激励千万官员

王志浩

我们有幸到访湖北省红安县，渣打银行参与了一个为当地县级干部开展的培训项目。红安（原黄安）是革命老区，是红军将领、前国家主席李先念的故乡。李先念在1976年粉碎“四人帮”中发挥了作用。当地建有李先念纪念馆，放映其生平的影片。据馆内讲解员介绍，李先念主管中国经济和财政工作时警告子女称，如果谁敢去经商，他会打断他们的腿。

之所以记录这次旅行，因为此行见到的官员位于中国政府政策和经济增长的一线，他们出让土地，应对房地产库存过剩；他们游说上级争取项目资金，吸引私人投资；他们要应付数不清的上级无暇理会的日常纠纷。与他们的交谈把我们拉回近来经常思考的一个问题：今天地方官员受到的激励究竟是什么？在中国，国家拥有的广泛权力及政府与企业的紧密关系使得了解地方官员对于看懂中国经济尤其重要。

中国式官员考核

中央和省级政府制定的绩效考核体系是激励机制的核心，地方官员应该有动机去做能够使自己获得晋升的事情。但是，我们发现如何获得晋升的标准答案——推动经济增长，这是绩效考核的最主要部分——并不十分准确，雄心勃勃的地方官员还有很多考量因素：财政收入、其他形式的收入、与上级的关系、建设项目等。因此，要想理解地方官员行为的驱动因素，不仅仅要看绩效考核体系。

在对4个乡镇进行深度研究的基础上，加拿大多伦多大学王惠玲显示了绩效考核内容如何给经济制造混乱。她指出，不论地方的原有条件如何，所有地方官员都被激励抓增长， 也就是本地经济的工业化。部分乡镇实现了增长，一些乡镇却没有，那些不适合搞工业化的乡镇非但未能实现增长，反而陷入债务泥潭。

香港科技大学龚启圣教授研究了1664个县5000位县级官员从1999到2008年期间的数据，他发现土地出让收入增长翻倍使官员的晋升机会提高40%，县级官员倾向于在任期的第二到第四年增加土地收入，在第五年放慢土地收入增长步伐，给继任者留下有限的财政资金。并且，官员将过多将农村集体土地转为城市建设用地的数量不会伤害他的政治前途。

事实上，这类行为很可能受到官员向上晋升动机的青睐，因为会有更多资金用于基础设施建设。这对于试图保持耕地规模的农业部来说是坏消息。 龚教授发现大规模土地出让收益所带来的投资能力能加强官员与上级的关系，而官员与上级的私人关系对于职业晋升有着重要作用。这一系统的不利之处在于，显然官员有动机维持高地价（继而是高房价），并且土地的使用效率不高。

即使绩效考核体系在决定升迁中发挥作用，很多地方官员对此持怀疑态度。除那些连续三年考核结果为“优秀”的少数人外，大部分官员的考核结果为“合格”。不通过考核是很困难的，考核者可能冒着得罪官员的朋友的风险。其结果是，会也开了，研究也搞了，预算资金挪来挪去，该打的勾打了，最后每个人的分数都不太难看。

改革官员考核制度

中央似乎开始有人对干部考核制度提出质疑。《人民日报》文章指出地方政府推动产能增长至过剩，甚至暗示GDP增长目标也在其中难辞其咎。从某种角度上，这一制度必须重新设计，以改变所有地方官员的行为。如何改进呢？

将GDP、固定资产投资及财政收入等目标弱化为软指标，甚或完全取消。据上海市发展和改革委员会郭宇介绍，一些城市地区及农村已经不再下达GDP指标。郭宇支持将省级GDP核算也取消的想法，某些软指标，例如教育（入学率、毕业成绩等等），可以扩大、提高在考核中的权重、及转换成“硬”指标。

建议国务院成立专门的工作组，与中组部共同完善全国干部考核制度。不同的地方当然需要设定不同目标、以适合其各自环境，但是政府也需要意识到，如果任由地方各行其是，他们不会对自己的考核机制做出太大的改变。

除了考核评分，地方干部还有很多其它激励的因素，这些因素将因我们所倡导的一些更全面改革而急剧转变。例如：官员私有财产申报。我们认为地方层面的党内领导职位竞争是改善地方治理的先决条件。如果辅以申报私有财产的要求，竞争质量将大大提高。

确保新重点得到有效资助。地方官员普遍不满的是中央政府的资金分配方式，很多中央部委的财政拨款都与特定项目挂钩，结果地方政府花费大量时间申请款项，或者得到的款项不能用于当地最重要的事情。资金被几十个小项目瓜分，有时候迟迟不到位，而且通常要求苛刻的地方配套资金。这就要求将目前分散在众多部委之间的资金集中起来，将更多资金划入一般性转移支付、而不是专项拨款，降低地方配套资金要求。中央部委担心资金不与项目挂钩会导致浪费和腐败，所以这个问题不容易解决。

还有，允许地方政府保留大部分的税收，或者允许他们征收新的地方税来资助优先领域。物业税是一个极其复杂的政治问题。一个不带有政治敏感性的增加地方政府财政收入的改革观点将是：允许地方政府保留更大比例的增值税和所得税，小部分给中央。

永久解除地方政府与地方银行之间的关联将大大促进地方治理的改善。近年累积起来的隐藏的地方债问题，其最危险的部分已经在完全由地方所有的银行和信用社中发生了。与国有银行不同，这些地方银行非常容易受到地方官员小项目贷款压力。我们支持逐步将地方城市商业银行和信用社私有化，支持允许小额贷款吸收存款变身银行，且无须以国有银行作为主要资金来源。

另外一个可能的解决办法是允许全国性银行接管地方银行，我们赞成通过银行存款保险制度作为辅助手段，关闭出现问题的银行。银行只有在因不当行为而面临倒闭的法律威胁时，才能期望他们为自己的放贷行为负全责，也只有那时银行才能不需屈从于向地方基础设施建设放贷的政治压力。

据悉，这些改革措施中有很多已经在中央新一届领导班子的考虑之中。随着时间的推移，我们对他们的想法将了解得更多。这些经济考量在2013年秋季召开的十八届三中全会上将见分晓。我们认为“在中国如何得到提拔”这一问题，在未来5年应有与以往不同的答案。如果习近平主席和李克强总理能改变中国成千上万、日复一日地管理着这个国家的政府干部的行为，那他们就将使整个中国发生改变。