“五权”之思

李永忠

28700多字的十八大报告，有一个关键词频率很高：它就是“权”字，共出现91次。我以为，十八大报告一大亮点，就是报告中的“五权”思想：分权、授权、确权、治权、民权。报告从权力结构论分权，从权力来源讲授权，从权力范围谈确权，从权力安全议治权，从权力主体说民权。

其实，全国党代会，就是党内最高权力机关的大会。立党建党为公，执政掌权为民，最高权力机关的大会，当然离不开“权”字。一部人类社会史，就是权力由高度分散到极度集中，再由极度集中到合理分散、科学分解的历史。伴随此过程，是权利觉醒、权力入笼、监督强化、民主发展、人类文明进步的过程。

实践证明：分权使授权逐步专业，授权使确权逐步规范，确权使治权逐步严密，治权使民权逐步归位。

首先，要通过分权，处理好党委内部权力制衡的关系。十八大报告中指出，行政体制改革要推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。30年经济体制改革的成功，得力于中央对地方的放权、分权，得力于政府与市场的权限划分。

党内的权力必须科学分解、合理配置，党内的决策权、执行权、监督权必须分开。十六大报告提出“决策、执行、监督相协调”，“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督”。十七大报告提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构”。十八大报告强调要“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”，并首次提出要“强化全委会决策和监督作用”。 “权力过分集中”，即决策、执行、监督三权合一的权力，就是30年前邓小平所说的“总病根”。30年后，我们“必须以更大的政治勇气和智慧”，解决这个“总病根”。 如果权力过分集中的“总病根”不能得到根治，民主就难以生存，监督就难以有效，體制就难以健全。失去监督的权力，不仅容易腐败，而且也容易逃脱惩处。

十八大报告提出，“要把制度建设摆在突出位置”，制度是载体，其他的都必须依附于载体之上。而制度建设的核心，就是决策、执行、监督这三种权力配置得是否科学、合理。事实证明，没有科学的权力结构，必然经常滋生缺点；没有合理的权力分解，必然经常发生错误；没有及时的监督，必然延误错误的发现；没有有效的监督，必然难以挽救失败。只有配置合理，党内民主才能带动人民民主，党内选举才能真正实现“选举要充分体现选举人的意志”。

其次，要通过授权，处理好权力来源的合法性。十八大报告中“人民”和“权”这两个词的高频出现，体现了以人为本、执政为民、权为民所赋的思想。人民群众是权力的主体，“坚持国家一切权力属于人民，不断推进政治体制改革”，才能“以保证人民当家作主为根本”。因此，权力的合法性，必须来自于人民群众的授予。如果人民不能选择公仆，民众不能监督政府，人民即使想当家，也未必能做主。分权制衡这一思想确定之后，邓小平所指出的我们一切问题的“总病根”，“权力过分集中”就有可能解决。

第三，要通过确权，划定权力的范围。任何权力都有边界，没有不受制约的权力。每一种权力都要通过议事规则，公开的程序将其规范起来，坚持“党必须在宪法和法律范围内活动，“确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许“以言代法、以权压法、徇私枉法”。领导干部手中的权力是人民群众授予的。没有被确定边界的权力就容易违规、踩线、越位。确权就是要让权力在一个规定的时空范围内，上有顶、下有底、左右都有边。

第四，要通过治权，防止权力异化变质。报告指出，“不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷。”还提出了要“建立决策问责和纠错制度”，在此之前，问责都是问监督权的职责和执行权的职责，从未问过决策权的职责。十八大报告中体现得更充分的是治权思想。确定的权力如果违规、踩线怎么办？那就要治，要依法来治， “强化权力监督为重点”，绝不允许“以言代法、以权压法、徇私枉法”，“不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷”；用制衡的权力来治， “确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”，“强化全委会决策和监督作用”；让人民群众来治，“落实党员知情权、参与权、选举权、监督权”，“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”，“让人民监督权力”。

第五，要通过民权，使主体归位。十八大报告中强调的八个必须，首当其冲的就是“必须坚持人民主体地位”。在报告中提到要充分体现人民群众的权利和党员的权利，反复重申民主是党的生命，人民民主是社会主义的生命。党员和人民群众是党组织和社会的主体。十八大报告中提到了两个凡是，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”这两个凡是正是对民权的一种升华。

综上所述，我以为，十八大报告既是理论上的政治宣言，又是实践中的行动纲领。五权既涉及政治体制改革，又涉及经济体制改革，还涉及社会体制、文化体制、行政体制改革，应该成为十八大后政治体制改革的路线图。

（作者：中国纪检监察学院副院长）

责任编辑：宋明晏