以社区为基础的农业生态补偿机制初探

2013-10-13陈海军

红河学院学报 2013年4期

陈海军，陈刚，周强

（1.云南财经大学城市与环境学院；2.云南财经大学社会与经济行为研究中心，昆明 650221；3.福建师范大学经济学院，福州 350007）

农业，是我国国民经济的基础，为我国工业化、城镇化建设提供了大量的生产要素资源，做出了重大的贡献。但是，在我国工业化、城镇化建设取得长足进步的时候，农村的生态环境形势日益严峻，农业可持续性发展能力不足，城乡收入差距日益扩大等问题凸显。在党的十七大报告中，明确提出了“工业反哺农业”的战略调整。2008年，在《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》中又明确指出“要健全农业生态环境补偿制度，形成有利于保护耕地、水域、森林、草原、湿地等自然资源和物种资源的激励机制”。

在近十年里，国内许多学者在生态补偿研究的基础上，提出要建立健全农业生态补偿机制。随着相关研究的深入，人们也逐渐认识到进行农业生态补偿研究对我国农业实现可持续发展、构建和谐社会、保护和改善农村环境、消除贫困、生态文明建设等方面的决策，能提供理论依据和操作方法，也是国家加强对农业支持保护的制度安排，具有重大的理论和现实意义[1-10]。因此，结合我国基本国情，依据各地区在地理、经济、社会、人文等方面的差异，探讨符合地方实际情况的农业生态补偿机制，对推动我国农业生态补偿的理论研究与实践都有重要的意义。

同时，“以社区为基础”的思想在相关领域（如“在以社区为基础的自然资源管理”、“环境治理”）的研究中发现，其对“政府失灵”与“市场失灵”具有显著的弥补功能[11-12]。由于社区的这一重要却常被忽视的功能，对农业生态补偿机制的构建有十分重要的启示。因此，有必要对以社区为基础的农业生态补偿机制做进一步的研究。

一相关概念与理论分析

（一）概念分析

在对以社区为基础的农业生态补偿机制进行进一步探讨之前，有必要对其中几个重要的概念与理论进行说明。首先，关于“社区”一词，最早由德国社会学家F•腾尼斯在1887年著述的《共同体与社会》一书首先提出，其认为社区是指在一个地域范围内共同生活的人群，他们之间有着亲密的关系，相互信任，有着共同的信仰和风俗习惯。但是，关于社区目前还有很大的争议，并无一致认同的概念。从目前的各种观点来看，其主要将“一定的地域”、“共同的纽带”、“社会交往”以及“认同意识”作为社区或共同体的最基本的要素和特征[13]5。而在F•滕尼斯看来，农村社区是一种典型的生活共同体。项继权在对社区概念回顾、归纳分析之后认为，我国目前的社区可分为两类：一是“自发型社区”；二是“规划型社区”，而且目前在农村地区存在的社区模式有“一村一社区”、“一村多社区”、“多村一社区”、“集中建社区”和“社区设小区”等五种[13]7-8。而根据构建农业生态补偿机制的需要，我们在此对社区的理解要根据研究地区实践，合理地对其边界进行区划。区划应考虑到被划出来的社区能有效地形成社区共同利益的代言人。总之，对社区边界区划的目的，是使其在以后的活动中有效地运转并发挥作用。

生态补偿（生态环境补偿）在国外主要以生态服务价值支付（PES）形式出现，其在国内的研究起于20世纪80年代。关于生态补偿的概念也是众说纷纭，总的来说，有生态意义与社会经济意义两方面的阐述。国内最早提出生态补偿的概念的是张诚谦，其从生态意义的角度认为，生态补偿就是从利用资源所得到的经济收益中提取一部分资金，以物质和能量的方式归还生态系统，以维持生态系统的物质、能量，输入、输出的动态平衡[14]。而从社会经济意义角度来说，有广义与狭义的生态补偿之说。广义的生态补偿既包括对保护生态系统和自然资源所获得效益的奖励或破坏生态系统和重要作用所造成损失的赔偿，又包括对造成环境污染者的收费；而狭义主要是指前者[15]。虽然其目前还没有公认的概念，但是针对如下三点内容各方正在达成共识：一是通过调整生态环境利用、保护和建设中相关方的利益关系，促进当代人的和谐；二是通过外部效应内部化，一方面遏制生态环境过度利用的行为，另一方面激励生态保护和建设者维护和改善生态系统服务，促进当地人与自然的和谐；三是生态补偿是一种手段或制度安排[16]11。作为生态补偿在农业方面的应用，农业生态补偿的概念也未取得一致的认识。一般来说，农业生态补偿可以产生两种解读：一是关于农业生态的补偿，其将农业生态补偿界定为对农业生态环境的补偿；二是关于农业的生态补偿，其则将农业生态补偿视为对农业的一种生态补偿[3]3。在此，本文偏向于第二种解读，因为农业中的种植业，其生态服务价值在计算时可以归为其它类型的生态补偿（如森林生态补偿等），故如果按照第一种解读，将会出现重复计算的后果。

有关生态补偿机制的内涵，归纳起来有如下几种典型表述：一是洪尚群等认为，生态补偿机制是一种资源环境保护的经济手段，是促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制[17]；二是章铮认为，生态补偿机制是一种生态环境补偿费，即为控制生态破坏而征收的费用[18]；三是庄国泰等认为，生态补偿机制是对自然资源的生态环境价值所进行的补偿[19]；四是毛显强等认为，生态补偿机制是指通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本和收益，从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济（或外部经济性），达到保护资源的目的[20]；其五，生态补偿机制至少具有四个层面的含义，包括对生态环境本身的补偿、生态环境补偿费、对个人或区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿、对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等，包括重要类型（如森林）和重要区域（如西部）的生态补偿[21]。农业生态补偿机制，作为生态补偿机制在农业这一特定环境下的应用，从上面的分析来看，其基本框架包含：谁提供补偿（补偿主体）、补偿给谁（补偿客体）、对什么行为提供补偿（补偿范围）、补偿多少（补偿标准）、如何补偿（补偿方式、补偿支付模式）、补偿资金来源等方面。因此，补偿利益相关者（补偿主体和补偿客体）、补偿范围、补偿标准、补偿方式、补偿支付模式、补偿资金的融资方式构成了农业生态补偿机制的基本框架[22]106。

（二）理论分析

1.生态资本理论

环境是否有价值，关于此问题直到目前出现日益严峻的环境事实下，才使人们对与生态环境的重要性进行了认识，并逐步认识到生态实际上也是一种资本。目前关于资源环境价值形成和决定的理论有以下几种代表性的观点[23]：第一种观点是要素价值论，其从有用性和稀缺性的角度来说明其价值；第二种观点是效用价值论，其认为环境能够给人正的或负的心理感受与评价，其对于人是有效用的，而且可以用边际效用来衡量；第三种观点是劳动价值论，其认为环境资源也是凝结了人类一般的无差别的劳动在里面，具体来说就是人们在对环境有保护、治理等行为；第四种观点是地租理论，认为从自然资源环境可以带给其所有者收益的角度看，自然资源环境也是一种“土地”，这样地租就是一种资源租金，自然资源环境的价值大小就体现在这种资源租金中。

2.生态系统服务理论

自1977年Westman提出“自然的服务（Nature Services）”概念以来，人们对生态系统的服务价值的研究不断加深。1997年，Daily的《自然的服务——社会对自然生态系统的依赖》一书，以及Constanza发表的《世界生态系统服务与自然资本的价值》，使得对生态系统服务价值的评价便成了一个热点问题。作为生态系统服务的重要组成部分，农业生态系统服务是指农业生态系统及其生态经济过程向人类所提供的一系列功能与效益和所维持的人类赖以生存的环境[24]。农业生态系统服务为人们提供了巨大的经济价值，这是农业生态补偿的生态经济学理论依据。

3.环境外部性理论

外部性理论来源于马歇尔的“外部经济”概念，其可分为“外部经济”（正外部性）与“外部不经济”（负外部性）两类。外部性主要是指一个经济主体的行为影响另一个经济主体的效用，而这种影响没有通过市场价格进行买卖，即施加这种影响的人却没有为此付出代价或得到好处。关于外部性出现的原因，庇古理论和科斯定理的解释继马歇尔之后，对后来的研究产生了重大的影响。在农业生产活动中，往往也存在生态环境的外部性，从而使得农业生态补偿需要从这一角度进行考虑。

4.公共品理论

公共产品理论作为一种系统的经济理论，最初出现在19世纪末期。其最初出现是为了给政府干预经济的合理性提供依据，即其将边际效用价值论运用到财政学上，将人们消费的产品分为“公共品”、“私人品”两类。萨缪尔逊和诺德豪斯认为公共品是每个人对这种产品的消费，都不会导致别人对该种产品消费的减少，即其具有非排他性和非竞用性，同时公共品也是效应不可分割的。但也正是公共品的这些属性使得其常常出现“公地悲剧”与“搭便车”的现象。农业生态环境的改善会使全社会受益，具有效用的不可分割性、非排他性和非竞用性，使得各方面都能获益或损失。同时，由于农业生态环境的公共品属性决定了其供给的不足与过度使用问题，从而需要代表公共利益的主体进行供给与管理。

5.本土知识和以社区为基础的理论

本土知识理论认为，当地人在长期与当地环境的适应中摸索出了一系列的与当地环境相协调的生产、生活方式以及文化，这些都对维护、修复当地生态系统有低投入、高产出、低副作用等效果。本土知识常常存在于整个农村社区中，其具有知识的不可分割性，为当地人所共有，因此在某种程度上其也是公共品。以社区为基础的理论，由于社区对当地情况的了解深入，易于被当地人所接受，具有地方知识的支撑，认为社区在地方事务中能够、而且应该发挥重要的积极作用。

二社区思想在构建农业生态补偿机制中的作用

以社区为基础实际上是一种广泛参与式的、尊重地方知识与诉求的思想。在这一基础之上，首先可以有效地协调政府、NGO、当地居民、企业四者之间的利益关系，降低各种“交易成本”。原因如下：一是在社区作为当地居民的共同利益的代言人，可以较好地解决之前单个居民的公共品产权难以区分的问题，使得在讨论权责时有了一个更加明确的、易于操作的主体，同时使区分个体的公共品产权的成本内部化；二是在目前强势的企业与政府面前，单个居民很难有效地进行谈判，而在社区这一基础之上，NGO也可以找到其帮助的明确的、易于操作的主体，进而更加方便地帮助当地弱势群体争取合理权益及其能力。

其次，社区思想的引入可以弥补通常以政府、企业以及NGO主导的补偿中的不足之处。其一，由于社区对当地的深入认识知识（如本土知识），可以用最小的成本获得最大的益处（如稻鱼共作的传统水稻种植方式，减少化肥等的使用，不仅节约了生产成本，而且维护了良好的生态环境），而使成本最小化、利益最大化，从而各方利益都有增加；其二，提高居民对政府与企业的监督效率，能有效表达居民的真实诉求；其三，能够不断推进地方民主建设进程，提升地方民主决策能力与效率。

再者，社区思想能够有效凝聚地方居民，从其共同利益出发，不断推进被认同的社区建设进程，为农业生态补偿的最终实践创造良好的参与氛围。此外，社区思想的引入，在目前生态补偿资金不足的条件下，将补偿以社区为最小单位发放，可以将分散的小额补偿集中起来，为解决社区公共问题提供可观的资金，从而也为资金不足的地方政府减少了治理公共问题的部分资金与精力投入。

三以社区为基础的农业生态补偿机制框架

补偿利益相关者（补偿主体和补偿客体）、补偿范围、补偿标准、补偿方式、补偿支付模式、补偿资金的融资方式等共同构成了农业生态补偿机制的基本框架。在以社区为基础的分析框架中，我们将发现其相对于原来的分析有了显著的不同。

（一）补偿的利益相关者

生态补偿是对相关方利益的调整，即补偿主体与客体的利益调整，故对利益相关方的分析于生态补偿研究与实践都十分重要。在农业生态补偿中同样如此，利益相关方可表述为受益者（补偿主体）和受损者（补偿客体），其均包含是当代人和后代人。

1.补偿主体

农业生态环境的收益者之一，于后代人而言即是中央政府，因为国家的可持续发展，能使后代人的利益得到保护，而国家在此时担当了后代人代言人的角色；于当代人而言也是中央政府，因为国家代表的是整个国家的利益。对于将国家作为补偿主体之一已得到了广泛的认同。

随着“地球村”概念的出现，如今的很多地区问题都或多或少地具有了全球性的属性，对于农业生态补偿问题也不例外，故另一个农业生态补偿的收益者是整个“地球村”，NGO可作为其代言人应被认为是另一个补偿主体，相应地应越来越得到重视。

此外，良好生态环境下生长的农产品通常会更受消费者的青睐，故企业（组织）亦能从中收益，包括良好的顾客评价、忠诚度、形象以及收益。如此，企业（组织）也应当作为补偿的主体之一。而在已有的文献中，通常将企业作为环境的破坏者而将其界定为补偿主体，而这样的做法将会产生争论。例如有人就认为，破坏者不属于利益相关方[16]13，从而将其排除在相关分析之外。

2.补偿客体

在某些地方的当地居民为当地的农业环境的维护和恢复，在智力、人力和财力等方面做出了直接的贡献，很多地方还为此牺牲了当地的发展机会，因此，当地居民的这些成本（包括机会成本等）损失应得到一定的补偿，故当地居民是农业生态补偿的受损者之一。但是分散的个体在研究与实践中会出现很多问题，如个体的谈判能力不足、公共产权难以分割等，故以社区为基础，将社区的代言人作为补偿客体之一，能够有效地解决这些问题，将交易成本内部化，并易于操作。

3.补偿主体与客体的关系

如果按照受益者是补偿主体，受损者是补偿客体来看，社区在这种情况下既是补偿主体也是补偿客体，因为社区作为一个整体概念，在做出牺牲的同时也获得了良好的社区生态环境。补偿主体和客体之间在一定程度上的相互转化，或者说其本身就具有两面性，这为政府间、企业间、社区间横向补偿提供了理论依据。

（二）补偿范围

生态补偿的范围是主体和客体权利与义务共同指向的对象，表明给“什么”提供补偿。从农业生态环境的构成要素来看，补偿范围应该包括农业生态水域、森林、草原、湿地、生物多样性等诸多资源的保护行为[22]109。从之前关于生态补偿的概念分析来看，农业生态补偿的范围包括对保护者的激励、对受损者的补偿，至少具体包括如下几方面：其一，对于农业生态环境进行治理的行为，包括正在实行的退耕还林、退牧还草、生态移民等；其二，对于维护良好农业生态环境的绿色生活行为，包括农业废弃物的资源化再利用、沼气工程、小水电、太阳能、风能等能源的开发利用；其三，对于维护良好农业生态环境的绿色生产行为，包括对农药化肥等有害物质减少使用甚至不用、适应当地环境的耕作方式（如鱼稻共作文化等）、低副作用的农业替代化学用品的研发使用等；其四，对为维护生物（包含物种资源）多样性、农业可持续性的地方农业文化（农业本土知识）等。

（三）补偿标准与期限

农业生态补偿的标准，是农业生态补偿的核心与难点问题，这主要是由于标准核算的方法缺陷与难度，以及资金的不足。而从理论上来说，补偿标准由补偿客体的直接成本和机会成本，以及农业生态系统的服务价值两者所构成。在已有的核算中，对农业生态系统的服务价值（包含生产服务价值、生态服务价值、生活服务价值）的核算方法有：市场价值法，影子价格法，替代工程法，机会成本法，费用分析法，防护费用法，条件价值法，旅行成本法。而对补偿客体的直接成本和机会成本的核算，主要核算：生态环境的建设、保护、恢复成本，减少的农产品收入，基础设施投入，劳动力成本增加，替代农业生产资料（生物农药、有机肥等）投入，农业污染防治投入，农业机械（例如免耕机械等）投入，教育及技术培训投入，替代产业的投入，发展权受限减少的经济收入等等[22]110。而具体的标准还需要结合地方实际进行区别研究与确定。

关于补偿期限的问题，有人认为根据补偿方式、补偿对象、补偿范围不同，补偿的期限也不同。总的原则是要根据实际地区实际生态环境状况的评估结果来定。在补偿期间，建立相应的效果追踪评估机制与方法，使得可以实时了解补偿效果，对下一步的补偿做出调整优化有限补偿资源的配置。例如，对于一些因人畜粪便造成的问题，可以在通过如沼气等无害化处理技术与资金补偿，在短期内解决；对于一些水体等的重度生态环境破坏，需要一定时间的资金与技术等补偿，可相应地延长补偿时间。

（四）补偿方式与支付模式

有效的补偿方式与支付模式能够使农业生态补偿机制有效运作起来。在科学、公平、有效的原则下，要根据地区实际情况，合理使用资金补偿、政策补偿、实物补偿、技术与智力补偿四种方式。根据现阶段的农业生态补偿情况，宜采取直接的资金和技术补偿的方式，这是由于其能够使大众快速认识与接受，便于普及这方面的理念与知识，为进一步的推广创造良好条件。在补偿方式的选择方面，我们必须考虑到补偿客体对补偿的可能的依赖，即我们需要考虑到补偿方式的属性——是“输血式”还是“造血式”。

支付模式从补偿主体的角度来看，通常被认为有两种模式，一是基于市场的补偿支付模式，二是基于政府的补偿支付方式。然而，基于市场的补偿支付模式在我国市场机制并不健全的情况下，特别是在偏远农村地区尤甚的情况下，其实际效果值得进一步研究；此外，基于政府的模式是比较易于实践的，但是这种模式也存在如政府资金不足、寻租等政府失灵的情况。同时，从这一角度还忽略了基于NGO的模式，而其能较好地弥补前者的不足之处。

从补偿客体的角度来看支付模式，我们通常将个体居民作为默认客体。但是，其可能存在的如补偿标准低、产权难分、交易成本大等问题，使得支付模式的设计需要考虑到客体的问题。而以社区为基础能很好地承载各种支付模式。以市场支付模式来说，基于该地区良好生态环境所生产的农产品常被称为“生态农产品”，如只支付该农产品的产权人，那么对于该地区的其他未被支付的个体而言，良好的生态环境在其看来和自己无关，出于增加收入的理性诉求，其在不采取生产“生态农产品”路径条件下，只能靠低价与出售量达到此目的，故一旦一小部分人使用破坏环境的生产方式，整个地区的“生态农产品”将受影响，而且在这种情况下对“生态农产品”的支付越多，不生产生态农产品的人为缩小与受支付人的差距，势必增加对环境的破坏，从而使原先的补偿事与愿违。而以社区为基础，能使整个社区收益，同时促进其相互监督，有长期效应。

（五）资金、政策、技术等来源

图1 以社区为基础的农业生态补偿运行机制

政府的资金支持是主要的资金来源渠道，但是其毕竟是有限的，故拓展资金来源渠道，实现融资多元化，能够对农业生态补偿提供良好的物质保障。目前，有人倡导的融资渠道包括调动我国庞大居民储蓄的生态资本市场，“建设－经营－转让”（BOT）与环保彩票项目，排污收费制度等。实际上，我们可以看出资金的来源主要是政府，企业，个人，及组织。在以社区为基础的农村生态补偿机制中，将代表个体共同利益的社区作为一个平台，不仅能有效地接纳各种组织（包括NGO等）的支持，而且能在争取市场资金支持中，能够提供一个明晰的对等操作主体。

此外，以社区为基础也能有效调动当地人的各种资源。这是因为社区对外是补偿客体，对内则成了补偿主体。社区成员有义务为自己的破坏行为进行支付，但是这种支付区别与对国家层面的责任。社区环境与社区成员密切联系，便于调动人力物力支持此补偿。

（六）以社区为基础的农业补偿机制的运行

通过上述分析，农业生态补偿是在社区的基础上，在政府主导下，在一定时期内，综合运用资金、实物、政策、技术和智力补偿等补偿手段，将公共资金和市场资金补偿给参与生态补偿活动的农牧民。以社区为基础的农业生态补偿运行机制如下图1。

从图1中我们可以看出，其在支持体系条件下，以社区为基础的平台上的运行，在NGO的监督与帮助下，社区通过向政府与企业（市场）提出申请，在申请通过之后获得相应的资源，然后社区在这些资源的帮助下通过调整行为，从而实现生态环境的好转或维持之前良好状态，而社区、政府与企业均能从这一良好的生态环境中获得生态、社会与经济效益。如此，各方利益在这一平台之上能够相互协调，同时实现生态环境的保护与修护。

同时可见，要使这一机制得以良好运转，还需要一系列的支持体系。首先，需要相应的法律法规体系支持。目前，我国虽然有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国农业法》等23部法律，《退耕还林条例》、《土地复垦规定》等35项国家行政法规和条例，《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》等16项部门规章和规范性文件，以及如《吉林省水土流失补偿费征收、使用和管理办法》等多项地方性法规和条例，但是目前我国还没有专门的《生态补偿法》[22]126。在依法治国的背景下，法律法规的缺失对农业生态补偿是十分不利的。

其次，绿色国民经济核算体系的支持也是不可缺少的。目前以国内生产总值（GDP）为核算所造成的以牺牲环境为代价的发展，实际上也是生态补偿提出的一个原因。而在对补偿标准的制度设计时，核算真实的GDP即绿色GDP，需要这方面技术的发展与支持。

再者，融资体系与组织管理体系。任何一种政策的实施都需要支付管理成本，健全的组织管理体系可以把管理成本控制在一定的限度内。对于生态补偿政策实施而言也是如此。同时，融资体系的健全可以有效地吸纳各种渠道的资源，使农业生态补偿有足够的、可持续的资源支撑。

四总结

以社区为基础的农业生态补偿机制，能够有效弥补在政府主导下的结合市场机制的不足。因为社区在此作为当地人共同利益的代言人，能有效整合资源以实现改善或维护良好生态环境的目的。在社区这一基础上，我们能够看到其对自然资源管理的有效性[11]21，因此结合目前政府与市场的不足，引入社区的概念将对农业生态补偿（甚至生态补偿）产生积极意义。从之前的分析来看，支撑这一理念的理论依据在于地方性知识与社区理论的作用。总的来说，这些理论有效地支撑了社区在地方事务中具有的、且应该发挥的功能。

以社区为基础的农业生态补偿机制，要求将各方资源放在有NGO指导、由各方监督的社区平台上进行配置，其运行要求相应的支撑保障体系，包括法律体系、绿色核算体系、融资体系、组织管理体系等。同时，该机制认为将社区作为最小的补偿客体，能有效降低各种交易成本，集中资源解决社区公共问题，增强补偿客体争取合理权益的能力，以及降低生态治理等成本。

总之，以社区为基础的理念不仅尊重了当地人的主观能动性，而且还能有效地弥补以政府和市场主导理念的严重缺陷。同时，我们也应该看到这一理念的进一步探索需要解决如下几个问题：一是有效地界定社区的范围与能真实表达居民共同利益的代言人（组织）；二是在我国目前的基层治理制度下如何使该社区具有合法性；三是如何提升社区的参与、决策、以及执行能力。

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