中国经济改革：十年评估与十年展望

胡鞍钢

在中国最古老的哲学书籍《周易》中有这样一句谚语：“御政之首，鼎新革故。”意思是“改革是国家政治中最重要的事情”。这句饱含中国古老哲学智慧的名言同样也反映着现代中国正在蓬勃发展的伟大事业——改革开放。

三个十年改革（1984-2003）

从我国改革开放的实践看，一方面需要“摸着石头过河”，不断探索、试错，另一方面也需要不同时期的顶层设计，把两者有机地结合起来。我们发现，平均每隔10年左右，党中央会对我国经济体制改革作出顶层设计、战略部署的重大决定，这些决定包括每一时期（通常10年左右）经济体制改革的主要目标、基本原则、主要任务和改革重点领域等。从1984年以来，党中央先后有三次重大决定。

第一次是党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》（1984年10月20日），该决定是第一个指导中国经济体制改革的纲领性文件，启动了城市改革，也称之为“全面改革的蓝图”。

第二次是党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（1993年11月14日），该决定是第二个指导中国经济体制改革的纲领性文件，创新了社会主义市场经济体制，是建立社会主义市场经济体制的蓝图。

第三次是党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（2003年10月14日），该决定是第三个指导中国经济体制改革的纲领性文件，旨在“建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系”，绘制了社会主义市场经济体制改革蓝图。其中该决定最重要创新之处就是提出了以人为本的科学发展观，也体现了以人为本的改革观。

从前三次党中央关于经济体制改革的决定的主题看，1984年第一个决定关键词是“经济体制改革”，旨在全面启动和部署以城市为重点的整个经济体制改革，建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济，规定了改革的方向、性质、任务和各项基本方针政策；1993年第二个决定关键词是“建立社会主义市场经济体制”，旨在20世纪末初步建立社会主义市场经济体制，是我国建立社会主义市场经济体制的第一个总体规划，成为20世纪九十年代进行经济体制改革的行动纲领；2003年第三个决定关键词是“完善社会主义市场经济体制”，旨在完善我国社会主义基本经济制度，完善宏观经济调控体系等制度和机制，全面提高对外开放水平，成为21世纪第一个10年关于中国经济体制改革的全面规划和战略部署。

按照我国改革的历史阶段和历史逻辑，可以预计，在今年下半年召开的十八届三中全会就是第四次关于中国经济体制改革顶层设计、战略部署的重大决定。这就需要很好地学习和总结前三次顶层设计的成功经验和改革开放的社会实践，根据党的十八大报告第四部分“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”的精神，提出下一个十年经济体制改革目标、任务和途径。

十年评估（2003-2012）

2003年10月，中共十六届三中全会做出《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）。十年过去，中国经济总量从世界第六位上升为世界第二位，工业增加值从世界第四位上升世界第一位，货物进出口总额从世界第八位上升为第二位，外汇储备从世界第二位上升为世界第一位，中国企业特别是国有企业大规模进入世界500强企业，从9家提高至78家（其中国有企业69家，民营企业7家），超过日本、德国等国，成为世界第二位。实践证明，中国改革开放取得了伟大成就。

但是国内外一直质疑中国改革开放，除了国外学者的“自由市场经济加一党专制”、“国家资本主义”、“中国特色资本主义”等歪曲中国改革的非议之外，国内也有否定改革的奇谈怪论，如改革倒退论，改革逆转论，中国非市场经济论，强政府弱市场论，“国进民退论”等。那么，我们应当如何科学地评价过去十年中国经济体制改革？怎样看待中国改革的历程？在哪些方面取得了重大进展？又有哪些问题？

我们高度评价十六大所确立、十六届三中全会所设计“建成完善社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系”总目标取得重大进展，主要任务基本完成，获得巨大成功。

一是公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度极大完善。公有经济继续占据主体地位，国有资产管理体制改革深化，国有企业基本建立公司法人治理结构，一批具有国际竞争力的国有大企业大集团发展壮大，国有经济活力明显增强。非公有制经济占全国GDP比重由2002年20.46%上升到2012年超过50%，非公有制经济高速成长。

二是逐步改变城乡二元经济结构的旧体制，逐步形成了城乡统筹一体化的新体制。保证了国家粮食安全，实现了粮食产量“九连增”，农民增收实现“九连快”（指2004年到2012年）。深化农业税费改革，全面取消农业税和农业特产税，极大减轻农民负担（农民税费负担率从2002年3.2%下降到2012年0.86%），对种粮农民直接补贴。国家新增公共支出主要用于农村，推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主的农村综合改革，农业社会化服务、农产品市场和对农业的支持保护体系逐步健全，极大促进了农业劳动生产率，2002-2011年期间农业劳动生产率年均增长7.5%。逐步形成城乡统一的劳动力市场，农村富余劳动力就业环境明显改善。加快城镇化进程，城乡结构发生了历史性变化，2007年到2012年期间，全国转移农村人口8463万人，城镇化率由45.9%提高到52.6%。此外，在全国开展集体林权制度改革，实行草原承包經营制度改革，深化水利体制改革。

三是建立了统一开放竞争有序的现代市场体系。全国市场统一性大幅增强，中国市场化指数由2002年的155.56上升到2009年227.4，市场体系不断完善；对外开放力度进一步加大，2002-2011年期间实际使用外资金额增长了120.0%，年均增长9.2%，进出口总额由世界第八位上升为第二位，国内企业参与国际竞争能力显著增强，对外直接投资规模由2002年的27亿美元增至2011年的746.5亿美元，年均增长26.9%，成为世界最具竞争性的开放型经济；资本和其他要素市场规模迅速扩大，社会信用体系建设开始起步，金融监管调控进一步深化，金融企业发展迅速，商业银行资本充足率达到8%的资产占比从4%上升到100%。

四是改善宏观调控体系、完善行政管理体制和经济法律制度，宏观调控能力进一步提高，有效应对国际金融危机。政府职能加快转变，深化行政审批制度改革，2007年到2012年期间，国务院各部门取消和调整的审批项目总数达到2497项，占原有审批项目的69.3%。深化投资体制改革，确立了企业的投资主体地位，2012年全社会固定资产投资额高达37.47万亿元，其中国家预算资金为1.92万亿元，仅占总额的5.1%。财政改革迈出实质性步伐，健全了公共财政体制，公共财政收入持续增长，公共财政收入从2002年的1.98万亿元增加到2012年的11.7万亿元。以宪法为统帅，由法律、行政法规、地方性法规三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律體系如期形成，执法和监督能力进一步加强。进一步健全金融调控机制，利率市场化改革逐步推进，银行贷款利率均可浮动执行，人民币汇率形成机制不断完善。

五是进一步健全了就业、收入分配和社会保障制度。深化劳动就业体制改革，实行就业优先的政策，在应对国际金融危机的背景下，创造了世界最大规模的就业，仅2007年到2012年期间，全国累计新增城镇就业5870万人。加大收入分配调节力度，重视解决收入差距扩大问题，全国居民收入基尼系数扩大趋势得到遏制，开始出现下降趋势。城乡居民基本养老保险实现了制度全覆盖，各项养老保险参保达到7.9亿人，基本社会保险覆盖率从2002年20.6%上升到2010年的65.6%。城乡最低生活保障标准和农村扶贫标准大幅提升。

六是科技教育文化卫生体制改革深化，促进经济社会可持续发展的机制初步建立。营造实施人才强国战略的体制环境，形成了世界最大规模的人才队伍，2012年中国人才资源总量达到1.2亿人。国家创新能力和国民整体素质显著提高，全社会研究与试验发展经费支出占国内生产总值的比例由2000年的0.90%提高到2012年的1.97%，企业投入主体地位进一步增强。农村义务教育学生享受免除学杂费和免费教科书政策，全国所有的县均实现了普及九年义务教育，人口覆盖率达到100%，国家建立了家庭经济困难学生资助体系。文化体制改革进一步深化，国有经营性文化单位转企改制任务基本完成，公益性文化事业单位内部机制改革不断深化。初步建成覆盖城乡公共文化服务体系，文化事业极大繁荣，各类文化产业共同发展，文化产业增加值占GDP比重由2000年的1.75%上升到2011年2.85%。深化公共卫生体制改革，建立与社会主义市场经济体制相适应的卫生医疗体系， 全国已建立新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度，全民基本医保体系初步形成，各项医疗保险参保超过13亿人，国民健康水平进一步提高，人均预期寿命达到75岁。

与此同时，改革进展也存在薄弱环节，部分改革目标没有实现，相对滞后。国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度有待进一步加强；中央企业母公司公司制股份制改革相对滞后，现代产权流转制度尚不完善，民法典债法等相关法律法规历经数次讨论仍未颁布，充分显示产权制度在具体执行层面的改革难度；垄断行业改革力度有待加强，在放宽垄断行业市场准入和加强自然垄断业务有效监管方面，仍然缺乏有力措施；整体税负持续上升，具体税种改革偏慢，城乡税制统一、物业税改革和地方税收管理权改革等方面改革进度有待加快；产品质量监管机制尚不健全、信用监督和失信惩戒制度尚未建立、由市场供求决定的利率形成机制尚未完全实现、外贸运行监控体系和国际收支预警机制尚未建立；收入分配秩序不规范，隐性收入、非法收入问题比较突出，职务消费和福利货币化等方面进展相对缓慢，个人收入监测办法尚未建立；制约科学发展的体制机制障碍较多，政府职能转变不到位，一些领域腐败现象易发多发；在改革设计、机制建设方面存在碎片化，缺乏长效机制。

十年展望（2013-2022）

未来十年中国的经济改革又将去向何方？

党的十八大报告明确提出了全面建成小康社会和全面深化改革开放的核心目标，同时提出了加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的重点任务。根据党的十八大报告精神，党的十八届三中全会将对我国经济体制改革进行第四次重大决定，为未来十年全面深化改革与全面对外开放做出顶层设计和战略部署。

关于全面深化改革的总体思路，习近平同志指出两个“必须坚持”：“必须坚持社会主义市场经济的改革方向，坚持对外开放的基本国策。”这就是邓小平同志所提出的“两个开放”的大局，前者是对内开放，后者是对外开放，对内开放有助于对外开放，对外开放又有助于促进对内开放。无论是对内开放还是对外开放，其政治方向仍然是社会主义方向、社会主义道路、社会主义国家。

基于上述全面深化改革的总体思路和党的十八大报告精神，未来十年全面深化改革的核心目标就是：建成更加完善、更加成熟的社会主义市场经济体制，更加完善、更加互补的公有制为主体的、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，更加完善、更加健全的宏观调控体系，更加完善、更加合理的公共服务体系，更加完善、更具竞争的开放型经济体系，为全面建成小康社会、全体人民共同富裕提供有利的体制保障。

具体地讲，全面深化改革所达到的核心目标要满足三个基本要求：一是追求经济更加有效率，这就需要竞争改革。建设公平竞争、公正竞争、公开竞争的全国或区域统一市场体系，真正发挥市场在资源配置中的基础性作用。

二是追求经济更加公平，这就需要公平改革。实施就业优先战略，为全体劳动者提供机会均等、充分就业的社会服务，健全覆盖城乡居民的社会保障体系，为全体人民提供基本的公共服务，深化收入分配制度改革，建立健全促进农民、低收入、贫困人群收入较快增长的长效机制。

三是追求经济更可持续发展，这就需要绿色改革。加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

可以认为，1993年党中央的决定主要是追求经济更加有效率这一核心目标；2003年党中央的决定不仅追求经济更加有效率这一核心目标，也兼顾了追求经济公平。我们认为，2013年党中央的决定就要同时追求以上三大目标，从而使中国的改革产生三大效益和红利：经济效益和红利；社会效益和红利；生态效益和红利。从中华民族的长远来看，生态效益和红利更为重要。从这个意义上来看，这就是第二代改革，不仅继承了第一代改革，还超越了第一代改革。

未来十年中国经济改革将按照全面深化经济体制改革和全面对外开放的指导思想和原则，坚持“五个有利于”的改革标准，全面落实经济改革任务。

全面深化经济体制改革和全面对外开放的指导思想和原则。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，贯彻党的基本路线、基本纲领、基本经验，全面落实十八大精神，解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实。坚持社会主义市场经济的改革方向，坚持对外开放的基本国策，注重制度建设和体制创新。坚持正确处理市场机制与宏观调控的关系，更加尊重市场规律，更加发挥政府作用。坚持正确处理改革发展与稳定的关系，把改善民生作为改革的出发点和立脚点。坚持尊重人民首创精神，充分发挥中央和地方两个积极性。坚持统筹兼顾，协调好改革进程中的各种利益关系。坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。

我们把成功的改革标准界定为“五个有利于”：是否有利于社会主义的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力和国际竞争力，是否有利于提高人民的生活水平，是否有利于构建社会主义和谐社会，是否有利于实现人与自然之间的和谐。这是与“五位一体”的社会主义现代化建设总体布局相适应、相匹配、相支撑的改革总体布局，从而使改革开放更有效地服务于社会主义现代化大局。

全面落实社会主义市场经济改革的主要任务，就是完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，健全现代市场体系，完善宏观调控体系，加快改革财税体制，逐步完善城乡一体化、公共资源出让收益合理共享体制机制，深化金融体制改革，加强生态文明制度建设，全面对外开放。

全面深化改革需要“以人为本”的科学改革观。科学发展需要科学改革观，科学改革观成就科学发展。中国经济改革从一开始就追求经济效益、经济效率，但这不是改革的根本目的。“以人为本”不仅是科学发展观的核心内涵，也应该是改革的核心理念。改革是十几亿人民共同的事业，改革的目的就是要使全体人民各尽其能、各得其所，这就大大超过了一般意义的经济效益、经济效率，指向更加广泛的社会效益、社会和谐。这就要求始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为改革目标和方案的出发点和落脚点。真正以人民为改革的主体，尊重和支持人民的改革创新，保障人民享有各项权益，改革成果能够为人民共享，改革红利能够促进人民长远利益。因此制定改革方案、选择改革路径，不仅要考虑到提高经济效益，更要考虑到实现社会公平、促进社会和谐、保障社会稳定。

全面深化改革需要“立字当头、破在其中”的改革立破观。社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的。这既是社会主义经济制度的建设，也是社会主义经济体制的变革。前者称为“立”，是为了发挥制度优势，如同对正面做加法；后者称为“破”，是为了消除体制弊端，如同对负面做减法。在已經建立社会主义市场经济体制基本框架之后，立重于破，破为了立，先立后破。消除经济体制弊端，不是削弱和破坏基本经济制度，而是完善和强化基本经济制度。

全面深化改革需要科学方法论。这就是顶层设计与摸着石头过河相结合，自上而下与自下而上相结合，中国共产党创新与人民创新相结合，中央创新与地方创新相结合。我国经济社会发展进入新的阶段，各种新问题层出不穷，必须实现经济、社会和政治体制改革的稳步协调推进。客观上要求有一个顶层设计、总体规划，提出改革的主要目标、主要任务、改革重点、优先顺序、路线图与时间表，对各项改革做出统筹设计、配套协调，针对体制弊端，既要治标，更要治本；改革成效既要考虑短期效果，更要考虑长期红利。“摸着石头过河”是中国改革的基本方法，就是试错法，也是唯物辩证法的实践认识论与知行统一观。诚如陈云同志在1980年所言：“我们要改革，但是步子要稳”，“要从试点着手，随时总结经验”，也就是要“摸着石头过河”。在全国统一改革方案没有拿出来之前，要积极支持创新试验，鼓励地方创新，允许创新失败，允许纠错再创新。

中国改革已经有35年了，我们既需要总结改革的成功经验和教训，也需要进一步深入思考和科学回答今后我们到底需要什么样的改革、怎样改革等重大问题。下一个十年更是改革的十年、进步的十年、辉煌的十年，我们需要全面深化改革，坚持社会主义市场经济的改革方向，树立“以人为本”的科学改革观，明确“立字当头、破在其中”的改革次序，创新科学改革方法论，加快完善社会主义市场经济体制，建成更加成熟、更加定型的社会主义基本经济制度，确保全面建成小康社会。

改革是促进我国经济发展和转型升级的最大动力。过去三十年改革为我国经济社会发展释放出巨大红利，未来十年，中国还将继续深化经济改革，凝聚改革共识，完善顶层设计，全面强化国家基本制度建设，发挥社会主义制度的优越性，深化各类体制机制改革，为中国抓住战略机遇期创造体制和机制优势，在未来十年甚至更长的时期内全面释放效率红利、公平红利、绿色红利。

我们可以预期，中共十八届三中全会将会从顶层设计入手，全面深化社会主义市场经济体制改革，精心设计未来十年改革蓝图、行动纲领，作出重大战略部署和重要决定。我们相信到2022年中国将能够构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，各方面制度更加成熟、更加定型，中国也将继续成为世界经济的领跑者与引领者！

（作者：清华大学国情研究院院长）

责任编辑：杜梅萍