食品安全治理新视角

黎桥发

【摘 要】“民以食为天，食以安为先”，食品安全涉及社会公众的共同利益，保障食品安全则是政府的重要职责。但目前我国食品安全事故频发，说明当前的食品安全监管并不是非常有效。针对这一现象，本文运用公共治理理论的合作网络途径这一理论基础，提出由政府部门、食品生产者、第三部门和消费者共同合作对食品安全进行治理，构建食品安全治理的新体制。

【关键词】食品安全；治理；合作网络途径

一、引言

受制于传统的政府和市场两分法的影响，人们在考虑如何解决问题时，不是想到政府，就是想到市场，或者二者相互弥补，在食品安全领域也一样。但是国内外不断发生的食品安全事故，一直在向我们敲响警钟：仅仅依靠政府监管和市场机制调节，已经不能有效地解决食品安全所面临的诸多问题。

二、食品安全领域的政府失灵与市场失灵

（一）为更好地保障食品安全，自2003年起，我国就食品安全监管体制做出了四次重大调整：第一次是2003年，成立国家食品与药品监督管理局，改变了过去由卫生、农业、质检、工商、商务等部门共同行使食品安全监管职能的混乱格局；第二次是2004年采取的“分段监管为主，品种监管为辅”体制，进一步明确了各部门对食品安全监管的职责；第三次是2008年国务院对涉及食品安全监管的各部门进行新的“三定”方案：卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理；第四次是2013年3月10日，国务院公布机构改革和职能转变方案，提出组建国家食品药品监督管理总局，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合。经过前三次调整，各监管部门的职责得到了理顺，但食品安全事故仍频发，且有愈演愈烈之势，这些都充分表明我国食品安全监管领域的政府失灵。在这样严峻的形势下，第四次改革虽然对各职能部门进行整合，但食品安全监管面临的局面仍不容乐观。

（二）做为食品提供者的生产企业和个人，本应向社会提供质量安全的食品。但是为了谋取不正当的利润，从原材料生产到成品销售的各个环节当中，都有可能产生恶意生产经营不合格食品的行为，而不法行为得不到有效地惩处，必然会侵害合法生产经营者的利益，甚至会出现“劣币驱逐良币”的现象。同时，由于消费者与食品提供者之间存在的信息不对称，往往造成消费者在食品安全领域处于弱势地位，在食品安全事故中成为受害者。在市场机制条件下，由于市场调节的滞后性和盲目性，不法行为得不到监督和查处，消费者权益得不到保护，这便是市场失灵。

综上所述，不断发生的食品安全事故，表明我国食品安全监管存在着政府与市场同时失灵的状况。这就有必要寻找一条更为有效的治理途径。

三、治理理论下的合作网络途径

合作网络途径指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的方式。对政府部门而言，就是从统治到掌舵的变化；对非政府部门而言，就是从被动排斥到主动参与的变化。该途径更强调多中心的公共行动者通过制度化的合作机制，可以相互调适目标，共同解决冲突，增进彼此的利益。

将这一视角应用到食品安全治理中，则可以这样理解：在食品安全治理过程中，政府、食品生产者和第三部门通过某种制度化的合作机制，相互对话、协调、合作，对食品安全实施共同治理，从而保证消费者获得他们期望的安全食品。政府在治理过程中起到了关键但不一定是支配性的作用，只有在市场自身及社会力量不能解决的食品安全事务（比如重大食品安全事故、食品安全立法等）上才能发挥作用。

四、对构建食品安全治理新体制的意义

食品工业化与产业化的提高，使得一个完整的食品链涉及原料种植养殖、食品加工、流通和销售、及终端的消费者，中间环节的日益增多和复杂化，加大了食品安全监管的困难，加剧了食品安全事故发生的的可能性，使得食品安全难以得到保障。传统的食品安全监管体制更多强调的是政府在食品安全领域的责任，更多关注政府处理食品安全事件的能力，具有明显的末端治理倾向。

而从合作网络途径的视角来看，问题的解决有赖于政府、食品提供者和第三部门在食品安全领域形成一种有效和良性的互动关系，建立一种新的治理体制。这一体制有如下特点：

（一）管理主体的广泛性。与传统监管体制以政府为唯一管理主体不同，新的体制下政府部门、食品提供者、第三部门都可成为食品安全治理的主体。这个体制不仅吸纳了与食品利益相关的各主体，更重要的是某种制度性的安排，为各主体创造一个和谐相处的环境，并通过开展有效沟通、友好协作，构建一个开放、透明、合作的责任机制，共同对食品安全进行治理。

（二）管理手段的多样性。管理主体的广泛性，同时要求管理手段也要发生相应的变化。传统监管体制下，主要依靠强制性的法律法规以及行政命令，而新体制则要求将传统的强制性的法律法规以及行政命令、市场调节手段、第三部门的参与手段结合起来，这将一改传统监管体制下监管力量不足的弱点，大大提升食品安全治理的能力。使食品安全治理从防止和处理食品安全事故这种“头痛医头，脚痛医脚”的现状，转变到通过对整个食品产业链的治理，促进食品产业链的健康发展，从而达到保障食品安全的目的。

（三）管理策略的转变。在传统的监管模式下，由于各主体间是相互分割且存在私利的（政府部门为了政绩、市场为了经济利益），它们就有可能为了各自私利而牺牲掉食品安全目标（例如2008年三鹿奶粉事件中，石家庄政府对三鹿集团的庇护、不法商人为获取利润，生产销售假冒伪劣食品而置社会公众生命健康于不顾）。在新的治理体制下，由于各主体所做的事都会对其他主体产生影响，所以在采取行政策略前都能考虑其他主体的选择；同时各方间还有“相互监督”的功能，任何一方在制约他方的同时也会受到制约。这就要求各主体要约束自己对不合理私利的追求，通过各种形式的合作，最终采取合作行动实现共同利益。

食品安全的治理，是一项长期而艰巨的任务，单独的部门或个人都无法凭一己之力去做好。唯其如此，我们需要构建一个食品安全合作网络治理体制，把政府、市场、第三部门及个人都纳入其中，各部门各主体间在承担各自责任和义务的基础上，良好沟通、互为补充、平等协作，最终实现食品安全的“善治”。

参考文献：

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