气候变化生态补偿的路径选择及制度构建*

彭本利，李爱年

(1.玉林师范学院法商学院，广西玉林 537000;2.湖南师范大学法学院，湖南长沙 410081)

一、气候变化生态补偿的必要性

气候变化生态补偿是生态补偿在气候变化领域的应用。生态补偿也即生态效益补偿，是指为实现调节性生态功能的持续供给和社会公平，国家对致使调节性生态功能减损的自然资源特定开发利用者收费(税)以及对调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者的经济和非经济形式的回报和弥补的法律行为〔1〕李爱年.生态效益补偿法律制度研究［M］.北京:中国法制出版社，2008.4.。它是一种有效解决环境问题的经济政策，通过将社会经济活动产生的环境正外部性和负外部性内部化，形成对保护的激励和对破坏的抑制，同时通过制度化设计协调利益关系，促进社会公平。以气候变暖为主要特征的气候变化是典型的全球环境问题，生态补偿能够而且应该在应对气候变化方面发挥重要作用。从气候变化生态补偿的原因来看，碳排放空间的稀缺性、气候资源的公共物品属性以及气候变化的外部性使得气候变化生态补偿成为必要。根据IPCC的研究表明，气候变化的原因主要是人类温室气体的排放。要将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上，减少温室气体的排放是重要途径。碳排放空间也就成为了一种稀缺资源，因其非竞争性和非排他性，使气候资源具有公共物品的特征。气候变化的外部性非常明显，使用化石燃料等人类活动排放温室气体导致气候变暖形成负外部性，而温室气体减排以及提高适应能力形成减缓和适应气候变化的正外部性。这些外部性所产生的成本或效益不能在市场交易中得到充分的体现，导致造成气候变化的行为不需承担成本，而应对气候变化产生的效益却因具有非排他性，容易形成搭便车的心理，使应对气候变化行动难以达到帕累托最优。气候变化生态补偿克服了气候治理的无序状态，通过矫正正义和气候变化外部性内部化的形式可实现碳排放权和气候资源的公平分配。从气候治理的现状来看，每个国家和地区都从自身的利益出发，要求对自身最为有利的角度确定温室气体的减排义务，导致国际气候治理陷入“囚徒困境”。任何刚性的强制减排机制无论是国际层面还是国内层面都面临诸多障碍。由于气候变化生态补偿体现了“污染者负担原则”而内含有气候变化正义的理念，可为气候治理提供一种较为和缓的方式，有利于调动各层面减排主体的积极性，创造双赢和多赢的局面。

二、气候变化生态补偿的特点

尽管气候变化生态补偿在理论基础和制度机理等方面与一般生态补偿都完全相同，但也有其特殊性，并丰富和发展了传统生态补偿的理论与实践。

(一)气候变化生态补偿目的的特定性

以往我们讲生态补偿，其生态效益往往是环境资源的全部生态效益和人们所有活动的正生态保护效应，具有概括性和抽象性。即使是具体的森林生态效益补偿，也包括了吸收二氧化碳、涵养水源、防风固沙等多方面的生态效益。气候变化生态补偿的目的不是笼统和抽象的生态效益，而是具体地应对气候变化，包括减缓和适应气候变化，而且突出了对人的补偿，特别是落后地区和生态脆弱地区及脆弱人群遭受气候变化影响的补偿。

(二)气候变化生态补偿超时空性

传统环境污染和生态破坏造成的损害责任需要在因果关系上存在近因，因而生态补偿的理论与实践主要集中于区域内补偿、流域内补偿，在跨流域、跨区域以及长时间尺度方面还尚难突破。气候变化生态补偿在时空尺度方面的拓展为生态补偿开创了一个新的模式。从时间尺度上说，作为最主要的温室气体，二氧化碳一旦排放到大气中去，短则50年，最长约200年不会消失〔2〕刘轶芳.低碳时代的全球博弈愈演愈烈［J］.半月谈，2009，(24):49.。因而气候变化与传统环境污染和生态破坏相比在因果联系上时间尺度更长，确定气候变化补偿的责任者更为复杂。不仅是代内之间，而且需要考虑代际之间的补偿义务。从空间尺度上来看，温室气体不论在哪排放，气候变化的影响在全球范围内都是存在的，只是落后地区和气候脆弱地区更容易遭受气候变化的影响。气候变化生态补偿超出了行政区域和流域的限制，拓展到更广范围的气候功能区域，甚至从国内层次到全球层次。

(三)补偿主体的广泛性

目前，应对气候变化主要集中于国际层面，气候生态补偿的主体当然包括国际层面的国家之间，如发达国家和地区是二氧化碳的主要排放者，发展中国家和落后地区对气候变化的作用力最小。根据温室气体的历史累积排放量，从1900年到2005年，发达国家以不到全球总数20%的人口，产生了占世界排放总量80%的温室气体。1950年以前排放的温室气体95%都源自发达国家。虽然当前发展中国家也成为主要温室气体排放国。但是，发展中国家的人均排放与发达国家存在很大差距。“据联合国发布的数据，2007年中国人均排放二氧化碳4.6吨，美国人均排放二氧化碳19.1吨，中国人均碳排放仅约为美国的五分之一。”〔3〕程平.环境正义视域下的气候变化问题—评哥本哈根峰会中的博弈［J］.理论与改革，2010，(4):33-34.可以说，是发达国家工业化过程中对化石燃料过度开发利用直接导致了气候变化问题的产生。相反，发展中国家，或者发展相对滞后的国家和地区，它们的二氧化碳排放量远远小于发达国家。即使近年来发展中国家排放不断增加，但也存在发达国家和地区向落后国家和地区转移排放的因素。国际层面的气候变化生态补偿主要是发达国家对发展中国家的补偿。随着国内气候治理模式逐渐被重视，国内各层次的主体在应对气候变化中的重要作用也得到重视。事实上，国内层面减排义务分配的气候正义问题同样存在。气候变化生态补偿也同样存在于国内层面地区之间、行业之间、群体之间。甚至每个人都是碳排放者，都可以成为气候变化生态补偿的主体。

三、气候变化生态补偿的路径选择和制度构建

气候变化生态补偿是个复杂的系统工程，需要从补偿的范围、主体、内容、强制程度以及依据等多元路径构建全面的补偿体系并开展相关的制度建设。

(一)国际补偿与国内补偿

从补偿的范围来看，气候变化生态补偿包括国际补偿和国内补偿。国际补偿主要是发达国家对发展中国家的技术转让和资金支持。发展中国家资金短缺、技术水平落后，是当前发展中国家应对气候变化的主要障碍和瓶颈。若发达国家不能及时向发展中国家进行技术转让和资金支持，让发展中国家买得起、用得上先进的低碳技术，则发展中国家仍不得不采用高排放技术，在“技术锁定”效应的影响下，高排放将持续而很难一时扭转。在共同的气候变化风险面前，国际补偿不仅仅是确保发展中国家避免重走发达国家以能源高消费为支撑的老路，实现气候治理共同目标的需要，也是发达国家对其挤占发展中国家排放空间的补偿。今后国际气候谈判中，需要建立有效的国际补偿资金的分配和使用机制。在技术转让方面，可实施强制许可制度和知识产权共享制度，如将强制许可制度借用或延伸至气候友好型技术的推广与应用领域。早在“《联合国气候变化框架公约》(以下简称UNFCCC)缔约方大会中，中国、印度等国家就认为，可将强制许可的范围扩大至气候友好型技术领域;联合国亚太经济社会委员会(ESCAP)也认为，可把TRIPS中的灵活性条款解释为允许对气候变化相关的设备和商品的生产及相关工艺实行强制专利转让;世界知识产权组织(WIPO)也认为，强制许可制度在一定情况下可适用于应对气候变化对技术的需要。”与气候友好型技术相关的知识产权共享制度主要是指由一些知识产权所有者自行发起建立的技术交流与交换制度，通常以专利池或类似的形式表现出来。“目前，在国际上得到一定程度认可的实践是一项名为‘Green X change’的计划。该计划下，各成员可以通过登记备案的形式免费使用彼此的气候友好型技术专利。”〔4〕徐升权.适应和应对气候变化相关的知识产权制度问题研究［J］.知识产权，2010，(5):21-22.

我国地域广阔，气候条件复杂，各地区经济发展不平衡，温室气体排放贡献不同，受气候变化影响的形式和程度也不相同。国内层面应对气候变化，构建公平的发达地区和落后地区之间的气候变化生态补偿机制同样具有现实的意义。调查和划分气候生态功能区并实施生态补偿，有利于实现区域协调发展。西部地区产业结构调整，在一定意义上，是建立一种长效气候治理机制，但也会因此是丧失部分发展权利，应得到合理补偿。同时落实节能减排目标时，需要考虑落后地区的排放属于满足基本需求型的排放，应给予落后地区一定的缓冲或者设置较宽松指标也是气候补偿的要求。有学者根据能源生态足迹考察化石能源消费所排放的二氧化碳对生态环境的冲击(主要考虑温室效应)，分析了我国东部、中部、西部地区的生态足迹和生态补偿量，不失为国内地区间的气候变化生态补偿的可行方式。

注:能源生态补偿一栏，“+”为收获，“-”为支付。

从能源生态系统服务价值来看，西部地区为11969.4亿元，占全国能源生态系统服务价值总量的51.18%;中部地区为8680.5亿元，占全国能源生态系统服务价值总量的37.07%;东部地区为2797.37亿元/a，占全国能源生态系统服务价值总量的11.96%。通过量化模型计算，东部地区需要支付的能源生态补偿为2196.23亿元/a，中部地区需要支付的能源生态补偿为355.99亿元/a，西部地区可以收到454.48亿元/a，剩余资金可纳入生态补偿基金〔5〕薛晓娇，李新春.中国能源生态足迹与能源生态补偿的测度［J］.技术经济与管理研究，2011，(1):90-93.。

(二)政府补偿与社会补偿

从补偿的主体来看，在完善以政府补偿为主导的基础上，发展社会补偿。政府补偿是政府采取财政转移支付、税收优惠、气候移民等手段进行补偿。其中财政转移支付是政府进行补偿的主要措施，是指为了应对气候变化，政府通过公共财政支出将财政收入的一部分无偿给予那些为应对气候变化做出贡献或为应对气候变化放弃发展机会的地区支配使用所发生的财政支出。税收优惠是政府通过实施税收激励，扶持低碳产业发展或低碳产品生产，促进低碳生产方式和低碳消费方式。气候移民是指因为渐进的气候变化或突发的极端气候事件的影响，人们被迫或主动选择暂时性或永久性地离开他们生活的区域。气候移民或气候难民成为国际社会面临的急迫问题。气候变化政府间委员会(IPCC)认为，2010年将有5000万人口被转移，而《斯特恩报告》预测，到2050年可能会有两亿人被转移。例如在亚洲，40%的人口居住在距海岸线60公里的范围内。在孟加拉国，若海平面上升45厘米，该国11%的领土便会被海水淹没，就会有550万人口需要转移安置〔6〕那力，杨楠.加强国际法对气候变化安全威胁的应对:减缓、适应、资金与技术援助［J］.法治研究，2010，(6):47.。气候移民包括主动移民和被动移民，主动移民是政府为避免气候脆弱地区的气候灾害风险主动实施的移民，通过采取工程治理措施，把位于气候脆弱区或重要气候功能区的人口向其他地区迁移，以利于消除贫困、发展经济、恢复和保护生态环境，从而实现经济、社会与人口、资源、环境协调发展。因而主动移民属开发性移民。以气候移民为契机，既立足于补偿，又着眼于发展，把补偿与发展有机结合。被动移民是气候灾害发生后，民众为避免和减轻损失不得已而进行的迁移。无论是主动移民还是被动移民，都需要政府通过补偿的方式妥善安置，对气候移民权益的损失，由国家依法给予补偿，防止气候变化问题演化为社会问题。

社会补偿是政府补偿的重要补充，可以广泛调动社会公众参与应对气候变化，普及气候变化知识、提高公民保护气候意识，对推进低碳生产、生活和消费起到示范作用。社会补偿主要通过设立各种补偿专项基金，愿为应对气候变化做贡献的企业、组织、团体和个人，均可通过捐资参与专项基金的活动。社会补偿需要建立一系列配套措施，如建立和完善“碳足迹”的统计、核证和标识制度，并建立便于社会公众参与的多元补偿方式及途径。如通过设立权威和准确的“碳足迹”计算方法，量化人们活动的碳排放。目前已有相关的“碳足迹”计算公式:家居用电的二氧化碳排放量(千克)=耗电度数×0.785;开车的二氧化碳排放量(千克)=油耗公升数×0.785;短途飞机旅行(200公里以内)的二氧化碳排放量=公里数×0.275;中途飞机旅行(200到1000公里)的二氧化碳排放量=55+0.105×(公里数-200);长途飞机旅行(1000公里以上)的二氧化碳排放量=公里数×0.139〔7〕佚名.“碳足迹”的基本计算公式［J］.节能与环保，2009，(2):11.。另日本航空公司开始在网上销售一种名为“碳补偿”机票的特殊机票，“碳补偿”机票是指除通常机票费用外，乘客支付另外金额来抵消所乘飞机排放的二氧化碳中自己分摊的部分。需要购买这种机票的乘客可以通过日航网站链接至一个新开设的专用网站，利用上面提供的计算器计算出此次行程将会产生的二氧化碳排放量，诸如行程距离、飞机型号以及载客量等因素都将被考虑在内，然后按计算结果支付相应金额〔8〕叶佳.日航将售“碳补偿”机票，乘客自己可以平衡碳［N］.新华每日电讯，2009-01-06(B2).。挪威市政府通过提供网络设施，允许公众点击一个“一键”装置形成地方温室气体排放账户〔9〕Aall Carlo，Groven Kyrre，Lindseth Gard.The Scope of Action for Local Climate Policy:The Case of Norway［J］.Global Environmental Politics，2007，(2):83-101.。

(三)减缓补偿、适应性补偿和低碳发展补偿

从补偿的内容来看，气候变化生态补偿包括减缓补偿、适应性补偿和低碳发展补偿。减缓补偿又称碳补偿、碳抵消、碳中和，是指减排、避免排放以及封存一定数量的二氧化碳当量用于抵消其他地方发生的温室气体排放量。减缓补偿不仅仅针对直接减少温室气体排放的行为，还包括避免温室气体排放以及封存一定数量的二氧化碳当量的行为，后者由于经济和技术等方面的原因往往更需要通过补偿的方式予以支持和鼓励。

适应性补偿为降低特定地区或特殊群体的脆弱性，提高其适应气候变化能力实施的补偿。相对于减缓补偿，对适应气候变化的补偿往往容易被忽视。所谓“适应”是指通过增强生态系统的适应性和社会制度的适应性，减轻气候变化对人类造成的实际的或者可预期的不良影响，这一措施也被称为“调节性”应对〔10〕李艳芳.气候变化对中国可再生能源政策与立法的影响［A］//Walter Meyer、常纪文.中瑞气候变化法律论坛［C］.北京:中国环境科学出版社，2010.150.。一直以来人们对减缓气候变化给予了高度关注，却对适应气候变化重视不够。现有的气候治理机制侧重于温室气体的减排，注重采取减缓方面的行动计划，适应问题没有得到应有的重视，也缺乏具体的行动计划和时间表。虽然通过减排温室气体能够使气候变化得到一定程度的减缓，但是减缓行动的效果以及从化石经济过渡为清洁和可再生能源为主的经济形式需要相当长的时间。气候变化已经事实存在并产生了不利影响，在未来一段时间内还将长期存在，气候变化与灾害不可避免，因而，适应行动是必要且紧迫的，对适应气候变化行为的补偿也同样是必要且紧迫的。特别是对气候敏感和脆弱地区实施适应性补偿，以增强其适应能力，如实施对沿海地区、水资源和农业以及易于受到沙漠化、旱灾和洪水影响的地区的保护和恢复的气候适应性补偿。需要建立适应性信息共享和数据网络;加强极端气候事件和气候灾害风险的预警、预防和应对机制;加强易受气候变化影响的生态系统的保护;加强宣传教育提高公众气候变化的相关意识等。

低碳发展补偿是指为低碳技术、低碳能源的开发利用和低碳产业的发展提供资金和技术支持，从而减少温室气体的排放，提高社会经济系统应对气候变化的能力。气候变化的原因主要是人类社会自工业革命以来大量使用煤炭、石油等化石燃料，排放了大量温室气体，导致全球变暖并改变地球大气系统的稳定所造成。发展的政策机制能够影响温室气体排放，能够约束或便利减排与适应，作为可持续发展组成部分的低碳发展模式更是实现控制和减少温室气体排放的根本途径。低碳发展适应了可持续发展的需要并且实现了发展理念和发展方式的转变，通过能源结构、产业结构、生活方式和消费模式的低碳化调整，既可实现发展的可持续性，又降低了发展过程中的碳排放，从根本上实现减缓气候变化。建立和完善低碳发展补偿机制，提高应对及适应气候变化能力，提高生产效率，降低温室气体排放，有助于从生产源头上促进经济社会发展同应对气候变化间的协调。如低碳农业是以农业生产减排和增汇为抓手，以转变农业发展方式促进农业可持续发展为核心，以科技创新为支撑的新的农业发展模式，是农业适应及应对气候变化，实现节能减排，增强自身发展潜力，提高农业生产效率，实现农业产业又好又快发展的农业经济发展模式〔11〕高尚宾，赵玉杰，刘申，居学海.实施农业生态补偿促进低碳农业发展［A］//发展低碳农业应对气候变化——低碳农业研讨会［C］.2010.21.。通过实施低碳农业补贴等生态补偿措施来激励和引导农民发展清洁农业和低碳农业，将农作物改变、草原地区游牧改成舍饲以减少牲畜对草场的破坏等列入生态补偿范围，使其从碳源向净碳汇转变。

(四)自愿补偿与强制补偿

从补偿的强制与否来看，可分为强制补偿与自愿补偿。强制补偿与强制减排相联系，减排主体可使用一定质量和数量的补偿信用来降低其强制性减排任务。随着我国政府宣布自主减排承诺，并将减排目标纳入经济社会发展规划而成为约束性指标，节能减排指标在各地的分解也就成为必要。把补偿与减排结合起来，可为完成减排任务提供灵活的方式。自愿补偿是指减排主体不存在强制性减排义务，出于环保目的、社会责任或自身形象的提升等因素，自愿参与气候变化生态补偿。如上海世博会倡导绿色出行发行了低碳交通卡，该卡具备普通交通卡的功能，并且每张卡内含有一吨碳指标，即购买一张低碳交通卡通过绿色出行就能减少一吨二氧化碳的排放。在世博园区内，来自全世界的参展方也主动参与“碳补偿”项目。伦敦零碳馆通过场馆设计及各类低碳技术应用，努力实现零排放;比利时馆、葡萄牙馆等也自行抵消碳排放;联合国馆和万科馆将通过上海能源环境交易平台，购买场馆建设和运营过程中的碳排放。“2010年3月30日，北京市直机关工委启动了市直机关党员干部参与林业碳汇行动，领导干部带头购买了‘零碳车贴’。每出资1000元的捐款获赠一张‘碳汇车贴’，可贴在汽车风挡玻璃上，表明购买者已购买5.6吨碳汇，通过碳补偿消除了该车一年的碳排放。1000元是北京地区造半亩林地的价格，半亩林地在20年之内可吸收的二氧化碳大约就是5.6吨。”〔12〕吴育文，张骏立，陈静，刘博.“碳补偿”机制在构建低碳城市进程中的意义——以北京市零碳车贴为例［J］.价值工程:2011，(25):5.此外，可以区分生存性碳排放和非生存性碳排放，对生存性碳排放鼓励自愿补偿，对非生存性碳排放实施强制补偿。

(五)市场补偿与规范补偿

从补偿的依据来看，可分为市场补偿和规范补偿。市场补偿是通过市场机制实现气候变化生态补偿，如通过碳交易实现气候功能的量化和可交易化，是补偿机制的突破。由于各地区、行业和企业减排成本的差异，把生态补偿与碳交易联系起来，实施补偿性碳交易，可达到双赢的目的。如《京都议定书》下的清洁发展机制(CDM)是发达国家和发展中国家合作进行温室气体减排的机制，其目的是促进发展中国家的可持续发展以及帮助发达国家以较低的成本履行其在《京都议定书》下的减排承诺。由于《京都议定书》第一承诺期(2008—2012年)即将结束，CDM市场2012年之后的需求面临着较大的不确定性。可以考虑实施国内补偿性CDM机制，由发达地区和有实力的企业帮助落后地区和产业在完成节能减排的基础上实现可持续发展的目标，发达地区和有关企业获得相应的减排信用实现其在应对气候变化方面的责任。另由牛文元教授主持的《中国碳平衡交易框架研究》报告所建议的碳平衡交易也属于通过市场机制实施的补偿性碳交易。该报告提出在中国以省为单位推行“碳源(从大气中清除二氧化碳的过程、活动或机制)—碳汇(向大气中释放二氧化碳的过程、活动或机制)”交易制度，建立“生态补偿金制度”。若某省碳源总量高于碳汇总量，须按照超出部分的比例支付补偿金，用于补偿碳汇贡献大的地区，以推行清洁能源计划、节能减排技术等;若某省碳源总量低于碳汇总量，则可获得补偿金。根据报告所设计的“碳源—碳汇”交易制度，云南、青海和西藏可获得碳汇补偿金，其余省(区、市)均应按比例上缴碳基金，上缴金额前三名的是山东、山西和河北。需要注意的是补偿性碳交易不同于碳交易，应强调交易的“补偿性”，而“补偿性”要求体现在所发生的减排必须具有“额外性”，即在一切照旧的情况下是不会发生的，也就是如果没有补偿交易的话，项目本来就不可能发生。

规范补偿是指根据征收气候变化生态补偿(税)费的法律规定，向从事温室气体排放的单位和个人征收一定数额的费用用于生态补偿资金的一个重要来源。如澳大利亚政府于2011年6月27日首次对外公布了碳排放税的居民补偿细节，九成的中低收入家庭将获得政府补贴，以抵消碳排放税征收带来的影响。该方案仍需提交国会讨论并通过。2007年以来，澳大利亚一直寻求通过立法手段来实现碳减排目标。而根据目前公布的碳排放税方案，澳政府计划在2012年7月之前征收碳排放税，到2020年将其温室气体排放量较2000年至少减少5%〔13〕吴心韬.澳公布碳排放税补偿方案［N］.中国证券报，2011-06-28(B6).。我国一些地方也有开展征收生态补偿费的试点工作，根据原国家环保局1993年组织的“全国生态环境补偿费征收情况普查”结果，全国已有17个地方不同程度地开展了征收生态环境补偿费工作，其中江苏、福建、广西已制定了管理办法〔14〕韩德培.环境保护法教程(第五版)［M］.北京:法律出版社，2007.100.。国内外的实践为征收气候变化生态补偿税费积累了经验，在借鉴国外和我国已有生态补偿税费经验的基础上，需要通过立法明确规定征收气候变化生态补偿费的依据、对象、范围、标准以及征收、使用、管理等内容。