城镇化背后的博弈

George Magnus

城镇化并不一定带动经济增长，而实施过程中如何应对各种复杂的利益关系也是一个难题。

中国官方已经多次公开表态将要通过城镇化改革来强化市场机制和法治建设，提高私人部門在经济活动中的地位。改革的决心毋庸置疑，不过难题在于实施过程中如何应对错综复杂的利益关系，尤其是中央政府和地方政府之间。

首先需要明确的是，城镇化并不一定带动经济增长，经济增长才是城镇化的基础。二十一世纪以来，经济增长最快的经济体没有经历明显的城市化率的提高。亚洲发展银行的研究也表明，将教育程度提高、人力资本积累、基础设施建设程度和工业密集度等因素考虑进去之后，城镇化率提高对经济和居民收入增长的贡献也明显降低。

缺乏经济增长的城市化会给中国带来风险，包括贫民窟和收入分配不公。相反，经济增长推动的城镇化可以提高劳动力和产业的聚集度、教育和信息分享程度、资源投入的使用效率。这些成果进而帮助推动劳动生产率的提高和工资收入的上涨。

这样看来，中国地方政府热衷于追求经济增长的习惯自然有助于推动城镇化。然而，在不计代价追求经济增长的模式下，中国不仅创造了现代化的大都市，也带来了过热的房地产市场、过度依赖基础设施投资、高企的地方政府债务负担。要改变这样的状况，中国需要在更为统一和协调的政策指导下进行城镇化，这也意味着中央政府的权威需要巩固。

根据联合国的估算，在过去三十余年里将城市化率翻番的中国，还将贡献约3亿新增城市人口。此外，中国拥有百万人口的城市从100个增至221个，五百万人口的大都市将从14个增至23个，远远超过欧美国家的水平。中国官方估算每个城镇化人口的投入成本约为10万元，2亿农民工和3亿新增城市人口需要50万亿元的投入。实际上，在人口老龄化过程中，这一数额还可能会增加。在地方政府还企图摆脱近20万亿元的债务负担之际，让它们再承担城镇化成本颇有难度。那么城镇化所需的巨大成本，那么该由谁来支付呢？

可以预见，中央政府不得不主动承担责任。目前土地财政对地方政府至关重要。不过即便在一个多元化的政治模式下，中央政府也需要保留对土地政策的决策权，同时承担社会保障和公共投资的成本。地方政府职能和收入来源也应当改革。地方政府需要在中央转移支付之外拓展其财政收入渠道，包括增加地方税种和发行市政债融资，同时从基建投资和经济增长的主导者转型成为更优质公共服务的提供者。

更长期看，城镇化的支出可以通过劳动生产率的提高来弥补。相比于过去通过制造业和基建投资推动经济增长，未来中国政府将会在提高农业劳动生产率、鼓励教育和医疗服务等方面下更多功夫，而这些领域的投资增长在以往十分缓慢。此外，中国还将开发劳动密集行业以维持就业率。

成功的城镇化不仅需要坚定地执行可持续发展的经济政策，更需要处理好地方政府和中央政府的关系。否则，那么城镇化和户籍改革的前景的不确定性将会增加——地方政府的行为如果不受中央政府强大财权的约束，很容易使中央通过平稳的经济增长带动城镇化的目标在执行过程中大打折扣。

在这方面，中国可以借鉴美国的经验。在两次世界大战过程中，美国联邦政府巩固了自身的财政权力，建立了完善的市政债市场和转移支付制度，有效地改变了州政府大手大脚借贷和开支的问题，约束了州政府的财政权力。

中国即将踏上的城镇化道路将不同于西方国家所经历的历史，不仅时间更短，而且还要同时完成使经济再平衡的任务，并调和中央和地方政府对于经济增长目标的矛盾。只有先处理好这些问题，中国的城镇化目标才不至于半途而废。