新自由主义与拆散福利国家——里根经济学研究

首都师范大学政法学院 田冀平

首都师范大学文学院 李晓旭

新自由主义与拆散福利国家
——里根经济学研究

首都师范大学政法学院 田冀平

首都师范大学文学院 李晓旭

现今是以政府为主导的大政府时代。随着提供收入维持、医疗保健和住房的这种保障项目在二战后的大量扩张，福利国家变成了所有发达工业民主国家的一个内在组成部分。但是，尽管现代化福利国家的发展改良了市场的运作方式，70年代西方国家的滞涨现象和社会动荡更加深刻的印证了一点，即私营经济的健康发展与社会保障项目的政治地位之间存在着紧密的关联。因此自1970年代以来，在政治经济的实践和思考上随处可见朝向新自由主义的急剧转变。各国通过松绑、私有化、国家从社会供给领域中退出等手段进行了一系列以重新界定国家与个人责任、提高福利供给效率、收缩政府财政支出等为目的的社会福利紧缩改革。本文将以新自由主义的观点对里根的改革进行分析。

新自由主义 福利国家 里根经济学

第二次世界大战以来，福利国家作为一种政治经济制度在主要资本主义发达国家迅速发展，并成为资本主义社会历史中最引人注目的事件之一。二十世纪60、70年代，曾经是“守夜人型”、“法律和次序型”、甚至是“集权统治型”的资本主义国家似乎都转而专注于社会福利生产和分配的制度，福利国家一时间成为了最流行的标签。但是，从二十世纪70年代末期开始，西方主要福利国家相继都陷入了困境。庞大的财政支出、官僚政治在福利供给的低效率以及公共权利对市场和个人选择的干预使福利国家成为了一条“通往奴役之路”，陷入了空前的信任危机，福利国家不得不根据新的形势进行改革。与此同时，随着凯恩斯主义破产，新自由主义作为一种经济自由主义的复苏形式，逐渐取代凯恩斯主义成为主流的经济和意识形态理论。以推崇市场原教旨主义，反对国家干预为特征的新自由主义对福利国家改革产生了深刻的影响。整个福利资本主义世界掀起了以新自由主义为特征的福利紧缩改革浪潮，一时间“拆散福利国家”成为了最流行的政治口号。

一、理论上的新自由主义国家

国家在新自由主义理论中的地位是 “力图调动市场而非中央计划来保护并促进国家利益”新自由主义首先是一种政治经济实践的理论，即认为通过一个以稳固的个人财产权、自由市场、自由贸易为特点的制度框架，释放个体企业的自由和技能，能够最大程度的促进人的幸福。国家的角色是创造并维持一种适合于此类实践的制度框架，例如，国家确保货币的质量和信誉，建立国防维护内部治安。此外，在不存在市场的领域中（环境污染、医疗保健、技术研发等）如有必要，国家也要着手建立市场。政府在市场中干预程度必须被控制在最小限度。理论是，政府不可能获得足够的信息以预期市场信号，并且庞大的利益集团终也将为自己的利润而扭曲和妨碍政府干预（特别是在民主制国家）。

然而，新自由主义化的进程带来了巨大的“创造性毁灭”，不仅摧毁了先前的制度框架和力量（甚至挑战了传统的国家主权形式），而且摧毁了劳动分工、福利供给、技术混合、再生产活动。新自由主义赋予市场交换的地位是：市场交换“本质上具有理性，能够指导一切人类行为，代替所有先前的伦理信念”就此而言，新自由主义强调市场中契约关系的重要性。新自由主义认为通过将市场交易的达成率和频率最大化，社会公益就会随之最大化，因此新自由主义者试图把一切人类行为纳入市场领域。个人企业与创业精神被看成是创新和财富创造的关键，不断增长的生产力也会促进个人生活水平的提高。根据“所有船只都会随潮起而高涨的”或“扩散效应”的假设，新自由主义理论认为，（国内和世界范围）贫穷问题能够通过自由市场和自由贸易得到最好的解决。

二、新自由主义与里根经济学

如同20世纪30年代大危机孕育了“新政”，里根经济学是20世纪70年代停滞膨胀的产物。大危机决定了“新政”的主题，滞涨决定了里根经济学的主题。从大危机到滞涨，“经济从一个极端摆向另一个极端……从新政到里根经济学，一个新的美利坚即将起航。”里根提出的“80年代经济增长与稳定战略”其中包括五个互相联系的部分：第一是把政府支出的增长控制在一个合理和审慎的水平上；第二是有秩序、有系统的减低个人所得税，加速并简化企业折旧，以消除对工作、储蓄、投资和生产积极性的不利因素；第三是彻底检查政府有关经济的规章制度，并迅速加以改革，以鼓励经济增长；第四是建立稳定和健全货币政策；第五是推行一以贯之的国民经济政策，绝不时常改变，以重建信心。里根强调凯恩斯主义用通货膨胀去打击失业，又用失业去打击通货膨胀，结果是这两个敌人都不能被打倒，而一起向美国压来。所以里根提出美国经济到了转折的关口，必须以新自由主义的办法即减税和提高生产率的办法，打倒两个敌人，彻底摆脱滞胀，让美国经济在新的基础上重新运转，使美国人恢复活力，从而实现“美国的重建”。因此里根提出了四个基本方面的经济政策。

(一)减税

首先全面降低个人所得税率税率。从1981年10月1日起开始减5%，1982和83年的7月1日再各减10%，3个月共减23%。全面降低所得税率使高收入纳税人得到益处远多于低收入纳税人。其次是减免企业税，第一缩短固定资产折旧年限并简化分类，由于折旧费计入生产成本，不属于利润，免缴利润税，所以加速折旧实际减轻了企业负担。第二对企业投资给予纳税优惠，这种投资优惠可直接减少企业税赋，大大降低企业固定资产成本。第三降低小公司的利润税率。1982年（财年）83、84年分别计划减免372亿、927亿、1499亿美元。

(二)削减预算支出

削减预算案包括：1982、83、84 年分别削减 352、460、514 亿美元。削减的内容主要是社会计划支出,包括200个项目，触及几千万美国人。里根更大胆的触动社会安全网（Social Safety Net），即包括退伍军人福利、老年残疾救济等社会福利计划。提出新联邦主义（New Federalism）计划把联邦政府主办的社会福利计划交给州和地方政府管理。但是国防预算不削减，反而大大增加。

(三)撤销、放宽管理企业的法令规章

里根向国会提出“经济复兴计划”主张撤销、放宽管理企业。美国政府管理企业生产经营的法令规章主要包括生产安全、就业平等、保护消费者等方面。里根对于每一项法令进行“成本—效益”比较分析，修改或废除那些效益不抵成本的规章条例，同时还要求达到管理目标所需要的成本必须是最低的。

(四)控制货币供应量

由于美国货币主管机构拥有独立制定政策的权力，里根只能要求联邦储备委员会实施与他的计划协调一致的货币政策。以控制货币供应量代替控制利息率。实行以货币供给量为中间目标的新的货币政策后，美国货币供给量的增长率逐渐降低。

里根通过控制政府开支和货币供给量的增长，降低通货膨胀率，为企业创造良好的投资和经营环境；通过削减个人所得税和加速企业折旧为企业和个人提供改善经营和努力工作的动力；通过减少、调整和改革一系列有碍生产的规章条例，为企业和经营单位“松绑”，提供宽松和自由的市场活动和市场竞争的政策空间。里根经济学反对国家干预，因为在它看来，国家在许多领域对市场经济和私人企业的干预是如此之多、之细，以至于非但没有促进经济的发展呢，反而妨害甚至削弱了市场经济和私人企业在资本主义经济中应有的地位和作用。里根经济学反对过分的国家干预，是为了从根本上、即从质和量两方面调整国家干预的方向、内容、规模、范围和形式，使之更有利于市场经济和私人企业的发展。里根经济学要以它认为行之有效的国家干预，来取代在它看来已经被实践证明是无效甚至有害的国家干预。总之，里根经济学是建立在新自由主义经济学基础上的，能够增强企业活力，摆脱停滞膨胀。里根经济学反对国家干预的实质，不在于要不要国家干预而是要怎样干预。

因此，可以得到一个结论：里根经济学并未抛弃国家垄断资本主义而倒退到自由竞争资本主义的时代。但是尽管里根经济学保留或沿用了“新政”和凯恩斯主义的某些未过时的理论，但是，里根经济学是对“新政”和凯恩斯主义的根本否定。这标志着自20世纪30年代以来美国经济发展最重要的转折。主要表现在以下十个方面。

第一，从刺激需求转向刺激供给，即从刺激消费转向刺激生产，从抑制储蓄转向鼓励储蓄；第二，从以充分就业为主要战略转向以消除通货膨胀为主要战略目标；第三，从鼓吹“大政府”转向倡导“小政府”调整和减少政府干预；第四，从谋求平等转向追求效率，即从追求“收入平等”（处境平等）转向追求“机会平等”；第五，从强调平均税率转向强调边际税率。前者认为税收是通过改变可支配收入进而改变总需求来影响经济。后者认为税收是通过改变对工作、储蓄、投资和承担风险的刺激，进而改变总供给来影响经济的；第六，从以利息率为货币政策的中间目标转向以货币供应量为货币政策的中间目标；第七，从单向型的运用宏观经济政策（表现为倚重财政政策）转向宏观经济政策的复合搭配（表现为财政政策和货币政策的松紧搭配）；第八，从赤字财政政策转向预算平衡政策；第九，从更多强调政府的宏观管理转向更多强调企业的微观活力；第十，从主要依靠联邦财政赤字转换为通货膨胀和内债来刺激经济。转向更多依靠吸引和利用外资（外债）来刺激经济，即：通过外资来弥补紧缩货币供应量而引起的国内资金不足，以及防止经济萎缩而急剧膨胀起来的联邦赤字，从而不使之转换为通货膨胀以及过多的内债。

综合以上十点，可以得出里根经济学是依靠供给学派、货币学派等新自由主义理论对“新政”和凯恩斯主义的最主要和最根本性的革命。

三、新自由主义和拆散福利国家

新自由主义作为一种经济自由主义的复苏形式，逐渐取代凯恩斯主义成为主流的经济和意识形态理论。整个福利资本主义世界掀起了以新自由主义为特征的福利紧缩改革浪潮，一时间“拆散福利国家”成为了最流行的政治口号。里根总统上台之后面临着经济、政治、社会压力的相互交融，这些压力对战后的凯恩斯策略构成了挑战。因此，在立志于改革政府和维持既定的制度、组织和政策模式之间出现了混乱，使得美国国内出现了达十年的混乱。但是在这种混乱当中福利国家依然是一个相对平静的领域。

大多数研究聚焦与保守党任何福利国家支持者之间的在个别社会项目问题的政治斗争上。但是，里根经济学中项目紧缩的动力机制揭示了制度设置、利益群体的影响、更宽泛的预算和政治气候的重要性。本文认为，评价保守主义政府对福利国家的影响需要采取更加宽泛的参考架构，即制度紧缩一般不会对福利国家所具有的相对弹性构成挑战。要对这些结果做出详细的解释，需要对美国政府进行更为切近的分析：里根政府在财政收入政策的和里根政府在实现制度改革方面的总体无能。这两个结果对评价福利国家当前环境具有特别的启示。

(一)停止资助策略的政治基础

里根政府的税收政策是其最主要的政策成就，根本的改变了联邦政府长远的财政地位。在社会政策的大多数领域中，美国政府尽可能的寻求支出缩减，力图通过限制政府干预和恢复市场中的动力机制来加强私营经济。 “供应方”经济顾问把税收削减而非货币稳定性或者预算平衡视为经济成功的关键。真正的“供应方”指出税收削减不需要增加赤字。他们认为消除沉重的税收负担将会释放国库收入实际增加的企业能量。这些政策的实际结果出现了收入和支出之间的过分悬殊，而这些悬殊会限制政府在可见未来的政策选择。里根政府的收入政策应该与其经济优先秩序联系在一起考虑。正如彼得·霍尔指出要获得政治实效，经济观念必须经受住经济、政治和行政生存能力的考验。所以，我们又回到了政府运作的具体环境当中来了。在停止资助福利国家这个策略当中，里根政府明显受益于美国政治所特有的责任分散化。只要赤字不过低或过高，减少赤字的责任就被分散到整个联邦政府。里根在分散责任、把巨大的赤字归咎于国会方面大获成功。

(二)保守主义改革议程的矛盾

里根政府缺乏停止资助福利国家的努力，也缺少更为全面的制度型紧缩的广泛实例，突显了80年代保守主义复苏的一个重要的和极少被提及的方面：决策者面临在竞争性改革优先事项中进行的压力。里根政府大刀阔斧的重新塑造政治格局的改革努力对福利国家产生了一种令人惊讶的复杂影响。在有些情况下，其他的政策与紧缩目标良好契合。但是，政府常常被迫确立优先秩序。福利国家紧缩不如通常设想的那样匹配的切合在宽泛的保守主义议程之中。结果是，里根让福利国家处于一个比人们原先预想得更健康的环境中。

对保守主义治理的论述来说，福利国家紧缩的目标是在一种更偏向市场经济导向的形式重新塑造混合经济的总体战略的一个内在部分。从某些方面来看，这的确存在良好的契合。

尽管如此，里根的政治历程还是展现了推进福利国家紧缩与保守主义的关键目标相互冲突的几个事例。其中最重要的事例，就是税收问题。里根政府通过减少国家收入，本来可以给福利国家的发展施加沉重的压力。然而急剧的税收削减与里根议程的其他方面相互冲突，即为了抵御通货膨胀和减少工会力量而推行紧缩的货币政策。当政府被迫削减税收和降低公共部门借贷之间选择时，政府选择了后者。政府确实试图转移公众对税收政策的抗议，主要是通过把明显的税收转向不太明显的税收来源。这种转变是通过政治上的可持续税收等级来实现的，从长远上看有助于福利国家的发展。

联邦政府和州政府之间的冲突为相互矛盾的政策提供了第二个案例。紧缩将要求权力的分散化，以便促进地方司法部门之间的财政竞争，这会对支出施加强有力的向下压力。里根政府在许多社会政策提案当中直接选择了这种过程。

强调这些目标的相互冲突，因为人们普遍认为，紧缩是一个逻辑连贯的保守主义工程的一部分。虽然除了再选这个明显目标以外，保守党人已经清晰阐明了他们的政策目标——更多依靠市场的力量，减少政府支出，削弱“再分配联盟”，保守主义议程的许多方面只能通过其他方面的代价来实现。这些目标中的交替换位压力使得福利国家不像原来那样容易受到损害。

四、里根经济学启示录

(一)国家干预适应于市场

无论在东方还是在西方，国家干预似乎都不再是一个好词。西方的保守派亦或是东方的改革派，都主张重新扩大市场经济的自我调节作用，让竞争这只无形之手来导致繁荣。实际上，当代经济发展根本不可能离开宏观调控，而宏观调控又不能不意味着国家干预，因而当代的问题不是也不可能是取消国家干预，而是国家怎么干预、干预到什么程度的问题。从某种意义上说，这就是计划与市场的关系问题。里根经济学从一定意义上说是对国家干预和市场竞争的作用机制的一种调整和重新选择——既不是过度干预，也不是完全的自由放任，而是适度的国家干预与充分的市场竞争在当代形态下的组合或融合。

在变革时期，矫枉总是必须过正的，但“过”了之后总还是要退回来的。对于席卷全球的非国有化问题，应该说这是对长期以来国家干预过多、过细的一种直接的和过分的反动；但是非国有化之后，人们清醒意识到：没有任何一个国家可以做到完全非国有化，即国有化在一定程度上的存在是难以逆转的事实。无疑，解决经济的发展活力问题不仅是靠非国有化所能实现的；问题的根本还是在于国家干预的方向、内容、规模、范围、手段和程度。

(二)改革是一种踉跄学步的事物

与其说改革是一门科学毋宁说其多半是一门艺术。要求改革等什么条件都准备好，不允许“摸着石头过河”这实际是取消改革。“任何一种文明的试金石都在于，它在多大程度上运用聪明才智来解决它本身的发展所造的问题”因此，在主观自然可以而且应当要求改革者慎而又慎的选择和捕捉改革的每一个方案和时机，但在客观上改革不可能绝对不出一点纰漏，即不要惊慌失措也不要怨天尤人。

(三)经济体制改革

无论在资本主义国家还是在社会主义国家，都在进行经济体制的改革。事实证明，任何经济改革，一靠政策，二靠经济机制；而不解决经济机制的问题，改革必将走不远，或者走出了会再退回来。里根经济学成功之处，不仅在于一整套的经济政策；更为重要的，在于里根经济学所形成的以高利率作为通货膨胀的财政政策与紧缩的货币政策同步策应的支撑点和平衡点的新的经济机制。显然，改革不能主要依赖政策，政策总是会变的，政策多少年不变反而是不正常的，因为制定政策所依据的客观现实总是会变的。退一步讲，即使政策不变，“上有政策，下有对策”也在所难免、顺理成章；因而长期的说，政策在改革中的作用总是有限的，关键要形成新的经济机制——这才是经济改革中的根本性和长远性的工作。

(四)改革不是全盘否定过去

改革总是意味着对现有体制的一种程度不同的否定，因而改革不得不重新面临新体制模式的问题。在这个问题上，本文认为，不应让人们形成这样一种印象：凡改革，就是创新，抛弃旧的，寻找新的，即“革故鼎新”。改革应该是两个层次：一是创新，二是继承。二者相辅相成，不可偏废。改革固然要创新，但改革不能“喜新厌旧”。改革既要创造新的、原来没有的东西，也要保留、继承或者重新回到过去的好的体制和做法上去。有时候，走错了路，退回去才是真正的前进。这并不简单的是倒退的问题，而是一种新条件下的否定之否定。总之，要具体情况具体分析，该进则进，该退则退；有时候，以退为进可能是更有效和更明智的改革策略。作为改革的设计者和决策者，领导者能够抵御学者和理论家们经常标新立异的诱惑；不要怕被说成是“保守者”——有时候，保守一些比激进主义和浪漫主义可能更有益于改革健康和稳定的发展。在这方面，里根及里根经济学提供了成功的经验。

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