新型城镇化发展及其投融资方式创新

苏州大学商学院 郑韬

新型城镇化是两会热议的焦点话题。随着中央政府关于我国 “新型”城镇化的十年规划的出台，我国大规模的城镇化建设即将排上日程。新型城镇化不仅要求提高城镇化率还要转变城镇化发展方式、创新城镇化发展模式、提高城镇化质量，这无疑需要政府大量地进行投资，然而有国内研究机构估计，2010年末，我国地方融资平台的负债已达10.7万亿元人民币；而在2012年，这个数字可能增至11.4万亿元；到2013年，将高达12.77万亿元。很明显，地方政府的债务正在节节高升。建设新型城镇化无疑将也对各级政府的资金数量与来源提出了严峻的挑战。

据测算，城镇化率每提升1个百分点，地方政府公共投资需求将增加6个百分点左右。据此推算，“十二五”时期城镇化催生的地方政府公共投资规模就将达30万亿元之巨。资金从何而来？

首先，我们来看中央的地方的预算资金，有数据显示：2001～2011年，城市市政公用设施建设投资中，中央和地方的财政拨款资金的占比虽有缓慢上升，但也不超过三分之一。另外，地方高达数十万亿的负债中，70%都是银行贷款。近日银监会出台了《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》重拳规整商业银行的理财产品、遏制地下金融和表外借贷等影子银行资产扩张能力，严控政信合作泛滥。第三、地方政府主要财政来源是出让土地收入。从总量上看，2005年，各级政府共出让土地244.8万亩，土地出让总收入5500亿元，纯收益2100亿元，相当于地方本级一般预算收入的15%。到2011年，各级政府土地出让总收入高达3.3万亿元，纯收益超过1万亿元，相当于地方本级一般预算收入的20%左右。政府部门整体收入相对于巨大的城镇化资金需求说，仍然面临严重短缺。另外从增量来看，土地出让收入更是呈现断崖式下跌。中国指数研究院的数据显示，今年上半年，全国300个城市土地出让金总额6525.98亿元，同比下降38%，缩水超过4000亿元。最后，一些地方政府在预算内资金无法满足建设需求又无法公开举债的情况下，尝试了融资平台贷款等多种变相融资方式。以政府财政为担保向银行借钱，这个模式在2009年政府采取4万亿元刺激措施时，被几乎所有地方政府效仿。但是融资平台不够规范、不够稳定、可持续性差，且规模过度膨胀可能带来地方政府隐性债务风险等问题引来诸多诟病。

为了弥补新型城镇化的资金缺口，地方政府要就很难摆脱对土地财政和融资平台的依赖。为此必须对城市建设投融资机制加以改革与创新：

一、制度创新

(一)深化市场体制改革，转变政府职能

根据公共产品理论，在市场经济条件下，只有市场机制失灵的领域才交由政府来提供。政府主要做好基本公共服务和基础设施领域的纯公益性项目，对于一些可以实现“使用者付费”的准公共产品，则可以更多发挥市场机制的作用，引入多元化的社会资金，适度分散财政风险。推动公共产品定价改革，引导更多民间资本进入基础设施、公用事业和公共服务领域。深化市场经济体制改革，逐步完善在政、企、事投资界限的划分，打破国有企业的垄断，形成投资主体多元化的格局。例如，可以建立基础设施的产权交易市场，完善地方政府投资项目的退出机制，以便于地方退出部分国有股权，盘活地方政府融资平台现有的资产。

(二)财税体制创新，有效建立财政和债务约束机制

合理划分县、镇财税的分配比例，调整机构设置，理顺财税关系，改革财政预决算制度，使小城镇成为一级独立的财政，拥有自己的预算权和决算权。各城镇还应筹建和完善一级国库，同时还要依据地方特色安排公共支出，建立健全自上而下以及小城镇之间的转移支付体系，从而保证城镇基础建设和长远的发展。在财政层级结构“扁平化”的过程中，进一步理顺政府间财政分配关系。适时修改《预算法》，赋予市级地方政府与城镇化建设事权相对应的举债权。同时探索开征房产税、遗产税和赠与税、资源税等税种，加快培育相对稳定的地方税源，提高基层政府公共服务能力和偿债能力。

二、融资机制创新——让多元化投资与不同项目对接，形成更为高效合理的城镇化建设体系

PPP/PFI融资模式作为一种近年来兴起的融资模式在国外政府的大型项目建设上得到了广泛的应用。PPP/PFI称之为公私合营(Publicprivate Partnership)，它是一类项目融资的总称，具体包括 BOT（建设-运营-移交）、TOT（移交-运营-移交）、ABS（资产证券化）等类型。国内外BOT项目虽然在环境、投资额、特许期上有差别，但成功的融资案例均在项目发起人和承包商之间承担了不同的风险，满足了两者的参与约束和激励相容约束。应借助政府的信用和协调能力政府应为承包方提供直接或非直接的担保措施。在国内外成功的融资案例中均存在间接的隐形的担保。这说明BOT融资模式的成功要依赖政府、银行、投资者和承包商等共同的作用。因此，BOT融资模式较适用于大型基础设施项目和工业项目的建设。运用PPP/PFI模式进行融资是一个复杂的系统工程，涵盖公私合作范畴的界定、组织形式、合同管理、风险评价、风险转移及其量化、VFM与PSC财务评价、项目后期评估与管理等方面。因此，完善的制度、规范化的管理是 PPP/PFI融资成功的有效保障。