我国公共事业民营化面临的问题及解决措施

摘 要：在公共服务的供给上更多地依赖于市场，更少地依赖于政府是我国公共事业民营化的核心理念。在中国公共事业民营化在众多领域得到了广泛的实践。但是，民营化优势的发挥有其特定的需求，政府能力的不足、市场发育的不成熟和第三部门发展的不充分成为制约中国公共事业民营化改革的重要障碍。为此，需要在中国公共事业民营化改革中引入新的发展战略，即核心战略、竞争战略，以便有效地发挥民营化的优势，同时更好地彰显出公共服务的公共性价值。

关键词：公共事业；民营化；问题；解决办法

0 前言

民营化指通过减少或限制政府当局在使用社会资源生产产品和提供服务中的职责来增加私营企业在这些事务中的职责的一切行为和倡议。国内学者认为这场声势浩大的民营化浪潮体现了全球范围内公共行政改革的主旨即“政府的退缩和市场价值的回归”。当前，这股民营化浪潮已波及并影响到中国公共部门改革，成为推进中国公共事业改革的一条重要路径。然受制于多种因素的制约，中国公共事业民营化的成效总体上不太理想。为此，有必要审视和厘清中国公共事业民营化改革所面临的障碍，通过导入新的战略，寻求突破，以期更好地推进中国公共事业民营化改革的进程。

1 我国公共事业民营化面临的问题

民营化的兴起带有强烈的功利色彩，民营化是西方国家为应对“管理危机、信任危机与财政危机”的背景下选择的改革策略，民营化为改善公共部门的绩效带来了希望，但是，民营化改革并不必然带来管理效率的提高和公共服务品质的改善，因为民营化有其特定的适用条件。

西方国家改革的经验表明：成功的民营化不仅需要有强有力的政府，而且还要求有成熟的市场以及发达的第三部门。相形之下，中国公共事业民营化改革所面临的外部条件存在着明显的缺陷与不足。

1.1 政府能力不足

（1）政策与法规失衡。公共事业的改革涉及到一系列权力和利益关系的调整，改制后公共事业又面临着新的运营方式下的整体协调问题，需要政府进行新的制度设计，并凭借国家权威强制性地推行。这种新的制度安排首先表现为制定完善的政策与法规。我国政府在法规与政策层面的作用还远未发挥出来，突出的表现为：法规政策不到位，法规、政策滞后现象严重；法规、政策的规定过于宽泛，不够具体，缺乏应有的可操作性等。以前的《铁路法》 《电力法》 《邮政法》 《航空法》 《电信法》和《城市供水条例》等法规均无法适应当前形势发展的需要，必须尽早制定和修改各垄断行业的法律法规，出台《水法》 《煤气法》等专门法律，否则，法规与政策的失衡与缺失必将成为民营化的绊脚石。

（2）政府监管能力薄弱。政府监管是公共事业民营化后政府亟待加强的职能，也是政府能力的集中体现。如果民营化后政府监管职能出现缺位或越位的话，其结果不但会损害到社会公众（消费者）的切身利益，而且也会损害到民营化后企业的利益，因为政府监管不力会导致市场竞争的无序，市场的无序竞争最终又会损害到企业的利益，最终会转嫁给无辜的公众。

1.2 市场发育不够成熟

民营化的局限要求必须建立一种真正的竞争机制，因为经济效率更取决于竞争，而不仅仅取决于所有制的性质。如果竞争不够充分，就要扩大竞争，这并不是一件容易的事，而竞争的充分与否显然与市场发育的成熟与否有着密不可分的关系。一个健全、完善的市场是公共事业民營化推行的必备条件，这不仅有其理论上的依据，也被西方国家民营化改革的实践所广为证实。我国市场的发育较之西方发达国家显然还存在较大的差距，这种差距无疑会影响到我国公共事业民营化改革的推行，并容易导致现实操作过程中种种违规与腐败现象的

出现。

我国市场经济体制的建设只有短短的二十几年的时间，许多方面尚处在发展与完善之中，远未成熟。所以，要本着一种审慎的态度推行公共事业民营化改革，不能冒然的一哄而上。正如Osborne所指出的那样：如果民营化不够谨慎的话，民营化计划就会遇上负面环境，民营化的结果将可能会适得其反。

1.3 第三部门发展不充分

公共事业民营化改革的核心做法是把政府的部分职能剥离出来，转而寻求政府以外的其他组织来承担相应的职能，以期实现低成本、高效率地提供公共物品。但是，这一改革目标的实现有赖于一个健康、成熟的市场和发达的第三部门。改革开放以来，我国第三部门进入了一个快速发展的时期。但是，数据增长的背后却掩盖不了我国第三部门发展的艰难处境：一方面，大量的非营利组织还很难真正成为独立于政府的自治组织，尤其进入法律登记体系的非营利组织，许多还保留着政府或事业单位的色彩；而一些具有独立性的社会自发组织，被排除在法律体系之外，生存空间受限。另一方面，管理和社会监督机制很不健全，存在较严重的非营利组织的营利行为，影响了非营利组织的社会公信度。

2 我国公共事业民营化的战略

2.1 核心战略：明确民营化改革的根本目标

重塑公共事业民营化的首要战略就是要明确公共事业民营化的根本目标——改善公共服务的品质，提高公共服务的绩效。不论公共事业改革采用何种民营化的形式，都必须始终以这个目标为中心，永远不能背离这个目标。政府在公共事业民营化过程中必须保持清醒的认识：民营化本身不是目的，民营化只是一个手段而已，衡量公共事业民营化成功与否的标准不在于民营化之于公共事业部门产权的变更，而在于民营化之于公共服务品质与效率的改善。因此，核心战略是民营化发展战略体系中的关键之所在。

2.2 竞争战略：用竞争驱动公共服务

民营化的过程常常伴随着产权的变更，以至于很多人把民营化的优势归功于产权的安排。事实上，这是一种错误的认识，民营化的成功与否不在于产权的公共对私有，而取决于公共服务供给中的垄断与竞争。传统公共服务模式的失败在相当程度上得归咎于公共服务安排中公共部门的垄断地位，解决和根治这些问题的根本出路在于打破传统公共服务模式中的垄断格局，通过引入竞争机制，利用市场的力量迫使公共服务部门专注于成本的降低、效率的提高和服务态度的

改善。

参考文献

[1]魏伯乐，奥兰·扬，马塞厄斯·芬格.私有化的局限[M].上海：上海三联书店；上海：上海人民出版社，2006.

[2]周志忍.当代国外行政改革比较研究[M].北京：国家行政学院出版社，1999.

[3]詹国彬.民营化：公共事业改革的新路径[J].特区经济，2006，（7）：185-186.

作者简介

黄凌梅（1992—），男，汉族，籍贯河南省汝州市，现为郑州大学公共管理学院公共事业管理专业专业2010级本科学生。