倡议联盟框架视角下我国运动员退役安置政策决策机制研究

冯晓露，熊晓正

体育政策是体育领域政治措施组成的政策文本及其总和［12］，它通过文本的形式表达了政府对于体育领域中“在一定时期谁得到了什么，如何获得的，是否符合社会公平与正义”这些基本问题的政治立场。作为我国体育政策的一种典型代表，运动员退役安置政策是政府对于退役运动员资源分配及分配合理性的政治立场。运动员退役安置政策的有效性在很大程度上取决于是否具备科学合理的决策机制，但是，鲜见关于我国运动员退役安置政策决策机制的研究。究其原因，一是，我国运动员退役安置政策研究尚处于发展初期，研究基础较为薄弱；二是，我国运动员退役安置政策决策系统长期的封闭性使得一般人很难接触到决策过程，这一点也是阻碍研究的首要因素。但是，这并不意味研究者对于这一难题永远束手无策。

从体育政策大环境的民主性来讲，我国和西方的体育政策决策机制主要的差别在于民主参与对于决策影响的先后。以英国为例，在体育政策决策过程中往往是体育官员、地方议员与半官方机构互相牵制［10］，这种牵制使得较多的利益群体参与到政策过程中的博弈，从而保证了一种决策的事先民主。相比之下，我国由于长期处于社会主义初级阶段，在很多领域都是一种“摸着石头过河”的状态，因此，在体育政策，包括运动员退役安置政策方面主要通过政府机构拟定政策、颁布执行，再在实践中获得反馈进行政策改进［11］，体现出一种决策的事后民主过程。这就为研究我国运动员退役安置政策决策机制提供了一个思路，即通过运动员退役安置政策的执行效果和变迁路径来分析决策过程和主要影响因素。

我国运动员退役安置问题不仅是我国竞技体育领域中最为尖锐的矛盾和问题之一，也是社会广为关注的话题。可以说，我国运动员退役安置政策的政策参与者较为广泛，民主决策程度相对较高。此外，运动员退役安置政策在我国已经具有数10年以上的变迁历程，对于不同时期的政策效果、变迁特征都有较高的可考察性。因此，本研究以我国运动员退役安置政策变迁为切入点，通过对安置政策变迁史进行梳理和分析，总结政策变迁的规律，发现政策变迁中哪些变量是稳定而不易改变的、哪些变量是可控或可预测的等问题，并用倡议联盟框架去解释这些因果关系，进而透视我国运动员退役安置政策决策机制。

1 政策分析的倡议联盟框架及其应用

倡议联盟框架（the Advocacy Coalition Framework，简称ACF）①对于倡议联盟，国内（包括台湾地区）存在多种译法，如倡导联盟、支持联盟、宣导联盟等。最初是在20世纪80年代由美国的政策学者保罗·A·萨巴蒂尔提出。该框架起初是为了在政策过程研究中弥补阶段分析模型的不足，后来通过与汉克·C.詹金斯-史密斯等学者的合作，ACF逐渐发展成为分析政策变迁的较为完善的理论框架。

1.1 倡议联盟框架的结构要素

倡议联盟框架在进行政策变迁分析时可以归纳为3组变量，一组是由不同的倡议联盟构成的政策子系统，这也是进行政策分析的基本单位；另外两组是外生变量，一组比较稳定，另一组则更加动态（图1）。

图1 政策变迁的倡议联盟框架图（修正后）Figure 1.The Advocacy Coalition Framework（Revised）

政策子系统是倡议联盟框架的基本分析单元，通常是指参与处理一个政策问题的一组政策参与者，包括具有不同政策信念体系的倡议联盟，以及在其中化解政治冲突的政策掮客［1］。同一倡议联盟中的人可能来自不同的背景（如官员、利益集团领袖、研究人员等），但是，他们具有相同或相似的信念体系——基本的价值理念、因果假设、对问题的理解等——这使得他们得以在较长的时间里保持行动上的协调一致。然而，在政策子系统中并不是每个活跃的政策参与者都属于某个倡议联盟，比如政策掮客。他们的主要目的在于协调各联盟之间的利益关系，尽可能把政治冲突限制在可以接受的范围内，并试图找到更加合理的解决问题的方法。相对稳定的变量主要包括问题领域的基本特性、自然资源的基本分布、根本的社会文化价值与社会结构、基本宪法结构等。这些变量可能存在于政策子系统内部，也可能是作为外部因素，要改变它们十分困难。因此，政策参与者们也不把它们作为努力的对象。外部（系统）事件主要包括社会经济条件的变迁、公众观念的变化、系统内占统治地位的联盟的变化、来自其他政策子系统的决策和影响等，这些事件会改变政策参与者遇到的限制条件和机会，成为影响政策变迁的关键的动态元素。

整体上来看，倡议联盟框架的基本战略就是根据信念体系的结构来预测随着时间的推移可能发生的信念转变和政策变迁。调查信念体系内容的方法主要包括组织知识丰富的专家座谈、精英调查，以及对相关政策资料进行文本分析。然而，现实中政策变迁的研究时间跨度较大，往往涉及10年乃至数10年间的政策信念变迁，加之很多政策问题的次要方面表现出很强的技术性。因此，分析政府文件和利益集团的文献资料便成为对政策精英信念变迁进行系统检验的最好方法。

1.2 倡议联盟框架用于本研究的可行性

倡议联盟框架开发后不断得到世界各国学者的应用与修正，目前的使用范围已经扩展到北美洲、南美洲、大洋洲、欧洲、亚洲、非洲等大洲，应用领域也从开始的环境与能源领域延伸到税收、医疗、家庭问题、文化、教育、体育等领域［15］。我国（包括台湾地区）目前虽鲜见该框架对体育领域的研究，但是，通过分析当前的制度环境和运动员退役安置政策变迁的基本特性，初步认为倡议联盟框架具有应用于本研究的可能性。

1.2.1 我国的制度环境

倡议联盟框架在我国的应用还较少，一些研究者也曾担心这个诞生于多元主义文化背景下的理论是否适用于国内的情况。事实上，理论的发展路径已经证明该框架由分析美国多元主义制度背景的政策问题转向分析欧洲法团主义体制问题时已经经过了修正并取得成效［16，17］。而我国目前的社会转型以及由此带来社会问题的复杂性也早已今非昔比。社会形态从原来的“一元社会”逐渐分化到“多元社会”，行政管理上立法权和财政权的下放也使得中央和地方逐步建立了各自的利益和地位［8］，形成了多样化的利益群体。总体而言，我国政治系统的开放程度在不断提高，决策的规则和程序也在逐步规范化和制度化，政策变迁所要达成的共识度也在提升，这说明倡议联盟框架已经可以初步适用于我国的公共政策领域。当然，在实际应用中存在的问题和差异，尚需实践的检验。

1.2.2 运动员退役安置政策变迁的特性

运动员退役安置问题在根本属性上可以归于社会保障范畴，近些年来日渐成为公众关注的热点话题，同时，也可以成为倡议联盟框架分析我国公共政策问题的典型案例。主要表现在:

第一，我国运动员退役安置政策发展至今已有60余年的历史，在此期间发生了一些重大社会变故和社会转型，利益格局不断变化，特定时期的政策的制定、实施、修正都有清晰的演变逻辑，容易形成准确、合理的政策描述。

第二，随着我国政治系统开放程度的不断提高，新闻媒体、学者等非政府人事也参与到政策的讨论中来，已经形成一定的影响力。这些都为分析政策子系统内不同背景政策参与者的互动情况提供了丰富的素材。

第三，倡议联盟框架的创新之一，就是把不同的政府层级的政策行动者纳入了分析范围，而这一点正是我国运动员退役安置政策的核心特征之一。立法权和财政权下放形成的中央和地方不同的利益格局反映在运动员退役安置问题上，就是各省、自治区、直辖市差异明显的退役安置政策。

第四，简单来讲，我国运动员退役安置政策的变迁史就是两种信念的博弈史——效率还是公平？正是不同历史时期政策参与者以及他们对这两种信念理解方式的变化，才形成了我国运动员退役安置政策特色鲜明的变迁史。因此，运动员退役安置政策可以归纳出明确的信念体系。

综上所述，倡议联盟框架具有应用于本研究的可能性，但是能否成功解释政策变迁中的基本问题，还需进一步通过政策分析来验证。

2 我国运动员退役安置政策的历史沿革

2.1 计划性安置政策时期（1952—1988年）

新中国成立后的很长一段时间内，运动员退役安置政策都是在统包、统配的模式下运行，国家对运动员退役后的就业安置都有明确的政策规定，这种模式从1952年新中国体育事业发展初始一直延续到1988年。早期的运动员退役安置政策中体现了国家和运动员之间较为明显的阶级情感，国家针对不同情况的运动员做了有针对性的安排，并且在制度设计上确保了退役安置政策实施的效度，这一时期国家对运动员安置工作的基本思想大致可以概括为:负责到底、照顾周全、注重公平。

2.2 市场化安置政策时期（1989年至今）

2.2.1 市场化安置政策的发端（1989—2001年）

在计划性安置政策终止之前，关于运动员工资改革和实施退役费的两项政策已经为运动员退役的市场化安置奠定了基础。计划性安置政策终止之后，虽然国家分配的现象仍然存在，但是，涉及的范围已经越来越小，只有少数有限的取得过非常优异运动成绩或有广泛关注度的运动员能得到“特殊待遇”。总体上来看，这一阶段运动员退役安置政策表现出更加多样化的特征，自由择业和继续深造的范围有所扩大；另一方面，市场化下“效率优先”的指导思想也让运动员享受政策福利的差异化逐渐扩大；同时，地方政府在运动员退役安置工作中起到越来越重要的作用，运动员退役安置政策已经表现出地方与地方、地方与中央之间的差异性。

2.2.2 市场化安置政策的完善（2002年至今）

2002年以后，我国竞技体育事业开始进入全新的发展局面，特别是2008年北京奥运会的申办成功，其中一项重要内容就是“加快培养准备2008年奥运会的运动员，扩大各项目适龄段优秀运动队、运动员的人数和规模［3］。”运动员队伍的进一步壮大无疑为安置工作带来了更为艰巨的任务。国家相继出台了一些关于体育工作的新政策，进一步完善了运动员退役的市场化安置制度。国家对于退役运动员的退役安置政策在范围上继续从体育系统内向社会各行业延伸，呈现出多样化的态势。国家逐渐重视通过经济补偿的方式鼓励运动员自主择业，就业培训制度和职业转换期制度也在一定程度上缓解了运动员的就业压力。各级地方政府也根据自身的区域特性和发展状况为运动员设立了不同形式的安置方式。我国运动员退役安置政策的价值取向存在正逐渐从市场化早期的“效率优先”转向效率与公平兼顾的倾向。

3 运动员退役安置政策变迁分析

政策变迁并非全是偶然发生，而是有其规律可循。如何科学地解释这些规律，并通过这些事实和规律透视政策的决策体制？倡议联盟框架作为一种已经成功运用于多个政策领域的政策过程理论提供了一种很好的分析工具。但是，由于较早在我国体育领域中运用，对其进行一定的理论检验是十分必要的环节。倡议联盟框架把相对稳定的变量、外部事件和政策子系统作为理论分析的基本框架，把12条假设作为理论支撑。本研究通过对倡议联盟框架的12条理论假设进行总结提炼并结合我国运动员退役安置政策的具体内容，归纳出7条预言性假设①结合我国运动员退役安置政策的具体特点，在理论假设上具体的处理手法是:合并原假设2、假设3成本研究假设2，合并原假设4、假设5成本研究假设3；此外，由于我国运动员退役安置政策中较少涉及自然领域、技术问题以及声望很高的专业论坛，故对原假设8、假设9、假设12不作验证。:

假设1:我国运动员退役安置政策子系统中存在着若干具有不同信念体系的倡议联盟，它们在政策核心理念上存在分歧，并长期保持稳定。

假设2:我国运动员退役安置政策变迁中存在3个层次的信念体系:深层核心信念、政策核心信念、次要方面信念。深层核心信念构成不同倡议联盟长期稳固的共识；对政策核心信念的基本共识则构成同一倡议联盟的粘合剂，也成为区分不同倡议联盟的主要标准；次要方面则是运动员退役安置政策变迁中最为不稳定的因素。

假设3:如果提起我国运动员退役安置政策的子系统倡议联盟一直掌握权力，那么，政策的核心（基本属性）就不会有重大变化。除非1）政策子系统外部发生重大干扰（例如，社会经济条件的变化、在系统内占主导地位的联盟的变化、或者来自其他政策子系统的政策产出）；2）少数联盟对这些变化进行技巧性利用。

假设4:发生于不同倡议联盟之间的以政策为导向的学习是我国运动员退役安置政策变迁的重要途径，这种学习往往发生于不同倡议联盟对于某个信息充分的问题存在中等程度的冲突时。一般而言，不同信念层次的政策导向学习对应着不同性质的政策变迁:发生于政策核心信念层面的学习对应着主要（显著）的政策变迁；发生于政策次要方面的学习对应着次要（不显著）的政策变迁。

假设5:可被接受的量化数据和理论支撑在我国运动员退役安置政策变迁中发挥重要作用，因为，相比于主观性强，或缺乏数据、理论支持的的讨论，更容易引发以政策为导向的学习。

假设6:在我国运动员退役安置问题的政策立场上，以中央政府为代表的目的群体比其他利益团体更为保守。

假设7:即使同一倡议联盟内，不同组织对于我国运动员退役安置政策的立场也会有所不同。相比之下，行政机构的立场往往更加中立。

如果能够在分析我国运动员退役安置政策变迁中找到支撑这些假设的证据并做出合乎逻辑的解释，即证明“假设值＝观察值”，则证明倡议联盟框架对于分析我国运动员退役安置政策乃至体育政策是一种合理、有效的理论工具。因此，本研究将以倡议联盟框架中稳定的变量、外部事件和政策子系统等为基本分析框架来考察我国运动员退役安置政策的变迁，并对上述7个假设进行验证。

3.1 政策变迁中的外部因素及影响机制

倡议联盟框架把影响政策变迁的外部因素归纳为两类:相对稳定的变量和外部（系统）事件。前者作为限定政策变迁的范围会在较长时间内会保持稳定，后者则是政策变迁的刺激物，通过改变政策参与者的限制条件和机会来影响政策变迁。

3.1.1 相对稳定的变量

倡议联盟框架中涉及到的相对稳定的变量主要包括:问题的基本属性、自然资源的基本分布情况、根本的社会文化价值和社会结构、基本宪法结构（规则）。但是，在运动员退役安置政策变迁中几乎不涉及自然资源的基本分布情况。因此，本研究主要以其他3项作为考察运动员退役安置政策变迁的相对稳定的变量。

1.问题的基本属性

我国运动员退役安置问题涉及政治、体育、教育、劳动、医疗、社会保障等多个领域，多重属性使得这一问题具有较强的交叉性，同时，也使得不同政策倡议联盟的形成成为可能，进而形成政策变迁的动力。

通过对我国运动员退役安置政策变迁历程的梳理发现，对政策变迁发挥重要影响的问题属性来源于两方面。一方面，运动员在我国相当长的一段时间都在扮演（并且还在继续扮演）一种“特殊人群”的角色，其退役安置可在社会保障范畴内享受国家的“特殊政策”，这使得国家调控在其中发挥重要作用；另一方面，运动员作为社会人的一部分，退役后走向社会必须面对现代社会的人才市场需求，这使得安置问题也不能摆脱市场规律的约束。社会保障注重公平，市场强调效率，正是这两个基本问题属性让运动员退役安置政策在变迁过程中有可能形成不同的倡议联盟。

2.根本的社会文化价值和社会结构

新中国成立之初，国家就明确指出社会主义的本质上是“解放思想，发展生产力，消灭剥削、消除两极分化，最终达到共同富裕”，其实行的手段在于政府对于社会秩序的计划性安排。进入改革开放阶段后，市场经济体制逐步确立，市场开始成为调节社会秩序的重要手段。但是，政府依然在社会运行中发挥重要的调控作用，主要目的就是调控社会资源的合理化分配，维护社会的平等、正义、有序。

一言以蔽之，追求平等、正义、有序一直是我国根本的社会文化价值，且这种价值追求通常伴有政府干预。政府干预在客观上需要权力的集中，而追求平等正义又需要充分发扬民主。这种看似矛盾的逻辑关系反映在决策实施上就需要一种合理的制度来化解，这就是现在的民主集中制。理论上来讲，民主集中制的作用在于一方面通过政策系统的开放性保持决策的民主程度；另一方面，通过决策过程的集中性增加政策变迁所需的一致性程度。正是在这一制度背景下，我国的公共政策方能与根本的社会文化价值和社会结构，以及政府行政手段之间实现稳定、有序的沟通和互动。

3.基本的宪法结构

《中华人民共和国宪法》是我国基本大法。它规定我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和各级地方人民代表大会行使权力；规定我国的国家机构实行民主集中制原则，人民通过民主选举产生各级地方人民代表大会和全国人民代表大会的代表，国家的行政机关、检察机关、审判机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。此外，宪法还规定了中国共产党的领导地位；规定各级行政机构在中央的领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则。

人民民主专政的国家性质、民主集中制的决策形式、中国共产党的领导地位以及中央和地方行政机构的互动形式等基本的宪法结构，从根本上决定了我国政治系统的开放程度和主要政策变迁所需达成的一致性程度，进而从长期上框定了我国公共政策变迁的制度范围。

3.1.2 外部事件

倡议联盟框架定义的外部事件主要包括社会经济条件的变迁、公众观念的变化、系统内占统治地位的联盟的变化以及来自其他政策子系统的决策和影响。这些因素往往会改变政策参与者遇到的限制条件和机会，进而成为影响政策变迁的关键动态因素。

1.社会经济条件的变迁

改革开放以后，我国市场经济快速发展，国家整体经济实力不断提高。但与此同时，我国的区域经济差距也逐步拉大，东部与西部、沿海与内地的经济发展水平早已不能同日而语。这些变化反映在我国运动员退役安置政策的变迁上，主要表现为两方面特征。

一方面，市场经济推动了市场化安置政策的发展。新中国成立之初，我国总体经济水平较为落后，体育事业刚刚起步，运动员队伍的规模还比较小，国家对他们的安置政策基本上都是在退役后的工作安排实行计划经济下的统包、统配，较少涉及金钱或物质上的奖励。随着经济的发展和市场经济的推进，运动员队伍的规模也不断壮大，计划安置的手段的弊端逐渐凸显。首先，庞大的运动队伍使政府负担过重，越来越难以承担庞大的安置成本；其次，计划安置模式下的运动员的工作能力难以满足人才市场的需求，不少用人单位对计划安置的运动员逐渐产生了抵制情绪。为了协调这些矛盾，国家开始逐步推行以货币安置为主的市场化安置方式，鼓励运动员自主择业。

另一方面，区域经济的发展差距造就了运动员退役安置政策的地方差异。改革开放以前的运动员退役安置政策基本上都是由国家统一制定、安排，改革开放以后地方政府逐渐获得立法权和财政权，可以在中央的指导思想下单独制定本地区的政策法规、管理地方财政。这就意味着经济发展水平较好省（区、市）的运动员在退役后往往能获得较好的安置待遇。反之，经济发展水平落后省份的运动员在退役后的道路则要相对比较艰难。比如经济相对发达的浙江省，在2001-2007年期间共安置退役运动员445人（不包括留在运动员协助工作的人员），年平均安置率在65%以上［13］；而对于经济相对落后的宁夏回族自治区，在2002年共有运动员编制350人，其中，待分配人数达185人，安置率不足50%，甚至有的运动员的待分配年限长达21年［2］。

2.公众观念的变化

在运动员退役安置政策变迁中，公众对其认知观念的变化具有非常鲜明的个性。这种认知的变化主要受两方面因素的影响。

一是，公共对于体育以及运动员认知态度的转变。在竞技体育发展的早期阶段，社会公众对它几乎是一种完全的支持和认可，认为它是为国家争夺荣誉、为民族振奋精神的伟大事业，运动员也被看成是为国家、民族而奋斗的英雄，理应受到社会的赞许和国家的优待。随着国家综合实力和国际地位的提升，竞技体育传统的历史角色逐渐淡化，民众对体育的理解也逐渐突破锦标主义的局限，开始看到传统竞技体育管理模式的诸多弊端，对运动员身份的角色认同也有所变化，开始以经济人的视角来审视其社会价值。

二是，媒体的舆论效力日渐增强。计划性安置阶段的政策系统较为封闭，一般民众很难参与到政策讨论中。随着现代传播媒体的发展，关于运动员的报道越来越多，新闻记者、专家学者开始在公众平台参与到相关问题的讨论，特别是近些年互联网技术进一步扩展了公共论坛的范围，自媒体（博客、微博等）的发展更让每位公众都有可能参与到热点话题的讨论，成为直接或间接的政策参与者。

3.系统内占统治地位的联盟的变化

我国的政党制度是中国共产党领导下的多党合作制，中国共产党作为惟一的执政党，在形式上看似乎不存在占统治地位联盟的变化。但是，倡议联盟把信念体系作为政策子系统内联盟的区分标准，因此，需对不同时期执政党和政府的政策理念做进一步的细化理解。计划经济时期政府对于运动员退役安置政策是“负责到底”的指导思想；市场化初期“效率优先，兼顾公平”逐渐成为政策的核心理念；随后又发展成为现在“效率与公平并重”的基本理念。事实上，这种政策信念的变化是不同政策联盟之间有效互动的结果。虽然中国共产党作为执政党领导我国体育以及其他各项事业，但是，在运动员退役安置政策几十年的政策变迁中，政策环境和政策联盟都经历了很大的变化，执政党的政策信念也在不同程度上受这种变化的影响。

4.来自其他政策子系统的决策和影响

与运动员就业安置关系最为密切的政策子系统是劳动人事政策领域。20世纪80年代中期，随着改革开放的推进，劳动合同制的推行成为我国劳动人事政策改革的重要内容。传统的国家计划性安置就业的格局被打破，国有企业开始拥有自主选择职工的能力，就业市场逐渐步入市场化的轨道。退役运动员传统的计划性安置方式在这种劳动人事政策变革的背景下逐渐失去制度基础，开始走上市场化的安置道路。而另一个关键的影响来自于我国教育政策，特别是高等教育政策领域的改革。20世纪90年代，我国高等教育开始实行大规模的扩招，进入大学深造的门槛开始降低，而我国运动员就业所面临的最大问题之一就是文化水平低。因此，安置政策逐渐把进入高等学校继续深造作为运动员退役安置的主要方式之一。但是，与之前进入高等院校深造后院校负责分配工作不同的是，现在运动员进入高等院校深造的主要功能是提升自身竞争力，毕业之后仍需走向市场，自主择业。

综上所述，中国共产党领导下的中央政府是我国运动员退役安置政策系统内占主导地位的联盟，其政策核心特征经历了从“强调公平”到“效率优先，注重公平”，再到“效率与公平并重”的变化历程。这种政策核心（基本属性）的变化正好验证了假设3的两个条件，即1）政策子系统外部发生重大干扰（社会经济条件的变化、劳动人事和教育子系统的政策产出）；2）少数联盟对这些机会的技巧性利用（在第1次核心信念的转变中，地方政府的介入发挥了重要作用；在第2次核心信念的转变中，媒体和舆论的介入发挥了重要作用）。

3.2 倡议联盟中的重要组织及信念体系

萨巴蒂尔对倡议联盟的区分建立在信念体系之上，即一个倡议联盟的成员可以来自不同背景和岗位（官员、利益集团领袖、研究人员等），他们可以跨越不同的组织，但是却具有共同的信念体系。通过对我国运动员退役安置政策变迁过程中各方信念体系的整理发现，相同信念体系倡议联盟的跨组织性虽然不是很明显，反而是组织与组织之间的信念体系形成了较为显著的差异。但是，总体上看来，组织之间的差异基本上是围绕安置政策的效率与公平展开。因此，本研究尝试把这些组织中的政策信念体系归纳成公平主导联盟和效率主导联盟，其中，涉及到的主要组织有中央政府、地方政府、专家学者、新闻媒体。

3.2.1 中央政府

运动员退役安置政策诞生以来涉及到的主要中央政府机构有中华人民共和国财政部、人力资源与社会保障部、教育部以及国家体育总局等部门①不同历史时期部分政府部门称谓有所不同，为表述方便，本处均采用现行称谓。，其中，以国家体育总局为主要政策倡议者。中央政府机构的政策理念基本是在执政党的执政理念下发展，中国共产党在执政过程中一贯强调“为人民服务”、“以人为本”等基本思想，中央政府机构发布的关于运动员退役安置的政策文件历来也十分关注运动员的个人发展。比如，1965年国家体委（国家体育总局前称）《关于做好调整处理运动员工作的通知》中指出“对不能继续从事专业训练的运动员，要本着负责到底的精神，给予妥善安置”。1981年国家体委《关于省、市、自治区体委主任会议的几个问题的报告》中强调“合理解决运动员的出路等实际问题……希望各地政府指导、帮助体委认真研究解决”。2010年国务院办公厅转发体育总局等部门《关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作指导意见》，进一步指出“各级人力资源社会保障行政部门与体育行政部门要积极创造条件，进一步做好退役运动员就业安置工作”。

可见，无论是“负责到底”还是“效率优先、兼顾公平”，中央的政策始终都在强调对于退役运动员的“妥善安置”，传达的政策含义也就是要注重安置工作中的“公平”。因此，在表达信念的立场上，中央政府作为一种目的团体，其政策立场相比于其他的利益团体往往更为保守（验证假设6）。有所不同的是，鉴于外部环境的变化以及自身可调控范围的限制，中央政府机构也不得不在各种利益冲突中寻求合适的政策平衡点。

3.2.2 地方政府

20世纪80年代以前，地方政府机构在运动员退役安置政策中基本上是处于被动状态。因为，早期中央政府对退役运动员安置的一条基本思路是“从哪里来回哪里去”。在安置工作的具体实施中，地方政府是政策的具体执行者。20世纪80年代以后，地方政府逐渐获得立法权和财政权，对地方公共事务的管理能力进一步加强。针对运动员退役安置问题，各地方都在中央基本思想的指导下，出台了各自的政策、法规。由于我国的竞技体育成绩一直是地方政府政绩考核的重要指标，因此，各地在退役运动员的政策制定上也明显体现出一种追求“效率”的倾向，在运动员退役安置政策上表现出一种“激励主义”式的奖励制度和分配制度，如河北省、贵州省、西藏自治区、浙江省、福建省等省、自治区纷纷将一定的运动成绩作为组织安置的条件，更有湖北省对奥运会、全运会冠军等高端体育人才开出了多项特殊政策:“一是一次性给予安置费200万元（全运会冠军减半）；二是组织安排退役后的工作问题；三是给予那些再次创业或者为湖北培训后备人才的运动员100万元的启动资金［9］。”在运动员退役安置政策上这种明显的“效率”倾向实际上正是地方政府追求自身利益的具体表现。但是，政府资源毕竟有限，政策重心的倾斜势必会造成对另一部分群体的照顾疏忽，在退役运动员中这一部分群体就是人数更多的普通运动员。因此，在对“效率”与“公平”的政策信念把握上，地方政府逐渐出现与中央政府不同的政策倾向。

3.2.3 专家学者

我国体育决策体系中主要包括信息、智囊、决策、执行、反馈5个系统［14］，其中，信息与智囊系统即为相关专家学者发挥关键作用之处。专家学者的政策参与主要表现在两方面。一方面，一些专家学者作为直接参与者的身份参与到政策的制定；另一方面，一些学者即使没有直接参与政策的制定，却积极进行相关政策的研究，通过信息搜集与建议提交为政策制定提供了科学依据，发挥了重要的间接参与作用，特别是近些年来随着民主决策程度的提高，专家学者对政策决策的影响作用越来越重要。仅在2010年国家体育总局就向10个单位委托了13个体育发展规划研制项目，并将根据专家学者的建议稿出台相关的体育工作“十二五”规划［5］。这种由委托来编制规划、指导决策的政策流程显然比过去政府“闭门造车”的做法更加开明，同时，也使专家学者在政策决策体制中的地位更加重要。

相对于其他政策团体，运动员退役安置政策中的专家学者所表现出的是一种更加中立、客观的政策信念。他们关注运动员作为就业市场中的弱势群体，积极倡导国家完善相关安置政策，同时，也意识到运动员自身的能力劣势以及市场环境的客观需求，对运动员提出加强培训、提升自身竞争力等建议。

3.2.4 新闻媒体

新闻媒体重要的政策参与者身份是伴随着近些年媒体，特别是互联网媒体的发展确立起来的。相比于其他政策团体，新闻媒体的关注对象更加明确、集中，他们更加关注运动员退役安置实践中的两个极端现象。首先，他们的重点关注对象是竞技体育中的明星运动员，这些运动员一般在役时取得了很好的成绩，退役后也获得了不错的转型，在经商、从政、从教、从艺等职业道路上继续吸引媒体的关注。其次，他们会关注退役后生活境遇非常艰苦运动员群体，这些运动员或从事社会底层职业，或退役后无法获得安置而长期待业，并且，在对这些内容的报道上多采用对比式的呈现方式（表1）。

表1 本研究部分网络媒体对退役运动员的专题报道一览表Table 1 Some Special Reports on Retired Athletes

新闻媒体并不参与到政策制定的相关环节，但是，这种选择性报道事实上在向人们传递一种信念，即现在的运动员退役安置政策在实践中加剧了运动员之间的不平等。通过这种信念传播引起人们对运动员弱势群体的关注，为政策制定者制造舆论压力。在某种程度上，新闻媒体在运动员退役安置问题上，组成了倡议“公平”的政策联盟。

围绕运动员退役安置政策效率与公平的争论议题，上述组织基本上形成了两个具有代表性的倡议联盟:效率主导联盟和公平主导联盟。当然，倡议联盟的划分标准是政策信念体系，并不与具体的组织相对应，同一倡议联盟中有可能包含跨越组织的成员，同一组织在不同的时期所属的倡议联盟也可能有所差异。选择上述组织来进行分析，主要是因为他们在运动员退役安置政策变迁中形成了具有鲜明特性的政策信念体系，构成了我国运动员退役安置政策中较为稳定的倡议联盟（验证假设1）。

3.3 各方信念体系的一致性与分歧

不同的信念体系是区分倡议联盟的重要标准。倡议联盟框架提供的“政策精英信念系统的结构”为区分不同倡议联盟信念体系提供了判断标准，这些标准将围绕深层核心、政策核心、次要方面的各项内容来展开。

3.3.1 深层核心信念的一致性与分歧

倡议联盟框架认为，信念体系的深层核心涉及本体论、公理，可以跨越所有的政策子系统，包括人的本性、各种终极价值的相对重要性、公平分配的基本标准等方面。在我国运动员退役安置政策变迁过程中，深层核心信念体系主要围绕后二者展开。

1.各种终极价值的相对重要性

“价值”可以是物质，也可以是精神，它的作用主体可以是个人，也可以是集体与国家。我国运动员退役安置政策所蕴含的终极价值就是社会正义，即对于为国家做出奉献的运动员应该得到国家和社会的帮助和照顾。这一点无论是效率主导联盟，还是公平主导联盟都有较为一致的认可，只不过在效率与公平的优先性上出现了分歧。因此，可以说，不同倡议联盟在政策的终极价值的认识上不存在较大分歧。

2.公平分配的基本标准

简单来说，公平分配的基本标准就是把有限的资源分配到最需要的地方。在我国运动员退役安置问题上，政府的有限资源和庞大的运动员队伍构成了公平分配的基本矛盾，而矛盾的核心问题即在于如何对这些有限的资源进行合理的分配。在我国运动员退役安置政策发展的不同阶段，各个政策倡议联盟对于政策分配标准的认识上基本上一致，都在寻求如何把有限的资源分配到最需要的地方。关键的分歧在于如何定义“最需要的地方”，即谁应该成为福利受特别关注的群体，也就是下一个政策层面——政策核心层面所要探讨的问题。

综上所述，我国运动员退役安置政策在深层核心信念层面比较稳定，各方政策倡议联盟基本不存在明显分歧。

3.3.2 政策核心信念的一致性与分歧

政策核心主要是关于如何实现深层核心信念的主要价值策略问题，反映了不同倡议联盟核心价值基本的政策立场。我国运动员退役安置政策不同的倡议联盟在政策核心信念上的分歧主要集中在4个方面，即基本价值优先性、福利受特别关注的群体、不同政府层级之间的权力分配以及对于不同政策工具的优先选择。

1.基本价值优先性

我国运动员退役安置政策的基本价值归纳起来主要有两个取向:效率与公平，也是构成两大倡议联盟的信念基础。曼昆对于效率与公平问题有一个形象的比喻，把效率比喻成如何把蛋糕做大，把公平比喻为如何来分配这块蛋糕［4］。这个问题反映到运动员退役安置问题上也就是如何提升集体和国家的竞技体育水平，以及如何分配其中的利益。围绕效率与公平争议，主要形成了3个核心价值取向。第一，公平优先论认为，运动员作为国家的特殊群体，无论成绩如何，都为国家奉献了青春甚至健康，国家有义务对他们实施“特殊照顾”；此外，如果一味注重效率会导致退役运动员两极分化严重，最终引发社会问题。第二，效率优先论更加看重运动员的成绩取得，它认为，政府为培养运动员进行的大量投资的最终目的就是为了取的好成绩，为国家或地方的政治服务，退役安置也应该强调运动成绩的重要性以激励运动员的拼搏精神。第三，效率与公平平衡论采取了比较折中的立场，它认为，虽然安置政策在效率与公平问题上不可能做到完全兼顾，但是可以在二者之间寻求最佳的利益结合点，使其达到一种动态平衡状态。

需要说明的是，以上分析的3个核心价值取向同样不是与具体的组织相对应。主要原因在于在运动员退役安置政策不同组织对于政策介入的时间有所不同，即使是同一组织在不同阶段的核心价值取向也有所差异。3个核心价值取向只是对不同时期、不同组织价值取向的提炼。在政策子系统的对应关系上，可以抽象地把这3种核心价值理解成为效率主导联盟、公平主导联盟，以及相应的政策掮客。

2.福利受特别关注的群体

在深层核心信念方面，不同倡议联盟基本都认可公平分配的基本标准是把有限的资源分配到最需要的地方，但是，分歧出现在如何定义最“需要的地方”，即谁的福利应该受到特别关注。反映到我国运动员退役安置问题上，就是如何对安置资源进行合理分配。理论上，我国运动员退役安置政策变迁存在以下4种分配选择（表2）。

表2 运动员退役安置资源分配组合一览表Table 2 Allocation Mode of Resettlement Resource for Retired Athletes

第1种选择（A1B1）是公平主导联盟的政策倾向，它对所有运动员提供完善的安置保障，是一种比较理想的状态；第2种选择（A2B1）是效率主导联盟的政策倾向，它倡议把有限的资源分配给部分精英运动员以提升竞技体育的运行效率，这种做法保证了部分精英运动员的利益，却失去了分配的公平标准；第3种选择（A1B2）是一种相对折中的政策立场，在有限的资源范围内为了兼顾公平，只能通过对所有运动员提供部分安置保障来平衡群体间的资源分配差异。第4种选择（A2B2）是对部分运动员提供部分安置保障，显然在公正性和保障水平上都有缺陷，无法被社会接受。

事实上，除了第4种分配组合（A2B2），其余3种在我国运动员退役安置政策变迁历程中都能找到不同程度的对应。计划性安置的早期我国的运动队基数小，国家为了大力发展竞技体育对运动员提供了特殊的政策倾斜，使A1B1模式得到了短暂的存在。由于运动队伍不断壮大，中央和各级政府依旧面临发展竞技体育的目标，逐渐无法兼顾到所有运动员，只好采取激励精英运动员的政策倾向，即A2B1模式。但是，这种模式带来的运动员之间的两极分化现象日益严重，因此，带来的社会问题和舆论压力也越来越大，由此，政策的分配的标准逐渐向A1B2模式倾斜。对于分配模式不同的政策倾向是区分不同倡议联盟的重要标准，这种分配模式的转变在一定程度上也是不同倡议联盟之间以政策为导向的学习的结果。

3.不同政府层级之间的权力分配

我国不同政府层级之间权力分配的一次重要转变是20世纪80年代中央对地方立法权和财政权的下放。此后，我国地方政府才开始拥有自主制定地方法规政策的权利，逐渐和中央政府形成不同的权力分配和利益范围。此前运动员退役安置政策主要是以国家体育总局（原称“中央体委”或“国家体委”）为代表的中央政府机构制定，此后各地方政府逐渐开始成为本地安置政策的主要制定者。但是，随着地方政府权力分配比重的增加，中央政府和地方政府之间的政策核心信念也日渐表现出分歧。中央的安置政策信念基本上会比较宏观、综合，更贴近执政党的核心价值理念，但是却与政策实践距离较远。地方的安置政策则更加具体，他们更加关注考核指标、财政状况的等具体利益问题。关于中央政府与地方政府之间的政策信念差异，上文亦有论述，兹不赘述。

4.不同政策工具的优先选择

政策工具可以根据国家的干预程度大致分为3类:自愿性政策工具，主要包括家庭和社区、自愿性组织、私人市场等；混合型政策工具，主要包括信息和劝诫、补贴、产权拍卖、税收和使用费等；强制性政策工具，主要包括管制、公共企业、直接提供等［7］。我国运动员退役安置政策中的不同倡议联盟因其在基本价值上的不同看法，决定了其在政策工具选择倾向上的差异。

公平主导联盟更加倾向于强制性政策工具的选择，包括对运动员退役安置工作进行统一管理，通过公共企业提供特殊福利，以及政府直接提供工作岗位等。计划性安置时期国家曾对退役运动员选择的政策工具就类似于此，解决了大部分运动员的安置问题。但是，这种强制性政策工具的选择也逐渐暴露出弊端，主要矛盾之一，就是运动员和岗位需求的能力不匹配，以及由此带来的用人单位对强制分配政策的抵制。

效率主导联盟更加倾向于自愿性政策工具，除对部分精英运动员提供较为全面的安置服务外，对于其他的运动员则鼓励自主选择职业。事实上，由于大部分运动员自身的客观条件所限，这种让其自主选择职业的方式反而让其在职业生涯中陷入迷茫，最终无法获得良好的转型，特别是3级训练网模式下培养出来的一些重竞技、体操、田径等社会化程度较低的项目的运动员，退役后更是难以寻求与自身技能匹配的市场需求，进而面临更大的就业挑战。

因此，在两种政策工具的不断发展和相互补充下，现行的政策工具选择逐渐表现出朝向混合型发展的倾向。但是，这种混合型政策工具不是强制性政策工具和自愿性政策工具的简单叠加，而是根据不同运动员的特征和能力为其提供多元化的政策支持，如对于退役运动员除了在组织安置、继续深造方面提供优惠政策外，还进一步拓宽和深化了就业培训、职业转换期、自主创业扶持等政策。

综上所述，根据我国运动员退役安置政策的核心信念上的分歧可以归纳出其中的两大倡议联盟:公平主导联盟和效率主导联盟。这两个联盟在围绕效率与公平的政策信念存在长期的争议并保持相对稳定（验证假设1），这种政策核心信念上的争议主要体现在对基本价值的优先性、福利受特别关注的群体、不同政府层级之间权利的分配、不同政策工具的优先选择等问题的认识上，成为区分不同倡议联盟的标准（验证假设2）。

3.3.3 次要方面信念的一致性与分歧

倡议联盟框架中次要方面信念指的是对于实施政策核心信念必须进行的信息搜索和工具性决策活动。它一般是政策子系统的某一方面，主要包括:特定问题在具体情况下某一方面的严重性；对各种因果关系重要性的认识；特定项目或机构的绩效信息等。我国运动员退役安置政策中存在不同层次的问题，这些问题有可能存在不同倡议联盟之间，也有可能存在于同一倡议联盟之内，或多或少地对政策核心信念产生影响。

1.特定问题在具体情况下某一方面的严重性

经费投入是运动员退役安置政策中的具体内容之一。效率主导联盟和公平主导联盟在对运动员退役资源分配模式上存在较大分歧，但对政府投入这一问题却有一定程度的共识。公平主导联盟强调政府应当是运动员退役安置的主要承担者，而效率主导联盟在倡议普通运动员通过参与竞争自主择业的同时，也肯定政府应当给予一定的扶持。在特殊时期，这一问题的共识度还会有所不同。典型的案例就是2008年北京奥运会申办成功后，国家高度重视备战工作，为加快培养2008年北京奥运会的运动员，国家“扩大各项目适龄段优秀运动队、运动员的人数和规模，增加投入比例”，这些基本上获得了多数政策子系统成员的认可。尽管如此，并不代表效率主导联盟放弃了政府应该合理控制竞技体育投入资本的基本信念。这说明，不同倡议联盟在不同的历史时期，在次要方面信念上的一致性与分歧并不是稳定的，不足以构成区分联盟的标准。

2.各种因果关系重要性

对于运动员退役安置各种问题的理解与分析实际上就是对各种因果关系的梳理和把握。比如，对于运动员退役安置问题的严重性，基本上已经形成较为一致的共识，但是，对于导致这一问题原因却众说纷纭。有人说是政府投入不够；有人说是政府投入过于偏向精英运动员导致赢者全得，输者全无；也有人说是运动员自身能力不足，缺乏竞争力……客观来讲，这些原因都是现实存在的，仅是对原因重要程度的认识不同的联盟存在分歧。公平主导联盟强调政府在运动员退役安置工作中的重要性，更倾向于把原因归结到前二者；效率主导联盟更加强调市场的作用，会把第三者作为问题的主要原因。尽管强调的重点有所不同，但是，任何一方都不会忽视其他原因的存在，即使是把它放在次要的地位。这也说明，次要方面的信念会受到政策核心信念的过滤，相对而言，各方在次要方面信念上的冲突要比核心信念上的冲突缓和很多。

3.特定项目或机构的绩效信息

倡议联盟为推广自己的核心信念，必须搜集必要的信息予以支撑，关于特定项目或机构的绩效信息便是其中的重要内容之一。比如，针对计划性安置时期运动员统包、统配的安置模式，公平主导联盟会更加强调运动员被成功安置的人数、安置率等信息来说明项目所达到的绩效。对于反对者，他们会重点搜集此项目带来的巨大投入、产生的经济效益等方面的信息来说明项目的缺陷。也就是说，对于相同的项目或机构，各方会给出不同的反应绩效的信息，进而形成不同的、符合自身利益的某种信念。

综上所述，关于政策的次要方面信念上，同一倡议联盟之内、不同倡议联盟之间都有可能存在共识或分歧，而这种共识或分歧往往在政策核心信念的过滤下被淡化。由此，再一次证明政策核心信念才是一个倡议联盟之间的粘合剂，相对于政策核心信念而言，一个倡议联盟政策信念体系的次要方面更容易表现出不稳定性（验证假设2）。

3.4 以政策为导向的学习与政策变迁

我国运动员退役安置模式改革过程就是在寻找如下基本问题的答案:当前运动员退役安置模式是否完善？如果不完善，对于造成这种缺陷的问题应当如何做出分析？根据分析，对于现存的问题应当提出怎样的解决方案？对这些问题的探索和思考，就是倡议联盟框架中的以政策为导向的学习。当这种学习最终导致了通过新政策的安排来改变现状时，政策变迁就发生了。政策核心信念层面的学习对应着政策的主要变迁，政策次要方面的学习对应着政策的次要变迁。

不同层面的政策信念学习在我国运动员退役安置政策的变迁历程都有不同程度的折射。在核心政策信念上，早期的计划性安置强调对每位运动员“负责到底”的公平观念，安置的权力主要由中央政府或机构控制，且大多通过一种强制性的政策工具来实现。随着运动队伍的不断壮大，这种安置方式一方面使政府逐渐力不从心，另一方面也逐渐暴露出自身的制度缺陷:效率低下、官僚作风、缺乏动力等。于是效率主导联盟逐渐占据上风，效率优先的安置理念逐渐获得认同，以货币化安置为主要特征的市场化安置方式逐渐获得推广，自愿性的政策工具逐渐成为优先选择。在政府权力分配上也发生了重要转变，地方政府开始获得更多的权力，在各地方的安置工作中起主导作用。但是这种效率优先理念指导下的安置政策并非完美无缺，其中一个显著的矛盾就是过于强调安置效率而造成的运动员之间的两极分化现象，很多底层或冷门项目的运动员安置问题日益严重。这时公平主导联盟开始把问题的根源归咎于市场化的泛滥和政府责任的缺失，呼吁政府责任的回归。最终，中央政府机构作为权威决策者，开始出台新的政策，强调一种效率与公平并重的政策信念，通过多种安置方式来完善运动员安置工作中的制度缺陷，使安置政策尽可能惠及更多的运动员。在这一过程中，中央政府机构作为权威决策者自身也在进行政策导向学习。比如，国家体育总局人事司在2002年期间曾组织两个调研小组，分别赴湖南、广东、广西、四川、吉林、辽宁、内蒙古、宁夏8个省、自治区进行为期10天的专题调研，主要以座谈的形式广泛听取了有关管理人员及运动员、教练员代表的意见，对运动员退役安置工作进行全面了解。这种调研、讨论等活动就是一种重要的政策导向的学习形式，对权威决策者的信念体系构建以及政策变迁具有重要的影响，同时也证明了一定的理论支持和可量化的数据在政策导向学习中的重要作用（验证假设5）。

在政策核心信念发生变迁的同时，次要方面信念也在不同时期的政策学习中发生了转变，如上文中公平主导联盟对运动员退役安置问题因果关系的认识变化。但是，这种政策次要方面的政策学习一般不能改变政策倡议联盟的核心信念体系，即使能引发政策变迁也是一些次要的变迁。因此，总体上看来，我国运动员退役安置政策的变迁是一种主要的政策变迁，各联盟争论的焦点集中在政策的核心信念层面，以政策为导向的学习也主要发生于此层面。

4 结论

倡议联盟框架中涉及的主题基本上都在我国运动员退役安置政策的变迁中得到了支撑。在理论假设方面，7条预言性假设均通过验证。因此认为，倡议联盟框架基本适用于我国运动员退役安置政策的研究。

倡议联盟框架视角下我国运动员退役安置政策的变迁为理解我国运动员退役安置政策决策机制提供了良好的切入点。通过分析，认为我国运动员退役安置政策决策机制主要具有以下特征:

1.我国运动员退役安置决策中相对稳定的变量是运动员退役安置政策问题的基本属性，体现追求平等、正义、有序的社会文化价值和结构，强调人民民主专政的基本宪法结构。这些相对稳定的变量长期框定了运动员退役安置决策的范围，因此，通常不作为政策参与者努力的对象。

2.影响我国运动员退役安置政策决策的主要外部事件体现在社会经济条件的变迁、公众观念的变化、系统内占统治地位联盟的变化，以及来自其他政策子系统的决策和影响。社会经济条件的变迁中的两个重要特征是市场经济对运动员退役安置政策的冲击、区域经济发展差距造成的退役安置政策的区域性差异；公众观念的变化主要是基于公众对于体育行业以及运动员身份认知态度的转变、媒体舆论影响力的增强；占统治地位联盟的变化主要表现为权威决策者信念体系的转变；来自其他政策子系统的影响主要是劳动人事、教育等领域的新政策发布对于运动员退役安置政策的影响。外部事件往往作为政策参与者努力的对象，政策参与者如果能准确预测他们的发生并做出符合自身信念体系的回应，就往往能引导政策变迁的方向或做出符合自身目标期许的决策。

3.我国运动员退役安置政策中的问题和争议基本上都是围绕“效率”与“公平”两大倡议联盟的信念体系展开。在对安置政策的终极价值、公平分配的基本标准等深层核心信念的理解上，两大联盟基本不存在分歧。在政策次要方面信念方面，两大倡议联盟存在不同程度的一致性与分歧，然而，这些都构不成政策信念体系上的主要冲突。主要的分歧存在于核心信念层面，即对“效率”与“公平”价值优先性、部分运动员和全部运动员的福利覆盖范围、不同政府层级对于运动员退役安置问题的权力分配、自愿性和强制性政策工具的优先选择等问题的理解。因此，正确认识和处理运动员退役安置政策中的问题和争议，应该把这些政策核心信念层面的矛盾作为主要着手点。

4.以政策为导向的学习在我国运动员退役安置政策变迁中扮演了重要角色。如果这种学习发生于体育政策核心信念层面就会引起显著的政策变迁，如果这种学习发生于体育政策信念的次要方面则会引起不显著的政策变迁。我国运动员退役安置政策变迁中以政策为导向的学习主要发生于政策的核心信念层面，即是一种显著的政策变迁。因此，体育政策决策中如何让以政策为导向的学习发挥重要作用，应该重点把握政策的核心信念层面。

本研究在研究范式上属于定性研究，主要是从倡议联盟框架的外部因素、内部结构，以及以政策为导向的学习等方面分析了我国运动员退役安置政策的变迁，虽然最终给出了政策变迁中存在的倡议联盟，但是，对这种倡议联盟的界定只是停留在模糊的概念层次；虽然给出了政策变迁的总体思路并指出了其中的主要矛盾及努力的方向，但却很少使用具体政策实践经验假以测试。这些缺陷都要依靠政策变迁研究中的定量分析来实现，而这种分析正是倡议联盟框架应用的另一个重要领域。

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