欧洲中央银行独立性探析

谢 鹏

（中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088）

欧洲中央银行体系（European System of Central Banks）的建立以1998年6月1日欧洲中央银行（European Central Bank）的成立为标志。欧洲中央银行体系与欧洲中央银行依照《欧洲联盟条约》、《欧洲联盟运行条约》以及《欧洲中央银行体系与欧洲中央银行章程》（以下简称“章程”）履行职责并开展活动。根据《欧洲联盟运行条约》第282条第2款的规定:“欧洲中央银行体系的首要目标是维持价格稳定。”［1］145为实现这一首要目标，保持并加强欧洲中央银行的独立性尤为重要。然而，目前欧盟成员国的欧洲认同感还不是很强，各国在遇到各类问题时（如欧债危机的冲击）仍将本国利益放在首位。此外，欧洲中央银行在一定程度上仍然存在着“民主赤字”的问题。这些对欧洲中央银行的独立性是巨大的潜在威胁。本文通过对中央银行独立性的内涵与衡量标准、欧洲中央银行独立性的现状及其制约因素以及欧债危机对欧洲中央银行独立性的影响等方面的分析，并从加强欧洲认同、建立财政联盟和重塑信誉三个方面阐述了巩固和增强欧洲中央银行独立性的具体措施和重要意义。

一、中央银行独立性的内涵与衡量标准

“中央银行独立性是关于中央银行与政府间关系的概念，其内涵是央行不受政治当局干预、独立制定和执行货币政策的程度”［2］48。世界各国的中央银行与其政府的关系都是既分权又合作，没有绝对独立的中央银行。欧洲中央银行由于具有超国家性，使其与传统意义上的中央银行有着本质上的区别，其独立性是由《欧洲联盟运行条约》第130条和《欧洲中央银行体系与欧洲中央银行章程》第7条的规定加以明确的:“在行使由两部条约与本章程授予的任务和职责时，无论是欧洲中央银行、成员国中央银行，还是其决策机构的任何成员，均不得寻求或听从联盟机构、团体、机关或办事机构、成员国政府或其他任何机构的指示。联盟机构、团体、机关或办事机构，以及成员国政府应承诺遵守该原则，不在欧洲中央银行或成员国中央银行决策机构的成员执行任务时试图对其施加影响。”［1］196这条规定为欧洲中央银行政治上的独立地位确立了一个总的基调，同时也是保障欧洲中央银行独立性的重要法律依据。

从世界范围来看，中央银行在一国国民经济中发挥着举足轻重的作用，它的一个具有普遍性的重要任务是维护该国货币的购买力，即在该国保持价格稳定。20世纪70～80年代，经济学家们运用时间不一致概念（Time Inconsistency）或称为动态不一致概念（Dynamic Inconsistency）①所谓动态不一致是指政府在某一时期宣布的一项最佳经济政策与其今后具体执行的政策并不能保持一致。对中央银行保持独立性的重要意义进行了论证，得出中央银行不应受政府控制的结论［3］56－57。然而，许多经济学家利用以往的有关数据对中央银行的独立性与通货膨胀之间的关系作了大量的实证研究，发现中央银行的独立性与通货膨胀之间并不总是呈反向关系（即独立程度越高，通货膨胀越低），中央银行的独立性不是低通胀的充分和必要条件［4］53－54。也就是说，一个国家的中央银行具有较高的独立性并不一定能够确保该国一定具有较低的通货膨胀率，同时一个国家具有较低的通货膨胀率也不一定是以该国的中央银行具有较高的独立性为前提。即使如此，我们根据经济学家们的实证研究结果仍然可以得出与前面通过理论分析得出的结论相似的结论:“中央银行的高度独立性是维持低通胀和保证物价稳定的重要条件。一个国家中央银行越是具有独立性，该国的通胀水平就越能够降低。”［4］56从许多发达国家的情况来看，那些成功的中央银行往往能够保持本国的物价稳定，而他们具有的显著特征是拥有很高的独立性。反之，那些不成功的中央银行由于缺乏应有的独立性，往往容易造成本国物价波动，并使通货膨胀难以控制，从而最终导致货币政策失灵［4］32。“币值短期的发展受各种各样的因素影响，但是长期来看，则只取决于货币供应量的扩张度。最终还取决于，中央银行的领导层有能力并且有意愿，不顾各种社会力量的特殊利益而对货币供应量实施控制，以维持币值。为此，就需要中央银行作为机构拥有独立性之外，其领导层的独立性也是同样重要的”［5］。由此可见，“中央银行的独立性程度与货币稳定有着直接的关系，这已是不争的事实。许多国家的实践证明，中央银行的独立性越强，该国的货币就越稳定，通货膨胀率就越低”［3］52。欧洲中央银行在建立之初就被明确其首要任务是在欧元区内保持欧元的购买力即价格稳定。所以，要保障欧洲中央银行能顺利履行其任务和职能，实现其价格稳定的目标，就必须赋予欧洲中央银行以充分的独立性。

关于中央银行独立性的衡量标准，概括起来主要包括以下几方面的内容。第一，人事方面的独立性。主要涉及中央银行决策层官员的任命程序、任职条件、任职期限和罢免程序，具体体现在:决策层人员中是否有政府的代表并享有投票权；决策层人员是否在政府兼任其他工作；决策层人员的任命受政府影响的程度；决策层人员的任职是否有专业背景要求（如是否是行业内的专家）；决策层人员的任期是否足够长；决策层人员的去职是否受政府的影响。第二，机构方面的独立性。主要涉及中央银行与政府的行政关系，具体体现在:中央银行从组织机构上是否独立于政府；中央银行是对政府负责还是对议会负责。第三，职能方面的独立性。主要涉及中央银行的目标及行使货币政策的权力，具体体现在:中央银行是否被授予以法律形式存在的明确的任务或目标；中央银行是否能够完全根据自己的判断来制定和执行货币政策；中央银行制定的货币政策与政府的经济发展目标发生冲突时，是否会被要求或迫于各种压力而以牺牲货币政策目标来满足政府的要求（如以牺牲价格稳定来换取短期的就业增长）。第四，资金预算与使用方面的独立性。主要涉及中央银行的资金来源及使用，具体体现在:中央银行是否有权自行制定和实施自己的年度预算；中央银行资金预算的来源；中央银行是否有权对自身的经营收益进行分配；中央银行是否需要为政府弥补财政赤字而提供贷款；中央银行是否要根据政府的要求为其融资活动提供担保或其他类似性质的支持。

二、欧洲中央银行独立性的现状及其制约因素

（一）欧洲中央银行独立性的现状

1.人事方面的独立性

根据《欧洲联盟运行条约》第129条第1款的规定，欧洲中央银行的决策机构由行长委员会和执行委员会构成（其中行长委员会是其最高决策机构）。其一，作为欧洲中央银行日常事务管理机构的执行委员会，《欧洲联盟运行条约》第283条第2款规定，由1名主席、1名副主席和其他4名成员组成，同时对执行委员会成员的任命程序、任职条件和任职期限也作了明确的规定:“行长、副行长和其他成员由理事会推荐并经咨询欧洲议会和欧洲中央银行行长委员会，由欧洲理事会以特定多数，从在货币和银行事务方面享有公认的威望并拥有职业经验的人士中任命。其任期为8年，不得连任。只有成员国国民才可成为执行委员会成员。”［1］146出自于具有法律效力的条约的规定，确保了执行委员会成员都是行业内的资深专家而不仅仅是行政官员，其任期又通常超过了成员国政府或欧盟委员会的任期，这些都十分有利于欧洲中央银行抵制来自于欧盟或成员国政府层面的压力和影响，从而保证其独立性不被削弱。此外，不得连任的规定又会排除执行委员会的成员因试图寻求连任而屈从于联盟机构或成员国政府政治压力的可能性。根据“章程”第11条第1款的规定:“执行委员会成员为专职。任何成员均不得从事其他任何职业，不论是否有报酬，除非管理委员会予以特别许可。”［1］198此规定为执行委员会成员将全部工作精力放在欧洲中央银行的使命上并尽可能排除联盟机构和成员国政府通过其他渠道对执行委员会成员施加影响的可能性奠定了坚实的基础。“章程”第11条第4款对执行委员会成员的去职作了明确的规定:“如执行委员会成员不再能够满足履行其职责所需的条件，或者犯有严重的行为不当，欧洲法院可以根据行长委员会或执行委员会的申请强制其退职。”［1］199这避免了执行委员会成员的免职权掌握在任命他的机构手中，也就很大程度上减少了执行委员会成员因非正常性因素（“章程”规定以外的其他因素）而遭到解职的可能性。其二，行长委员会是欧洲中央银行的最高决策机构，目前由执行委员会的6名成员和欧元区17国的中央银行行长组成。“章程”对成员国中央银行行长的任期和去职也作出了类似对执行委员会成员的安排，“章程”第14条第2款明确规定:“成员国中央银行章程应特别规定，成员国中央银行行长任期应不少于5年。除非在行长不再能够满足履行其职责所要求的条件，或者在犯有严重行为不当的情况下，才能解除其职务。”［1］200根据《欧洲联盟运行条约》第284条第1款的规定，部长理事会主席及欧盟委员会的一名委员可参加欧洲中央银行行长委员会会议，但是没有表决权。这就排除了欧盟层面对欧洲中央银行最高决策机构在决策时的直接干扰。通过以上分析可以看出，欧洲中央银行人事方面的独立性在法律上是得到了充分保障的。

2.机构方面的独立性

虽然《里斯本条约》将欧洲中央银行纳入欧盟的框架内，但其仍然是独立于欧盟各组织和部门的一个机构。根据《欧洲联盟运行条约》第282条第3款的规定:“欧洲中央银行具有法人资格。……欧洲中央银行独立行使其职权及管理其财务。联盟机构、团体、机关和办事机构及成员国政府应尊重其独立性。”［1］145同时，《欧洲联盟运行条约》第130条和“章程”第7条也对欧洲中央银行独立履行职责和执行任务作出了明确规定。

3.职能方面的独立性

《欧洲联盟运行条约》第127条第1款对欧洲中央银行的首要职能作了明确规定，欧洲中央银行体系的首要任务是在欧元区维持价格稳定。在不影响价格稳定这一目标的前提下，欧洲中央银行也要支持联盟的总体经济政策，以促进欧盟总体目标的实现。欧洲中央银行具体负责制定和实施欧洲经济货币联盟的单一货币政策，《欧洲联盟运行条约》第130条和“章程”第7条明确禁止其寻求或听从任何其他机构的指示，同时也规定联盟层面的组织、机构以及成员国政府不得对欧洲中央银行决策机构的成员施加影响。由于欧洲中央银行成立的时间尚短，在欧洲人民中尚缺乏足够的信誉，而在短期内能迅速建立起较高信誉的最好方法就是明确机构的职能目标并充分保障其独立性，同时减少外界的干扰。这也是欧洲中央银行的法规条款比目前世界上最具独立性的德国中央银行的相关法律、法规条款更为严苛和明确的原因。

4.资金预算与使用方面的独立性

欧洲中央银行被赋予在经济上的独立性，为其顺利完成自己的职责奠定了基础。根据“章程”第28条第2款和第4款的规定，成员国中央银行是欧洲中央银行资本的唯一认购人和持有人，并且这些资本一般不得转让、抵押或被扣押。“章程”第29条第1款规定，资本认购数额是按照各成员国人口和国内生产总值的大小来确定的。根据“章程”的规定:“欧洲中央银行和各成员国中央银行可以自由支配自己的收入，拥有独立的预算权和独立的决算权，以确保在欧洲中央银行体系框架内有条不紊地履行其义务。欧洲中央银行和各成员国中央银行的财产独立于欧洲联盟内部的其他机构，第三方不得以直接或间接的方式，对欧洲中央银行的预算或利润分配施加影响。”［3］67根据《欧洲联盟运行条约》第123条第1款的规定:“禁止欧洲中央银行和成员国中央银行（以下简称‘各国中央银行’）以联盟机构、团体、机关或办事机构、成员国中央政府、地区或地方当局及其他公共当局、受公法规范的公共团体或公共企业的名义提供透支信用或任何其他类型的信用贷款，也禁止欧洲中央银行或各国中央银行从上述机构直接购买债券。”［1］94这意味着欧洲中央银行体系与欧盟其他机构和各成员国政府之间的资金往来被以法律禁止的形式切断，即便是他们处在破产边缘，欧洲中央银行也只能坐视不管，从而避免欧盟其他机构或成员国政府在遇到财政困境时打欧洲中央银行的主意。

从以上分析可以看出，为确立欧洲中央银行在欧盟范围内的良好信誉以便使它能够顺利履行其维持价格稳定的重要使命，欧盟各成员国在制度层面为欧洲中央银行的独立性提供了切实的法律保障，欧洲中央银行由此获得的独立性甚至超过了任何一家成员国的中央银行。

（二）欧洲中央银行独立性的制约因素

欧洲中央银行在享受条约为其带来的各项保障和权力的同时，也受到了各种因素的制约，主要体现在欧盟条约的相关规定以及来自欧盟机构和成员国政府的压力等方面。

1.来自欧盟条约规定的制约

欧盟条约对欧洲中央银行的制约主要涉及信息披露和报告。根据《欧洲联盟条约》第109b条款以及“章程”第15条第1款、第2款和第3款的规定，欧洲中央银行需要定期就欧洲中央银行体系的活动起草和公布报告、公布欧洲中央银行体系的合并财务报表，并就欧洲中央银行体系的活动以及上一年的货币政策向欧洲议会、欧洲理事会、部长理事会和欧盟委员会提交年度报告，并且由欧洲中央银行行长向部长理事会和欧洲议会具体介绍该报告；同时，应欧洲议会的要求，欧洲中央银行行长或执行委员会成员可以参加欧洲议会专门委员会举行的听证会。此外，“章程”第35条第1款针对欧洲中央银行的司法监督作出了规定:“欧洲联盟法院应根据《欧洲联盟运行条约》规定的情况和条件对欧洲中央银行的行为或不履行法律责任的行为予以审查或解释。”［1］207

2.来自欧盟机构和成员国政府的制约

欧洲议会虽然是由欧盟成员国人民通过选举产生的，但根据现有欧盟条约条款，它对欧洲中央银行最多是起到监督的作用，而没有实质性的制约能力。欧盟各成员国的政府和议会对于具有超国家性质的欧洲中央银行则更是无能为力。唯一能对欧洲中央银行发挥实质性影响的途径就是对现有的条约进行修改，而这又要经过全体欧盟成员国政府甚至成员国议会的批准，难度之大可想而知。然而，欧洲中央银行虽然没有受到欧盟机构和成员国政府明目张胆的制约和干涉，但是却受到欧盟机构或成员国政府制造出来的很多现实问题的制约。例如，一成员国政府由于政策不当在该国造成物价波动，而解决该问题的压力最终可能会传递给欧洲中央银行，与此同时，公众的舆论也会对欧洲中央银行的独立性造成压力和影响。

三、欧债危机对欧洲中央银行独立性的影响

2008年爆发的美国次贷危机引发了全球性的金融危机，它在欧洲硬着陆并引爆了欧债危机这只火药桶。欧债危机爆发后，开始迅速向欧元区其他国家蔓延。面对这样严峻的形势，欧洲中央银行知晓唇亡齿寒的道理，如果欧元区崩溃了，那么它这座大厦也难逃倒塌的命运。欧债危机是欧盟自成立以来面临的最严峻的挑战，它将欧洲中央银行推到了一个进退两难的境地。此时，关于欧洲中央银行独立性的争论表现为其是否应该违背独立性原则而向重债国伸出援手。自欧债危机爆发以来，作为欧债危机重要救助力量的“三驾马车”之一的欧洲中央银行曾采取了一系列的救助行动，主要包括以下四个方面。

（一）为了降低欧洲中央银行的贷款抵押条件而扩大可接受的抵押担保资产的范围

2010年5月，欧洲中央银行宣布无论希腊主权信用评级如何变化，都将接受希腊国债作为再融资操作中的抵押品。此举提高了希腊国债的吸引力，并有效降低了希腊政府的融资成本。尤其是在希腊的主权信用被降级后，欧洲中央银行表示愿意接受“垃圾级”的主权债券作为抵押，这远远超出了欧洲中央银行以往的底线。2011年12月8日，欧洲中央银行再次宣布放宽合格抵押品标准，接受评级为A级的资产作为融资抵押品［6］16。

（二）欧洲中央银行自全球金融危机爆发以来频繁地使用调息这一强有力货币政策工具来帮助应对欧洲的主权债务危机

欧洲中央银行自2005年12月起一直处于逐年调升基准利率的状态，而当全球金融风暴在欧洲大陆登陆后则逐渐转为调降利率以刺激欧洲经济的增长（见图1）①《欧洲联盟运行条约》第282条第2款规定欧洲中央银行体系的首要目标是维持价格稳定，但同时也明确指出在不影响此目标的情况下，它也要支持联盟的总体经济政策，以促进联盟目标的实现。因此，欧洲中央银行在欧洲爆发主权债务危机后采取降息的手段以刺激经济增长是有据可依、无可厚非的。但这需要有一个前提，那就是条约中明确规定的不能影响价格的稳定。。自此以后，基准利率除了在2011年有两次小幅的上调之外，整体上一直是处于下行的状态。然而，令人关注的恰恰是在这两次调升基准利率后又迅速调降的举动。2011年1月欧元区通货膨胀率达到了2.3%，已大大高于欧洲中央银行为维持物价稳定而设定的2%的警戒线。为应对通货膨胀风险，欧洲中央银行分别于4月7日和7月7日调升了基准利率以期抑制通货膨胀、稳定欧元区的物价，这是符合经济学逻辑的举措，任何拥有高度独立性的中央银行在此情形下都会利用其制定货币政策专属权力而采取类似的措施加以干预的。然而，当进入11月时，欧洲中央银行却在欧元区通货膨胀率处于3.0%高位情况下宣布调降基准利率25个基点至1.25%，12月8日再次宣布调降基准利率25个基点至1.00%的水平。在一年之内如此频繁且反向地调整基准利率在欧洲中央银行的历史上前所未有，其目的是为了稳定金融市场和降低重债国的融资成本，而这确是以牺牲欧元区的价格稳定为代价的。这也说明欧洲中央银行的独立性在严峻的现实挑战下受到了极大的损害。

图1 欧洲中央银行基准利率变动情况（1999.1.1～2013.5.2）①图1是根据欧洲中央银行自1999年1月1日起负责制定欧元区货币政策以来的历次基准利率变动情况绘制的，1个基点相当于0.01个百分点。数据来源:http:／／www.ecb.int。

（三）欧洲中央银行通过从二级市场购买债务国发行的债券为重债国融资

2010年5月17日，欧洲中央银行宣布已通过二级市场买入欧元区国债165亿欧元②欧盟现行条约禁止欧洲中央银行从一级市场直接购买成员国政府发行的债券，因此只能在二级市场进行操作以避开法律层面的约束。，这意味着欧洲中央银行已打破11年来的禁忌，正式启动国债购买计划。在此之前，欧洲中央银行从未采取过类似的行动。然而，由于德国的强烈反对，使欧洲中央银行未能大规模购买重债国发行的国债。德国一直强烈反对欧洲中央银行直接出资购买欧元区国债的行为，认为此举有损于欧洲中央银行的“独立性”原则，同时还可能引发欧元区流动性的大幅增加，并最终导致欧元区面临巨大的通货膨胀压力［7］。

（四）欧洲中央银行以超低息贷款的形式向市场注入大量的流动性

2011年11月以后，欧洲中央银行陆续调降其基准利率以增加市场货币流动和降低市场融资成本。此外，欧洲中央银行启动了非常规操作措施，以固定利率推出3年期的长期再融资操作 （Long－Term Refinancing Operation，简称LTRO），发放三年期低息贷款。“2012年2月29日，欧洲中央银行又引入第二轮 LTRO，两轮LTRO规模超过了一万亿欧元，旨在增加欧元区货币市场的流动性，缓解欧洲金融体系因主权债务危机而出现的信贷紧缩局面，此举有效地缓解了对银行流动性的担忧”［6］16－17。

客观地讲，欧洲中央银行是不应该采取这些措施的，因为它们对欧洲中央银行的首要目标（维持价格稳定）是不利的，对其信誉也有一定程度的损害。然而，皮之不存，毛将焉附，欧洲中央银行面对这个棘手的现实问题，从维护欧洲一体化和保持欧洲经济货币联盟成果的大局出发，不得不牺牲其独立性和信誉来换取稳定欧洲金融市场的目的。可是，欧洲中央银行一旦有此先例，当欧元区在未来遇到其他的棘手问题时，它很可能会受到来自欧盟和成员国政府层面更多的直接或间接的压力和干涉。“在欧元体系下，欧洲中央银行的独立性实际上与各成员国的国别利益有着不可调和的冲突。欧债的激化，让这种冲突变得更为尖锐。经济利益的国家化最终腐蚀了央行的独立性”［6］32。因此，欧债危机过后，欧洲中央银行应迅速采取措施摆脱由欧债危机直接或间接造成的对其独立性的负面影响，同时应从技术层面加强其抵御外来干涉的能力。

四、结语

作为解决欧债危机“三驾马车”之一的欧洲中央银行在应对本次欧债危机的过程中，其独立性受到了多方牵制。根据以上对欧洲中央银行独立性影响因素的分析，可以通过采取以下措施来巩固和增强欧洲中央银行的独立性。首先，在处理本次欧债危机的过程中，各方之所以存在这么多争执，其背后潜藏的是各方的实际利益之争，而从根源上来说是欧盟各成员国在文化上仍缺乏欧洲认同。根据经济学理论，短期内解决欧债危机最有效的办法就是财政转移支付，即由欧盟成员国中经济状况良好的国家出资来帮助那些重债国渡过难关，但这遭到了欧盟经济强国德国的强烈反对，而在一个主权国家的范围内却不会出现这样的情况。由此可见，如果各成员国从文化上都能将欧盟视为一个联邦国家，即有较高的欧洲认同感，那么凭借欧盟总体上强大的经济实力解决欧债危机将不会很难，也在很大程度上会减少欧盟机构或成员国政府对欧洲中央银行独立性的牵制和影响。一代国学大师钱穆先生曾这样评价文化的价值和作用:“一切问题，由文化问题产生。一切问题，由文化问题解决。”［8］在欧盟各成员国中加强欧洲认同感的培植是巩固和提高欧洲中央银行独立性的重要文化基础。其次，欧元区统一的货币政策与分散的财政政策共存是导致本次欧债危机爆发的内在原因，它也是令欧债危机迟迟不能得到有效解决的症结所在。因此，欧盟各成员国应通过建立财政联盟进而实现财政一体化来完善和发挥欧洲经济货币联盟的各项功能，这也是确保欧盟经济能够重回正常轨道并健康发展的重要条件。同时，这也有利于维护欧洲中央银行的独立性。再次，欧洲中央银行的信誉在本次欧债危机中受到了很大的负面影响，对其独立性更是造成严重冲击。今后，无论各方采用何种措施来约束欧洲中央银行的独立性，欧洲中央银行都应扮演强政府的角色，不给各方留下可以讨价还价的印象和预期。因为预期本身就可能会导致价格上的波动，进而影响到欧盟经济未来的走势。欧洲中央银行为了确保能够实现欧盟条约赋予其维护价格稳定的目标，必须保持高度的独立性，而重塑信誉是维护其高度独立性的重要保障。

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