企业在改革和发展中出现的矛盾和问题，也会直接影响着国家经济的安全。因此，审计机关要在查处企业微观问题的基础上，着重从宏观层面探索和分析影响国有企业健康运行的体制、机制问题，并及时反馈给行业管理机构和政策制定部门，为建立科学、严密、规范的企业监管体制提供参考和依据。

3.公共服务和社会管理方面的预警体系。随着改革的深入和社会的发展，人们日益增长的公共服务需求与国家公共服务供给的矛盾越来越突出，表现在教育、医疗、就业、养老等方面的问题越来越明显，政府审计要从维护国家经济安全出发，深入调查了解当今社会在公共服务方面存在的问题及风险，提出应对措施，积极推动政府加快公共服务体系建设，为百姓提供一个安居乐业的和谐环境。同公共服务一样，在社会管理方面也存在许多亟待解决的问题，政府审计要根据中央建立健全社会预警体系的要求，积极推动政府构建社会信息的采集、整理和披露渠道，随时掌控社会管理的动态及不良倾向，及时与群众沟通，确保群众的知情权和参与权，力求把矛盾和问题消除在萌芽之中。

(二)审计监督机制

众所周知，监督是审计的基本职能和首要职能。不仅常规审计要发挥其监督职能，在公共危机审计中也同样要发挥该项重要职能。但是，与常规审计监督相比，公共危机审计监督具有以下特点:

1.监督对象的特定性。由于公共危机通常表现为一个突发事件，所以，对公共危机审计来讲，就是对该特定事项进行审计监督。通过对该事项的调查、了解和分析，揭露和敦促纠正其中的问题，并及时将审计结果报告给政府或向社会公布，从而为政府有效解决危机提供决策依据。

2.监督范围的广泛性。公共危机发生后，会涉及到许多单位和机构，会涉及到人、财、物等许多方面，凡是跟公共危机事件相关的单位和个人，凡是危机事件处置中的资金流向、物资分配以及社会效果等情况，都应包括在审计监督范围之内。不仅危机事件发生中的事项需要审计监督，而且危机事件过后恢复建设时期的事项也需要审计监督。

3.监督时间的紧迫性。公共危机事件不同于一般事件，其突发性和极端危害性的特点决定了政府必须快速地作出反应，同时，政府在处置危机事件中也需要随时了解资金、物资的使用和分配情况，这就需要审计部门及时跟进审计，随时将审查情况及问题通报给政府部门和机构，以便迅速调整政策和处置方案。

4.监督方式的多样性。在公共危机审计中，监督方式可以灵活多样。既可以独立开展审计调查，也可以协助有关部门和机构联合调查;既可以对某一单位单独审查，也可以对与危机事件相关的多个单位进行审查;既可以审查被审计单位的会计资料，也可以调查被审计单位的工作人员以及与危机事件相关的其他人员;既可以进行全面审计，也可以就危机事件中的主要事项进行重点审计。只要能达到审计目的和审计效果，任何合法的审计监督手段和审计监督方式均可采用。

(三)审计公告机制

由于公共危机具有公共性的特点，所以，在公共危机管理中，审计结果应当向政府和社会公众予以公布，亦即应当建立审计公告机制。实行审计公告制度，既是审计准则的基本要求，也是民主与法制建设的具体体现，它可以有效发挥审计监督、社会监督和舆论监督的多重约束作用，还可以提高审计监督的透明度和权威性，对促进危机的解决和各项工作的改进都具有积极的意义。

1.审计公告的时间。在危机审计中，审计公告的时间可以视情况灵活而定。一可以定期将阶段性审计情况向社会公告;二可以对重大问题向政府有关部门报告;三可以在审计结束后，将最终审计结果向政府和社会公众公告。

2.审计公告的对象。审计公告的对象主要是政府和社会公众。向政府公告，是基于政府的公共受托责任，即通过审计公告，反映和验证政府公共受托责任的履行情况，昭示和体现政府应对公共危机的意识和能力;向社会公众公告，是基于民主监督的需要，即通过审计公告，让公众了解危机的处置情况，解除公众的质疑和忧虑，稳定公众的情绪。此外，审计公告还可以促进被审计单位对危机过程中存在的问题加以迅速整改，进而达到预期的审计效果。

3.审计公告的内容。公共危机审计公告的内容不同于常规审计，它一般应包括危机的基本情况、审计发现的问题、审计的评价、审计的意见和建议、危机后续整改情况、危机过后恢复重建情况等。从一定意义上来讲，审计公告内容能反映出审计工作的质量和水平。审计公告内容是否客观、准确、全面，不仅关乎参与危机处置人员的工作效果，同时也关乎政府和审计机关的公信力。因此，审计人员对危机审计公告内容需格外斟酌。

(四)审计问责机制

在公共危机管理中，审计问责是十分必要的。这是因为许多公共危机本可以避免发生或者是减少发生的次数，而由于人为因素最后还是导致危机的发生，并且给社会和公众造成一定的危害和损失，因此，根据审计结果，追究部分责任单位和责任人的责任是完全应该的。实行审计问责机制，必须注意以下方面:

1.明确审计问责主体。在公共危机审计结束后，可以由多元主体参与问责，比如立法机关、司法机关、行政机关、审计机关、社会舆论以及危机受害群众等都可以参与问责。但最终决定问责的，还是要由立法机关、司法机关、行政机关以法律为准绳，以事实为依据，根据危害程度和情节轻重，给予党纪政纪处分或追究刑事责任。

2.界定审计问责客体。准确界定审计问责客体是公共危机审计问责中的重点和难点。界定问责客体，关键在于搞清相关责任人履行受托责任的情况，如果某些人未能完全履行应尽职责且出现法定问责情形，那么理所应当要被追究相关责任。当然，在实际过程中，涉及个人责任的事件要慎之又慎，要符合法定程序，要经得起历史和人民的检验。

3.简化审计问责程序。本着快速、务实和有效的原则，应尽可能地简化公共危机审计问责程序。因为公共危机事件给人们的应对时间相对有限，因此，应根据审计结果，尽快的进入问责环节，经过简易、合法的程序，快速作出问责决定，从而提高问责的效率和危机处置的效果。

4.公开审计问责结果。公共危机的社会性决定了危机审计的问责结果必须向社会公开。公开审计问责结果，一方面有利于社会公众对政府及官员的监督，另一方面也会起到杀一儆百的威慑作用，以此推动各级政府及官员更好地履行受托公共责任，更加努力地为百姓提供和谐、安宁和稳定的社会环境。

［1］冯均科.审计问责:理论研究与制度设计［M］.北京:经济科学出版社，2009.

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