专卖规制下的烟草价格机制研究

阮辉阳

【摘 要】烟草产业无论是在国内还是在全球范围内均是受政府管制较多的一个特殊行业。随着我国烟草业面向国外市场开放时间窗口的日益临近，如何进一步深化改革烟草行业政府管制变得尤为紧迫。本文系统的总结了我国烟草业政府管制特别是价格管制的历史轨迹，提出了我国烟草业价格规制中存在的若干问题，在微观分析的基础上提出了部分完善我国烟草业价格管制的政策性建议。

【关键词】专卖制度；烟草价格；政府管制

烟草业属于特殊行业，其特殊性体现在：烟草吸食的嗜好性，高附加值性和劳动密集性等。烟草业的上述特殊性决定了国家有必要通过专门立法对其进行管制。烟草专卖制度是我国对烟草行业进行政府规制的主要制度形式。专卖是一种经济管理体制，是在一定的历史时期和社会经济环境大背景下国家对某些商品实行的专营性经济管理制度，是整个经济管理体制的一个有机组成部分。烟草专卖制度在一定程度上推动了我国烟草产业的发展，但是也构成了我国烟草市场区域性封闭和品牌建设落后的主要动因。我们必须清醒的意识到专卖制度保护下的烟草业正处在转变发展方式的关键时期，特别是随着中国烟草对境外全面开放时间窗口的日益临近，我国烟草业政府规制制度改革已是迫在眉睫。

一、我国烟草业的政府管制轨迹

（一）我国烟草业政府规制的历史轨迹

我国对烟草行业实行政府管制始于1914年，最初仅对烟草行业产业链的生产经营和运输环节实施必要的限制性管制措施。同年，《贩卖烟酒特许牌照税条例》颁布实施，标志着我国烟草行业特许经营体制的建立。1915年，“官督商销”的烟酒公卖模式问世，虽然烟酒公卖模式将卷烟排除在外，是一种不完全的专卖，却是我国第一个烟草行业专卖制度。此时，烟草业的政府管制范围已经扩展为执照颁发、公卖定价、产供销等不同环节的控制。北洋政府之后的国民政府开始对部分烟草经营领域实行行政许可。由于政府在烟草公卖管理工作中的公信力日渐匮乏，烟草公卖制度在1938年被政府当局叫停，但原有的经营性行政许可仍予以保留。1942至1945年，国民政府实行战时烟草专卖制度。中华人民共和国成立初期，卷烟实行中央和地方的两级管理体制，流通环节实行统购包销。上世纪50年代中后期，烟草行业的产销环节实行严格的计划经济管理体制。60年代中后期，高度集中的托拉斯式管理体制取代了计划管理体制。文革时期，烟草业发展遭遇重创，盲目发展，擅自建厂的事情频发。为此，国务院于1981年决定对烟草行业实行国家专营。1991年，《烟草专卖法》颁布实施，我国首次以立法的形式确立了烟草专卖制度。

（二）我国烟草业产品定价的历史轨迹

上世纪80年代之前，我国一直采用计划管理方式规制国内烟草价格，烟草的定价和调整均需经过政府的严格审批。在随后的1988年，国内约有十三种烟草成品的定价权开始面向市场开放，各生产厂家得以获得部分产品的自主定价权。烟草成品定价改革首先分产品类别展开，随后国内进行了区域性的烟草价格改革试点，广东、浙江等省份成为第一批烟草价格改革试点区域。烟草专卖制度实施之后国家开始对整个烟草产业链的各个环节进行严格管控，烟草原料价格开始由国务院烟草专卖主管单位和国务院物价主管单位联合制定。烟草原料收购价格按照优质优价标准分级别界定，同时对各区域烟叶的种植面积也进行了行政上的规制。烟草专卖规制下，烟草公司及其委托单位唯一的拥有烟草原料的统一收购权，从而确保了烟草专卖制度能够从进销两个维度严格控制烟草产业链的发展。

1991年，烟草成品的零售和批发价格开始面向国内市场开放。1992年，企业获得自主决定出厂价和调拨价的权力。之后，烟草业逐渐由卖方市场转变为买方市场，市场的竞争性强度更多的体现在烟草产品的定价策略上。自主定价权使企业能够根据市场供需情况的变化适时的调整其定价策略。由于烟草业高盈利性的特点，烟草成品的价格战最终走向畸形，出现了一个牌号几个价格的情况，这显然不利于整个烟草产业的可持续性健康发展。为此，国家烟草专卖局于1998年制定了《卷烟价格宏观调控和管理暂行办法》以及《卷烟定价规范》，以有效规制烟草市场存在的不合理定价行为。鉴于烟草业对国家税收的巨大贡献，国家税务主管部门本着防止税源流失的思想提出了在烟草行业实行由税务部门核定的计税出厂价，随后又实行按调拨价计征的烟草成品消费税。

二、我国烟草业价格管理中存在的若干问题

烟草专卖制度下整个烟草行业的产供销环节均受到国家相关法律法规的制约，国家主管部门以法律的形式要求烟草企业的定价行为必须严格遵循“公平、合法和诚实信用的原则”。烟草行业的计划管理体制，计划销售模式以及对行业进入壁垒的严格控制决定了烟草业不具备普通商品的市场自由竞价条件。

（一）烟草价格规制体系不健全，造成烟草价格混乱。

我国在烟草行业进行了适时的工商企业分离，具体表现在将省级烟草公司负责的烟草生产管理职能与销售管理职能分离，对现行的烟草专卖局、烟草公司和烟草生产企业三合一的联合管理体制进行分离。但是，管理职能的分离并不能实现真正的政企分开，以烟草业为核心的各相关组织仍构成了事实上密不可分的利益共同体。管理职能甚至是组织架构的重塑似乎难以逃脱专卖垄断思想的怪圈。烟草专卖主管部门作为烟草生产经营和价格制定的规制主体，全面负责对烟草公司定价权的监督检查。但鉴于其与烟草公司核心利益的政策捆绑效应以及整个买方市场的竞争压力，烟草专卖主管部门的规制主体地位很容易被迫让位于经济利益主体，从而根本上动摇了烟草专卖制度下的价格规制权。

（二）烟草价格受到国家利益，地方利益以及行业利益的多重制约，烟草定价的最终权力归属不明。

烟草价格的制定、调整以及管理受到包括国家、行业、市场等各方利益主体的综合制约。从全行业来看，烟草行业在价格管理上坚持以指导价格管理模式为政策主体，兼顾市场供需矛盾的长期性走势。指导价格管理体制具体表现为最低限价政策，即在烟草产品的调拨、批发以及零售环节设定最低转移价格。在最低限价以下的烟草制品将被停牌。但是，最低限价政策在具体的实施过程中由于一些工商企业环节执行不力，监督检查力度不够，出现了一些不容忽视的问题。随着市场环境的日益复杂，特别是随着我国加入WTO以后，这种区域性的价格管理矛盾将进一步显现。

（三）烟草价格呈现区域差异性特点，烟草业存在跨域套利的规制空白。

根据我国《烟草专卖法》的有关规定，国务院专卖行政主管部门会同国务院物价主管部门负责对一些具有代表性的烟草制品制定价格。对于其他的非代表性烟草制品则由国务院烟草专卖行政主管部门或国务院烟草专卖行政主管部门授权省、市、自治区的烟草专卖行政主管部门制定，并报由相应的物价主管部门进行详细备案。尽管国内在烟草行业政企分开方面做了不少努力和尝试，表面上烟草制品的定价权最终归属于烟草工商企业，但在实际的操作过程中各级烟草专卖局，国家和地方烟草公司，烟草生产企业以及国家税务部门都参与了烟草价格的制定。多个烟草行业制品定价主体的同时存在，以及现行的分税体制，利益分配下理性经济思维的驱使，最终导致了烟草制品价格呈现出了明显的区域性差异化，烟草行业不可避免的存在跨区域套利的市场规制空白。如表所示我国烟草制品在不同地区的销售价格不尽相同：

（四）烟草价格决定烟草种植面积的多少，定价不合理会间接影响国内粮食产量。

目前，我国烟草种植面积仅次于粮、棉、油位居第四位。我国是人口大国，粮食生产是关乎国计民生的大事，为了保证国内粮食产量，国家有必须对烟草价格实施适度的行政性干预，使之保持合理的比价，平衡各种作物之间的种植收益。烟草定价不合理，烟农无利可图，会严重挫伤烟农的生产积极性。如果定价过高又会间接的危及到国内粮棉等常规农作物的种植面积，不利于国民经济的可持续健康发展。

三、完善我国烟草业价格管制的政策建议

可竞争性市场理论的观点认为，如果市场是自由竞争性的，并且政府放松管制，消除行业进入的法律性壁垒，没有政府管制比管制更为有效。然而，可竞争性市场理论的假设前提与现实的不一致性决定了烟草行业实施政府管制是非常必要的。

（一）变革烟草企业的组织形式，推行现代企业制度。

纵观全球，很多知名的烟草跨国企业均实行股份制形式的现代企业制度，例如雷诺，菲莫等。现代企业制度的确立能帮助烟草业引入市场运行机制，深化烟草行业内部管理体制的改革。专卖制度下的烟草行业具有行政垄断的特性，市场经济框架体系下的烟草行业能够转变这种垄断为经济垄断，既能够适应政企分开的诉求，又能确保烟草行业拥有足够的市场势力。拥有市场势力的烟草企业能够更好的凌驾于现代企业竞争局势之上，充分发挥其在调配烟草资源中的核心作用。烟草企业在股份制改革的进程中要严格按照“产权明晰，权责分明，政企分开，管理科学”的要求，实现投资主体和经营主体的双重多元化，努力在体制创新中求生存，谋发展。

（二）合理区分“公益”与“利益”，协调解决中央与地方的两级政府规制矛盾。

烟草业是高盈利性行业，对我国税收的贡献值很大。但是烟草行业的高盈利性是与行政上的垄断保护相对应的。像我国的电信、电力等行业一样，正是政府的专营性垄断政策成就了烟草行业的高利润挖掘空间，但行政垄断不可避免的有损于整个社会福利水平的提高，不利于社会公平正义。中央与地方两级管理的体制机制给烟草行业的体外恶性循环提供了滋生的土壤，地方烟草主管部门以局部利益最大化为着眼点，阻扰了全国统一市场的形成，不利于全国范围内的协调均衡发展。烟草行业政府规制应强化垂直管理，弱化分级管理，实行以来自不同中央部门的跨区域的监督检查制度，密切关注中央政令在地方管辖区域内的实施情况和执行效力，并努力构建长效实时反馈机制，确保中央准确把握各地区的实时商情信息。

（三）理性选择烟草价格制定策略，优化烟草专卖规制体系。

对产品和服务的价格进行规制是政府行业行政管制举措的核心。西方经典经济学理论普遍认为，政府进行行政管制时对产品或服务的定价采取边际成本定价方法已经构成了微观经济领域的共识。但后来的产业革命深刻改变了生产技术对产业发展的贡献能力，产品和服务定价开始依附于其技术本身的价值。特别是电力、通信等垄断性行业中的技术特性，越来越多的被用来解释或支撑政府对产品价格、服务质量以及市场准入等方面的规制举措。如果烟草定价过程中对行业平均成本的计量不能很好地通过以技术为核心的成本函数表现出来，以成本收益为基础的价格管制将变得不再有效。在烟草行业的垄断市场结构安排下，政府为了确保各方利益，选择以次优的帕累托优化定价理论为基础对烟草行业价格进行实时管制或许更为有效。

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