新形势下全面推进城市建设管理体制改革

◎ 陈江生 邱 丁 许 雯

随着我国社会经济的发展和全面深化改革阶段的到来，城建管理体制亟待在市场化、统筹兼顾、完善管理等几个方面进行全面深入的改革。

一、城市建设管理面临的新形势

（一）城建管理体制已不能满足当前经济社会发展的需要

改革开放以来，我国的经济社会各方面以飞快的速度向前发展，取得了举世瞩目的成就，也极大地促进了我国城市化水平的提高。1978年，我国的城市化率仅为17.9%，而到了2012年则提高到52.6%，绝对人口规模更是由1.72亿增长为7.12亿，变为原来的4倍多，并且还伴随着加速趋势（见下图）[1]。更多的人口、更大的经济规模带来了更加活跃的社会活动，给我国起步低、经验不足的城市建设带来了巨大的压力，并在当前表现为各种各样的城市病。

图1 我国城市化率变化情况

当前我国的城市病首先表现为人口膨胀。由于城乡二元发展速度差距的扩大，我国原有的城乡人口布局被打破（见表1），大量的农村剩余劳动力涌入城市，城市面临着前所未有的拥挤。其次是交通拥堵。由于城市道路建设、城市布局等城市建设水平和机动车辆增长之间的差异，我国主要的一、二线城市普遍面临着巨大的交通压力，不少政府也被迫通过限行、限号等治标的手段进行缓解。再者是生态环境的恶化。由于之前较长时间我国一直把经济建设放在首位，造成了片面追求经济总量增加而牺牲了环境的代价，也极大地阻碍了经济的可持续发展。除此之外，住房紧张、就业困难和农民工等问题也越来越引起人们的重视，给我国经济社会的继续向前发展带来不小的负面影响。[2]

越来越大的城市化规模，以及城市化进程中越来越让人关注的各类“城市病”，充分说明了当前我国城市建设管理体制已然相对落后，难以满足我国经济社会继续向前发展的需要。

（二）我国的改革开放进入了新的阶段

随着《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的发布，我国正式进入了全面深化改革的阶段，城市建设管理也随之进入了全面深化改革的阶段 。

首先，是坚持市场在资源配置中的决定性作用。在接下来的经济体制改革中，要坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场经济体系、宏观调控体系和开放型经济体系。逐渐形成让市场自发地决定资金、人力资本等生产要素的流动，让市场决定具体的经济生产过程中生产主体和生产方式的选择，也让市场来检验生产建设的结果，以更好地转变经济发展方式，将我国建设成一个创新型国家，使得整个国家的经济生活更有效率、更加公平、更具可持续性的社会经济环境。

其次，将更加注重改革的系统性、整体性、协同性。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，是政治、经济、军事、文化等各个方面全面大力推进的改革过程。因此，在全面深化改革过程中，需要特别注意不同改革内容的战略规划、具体实施、监督保障等各个方面的相互协作，统筹兼顾，以促进社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明等携手共进，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

表1 我国城乡人口变化情况单位（亿人、%）

再者，将加快推进监管制度的制度化、规范化、程序化。坚持群众路线，以人为本，建立和完善相关的监督管理制度，使得有法可依、有法必须、执法必严、违法必究，既是建立社会主义法治国家的需要，也是发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主的需要，同时也是保证社会各项改革出发点的正义性、实施过程的公平性、建设结果的普惠性，并最终保证全面深化改革战略目标达成的关键所在。

具体到城建管理，《决定》提出：要推进城市建设管理创新。建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。建立和完善跨区域城市发展协调机制。

二、当前城建管理体制存在的问题

（一）发挥市场对资源配置的决定作用不够

首先，资金来源的市场化程度不够。目前，城市建设的资金来源渠道还太过单一，主要是靠财政拨款，没有充分对社会开发，这也导致了四个方面的问题：一是随着经济建设的快速发展，仅靠政府财政资金已经难以满足城市基础设施建设日益增长的需求。二是政府财政资金容易被挤占挪用，增加项目建设成本，进而影响项目建设的有效开展。三是资金管理及核算不够规范，由于施工、审核和监督都是由政府部门负责，城建资金的相关审核和监督缺乏实际上的约束力，导致提前支付、超额支付、增加支付等不合理行为经常发生。四是投资控制力度很差，经常出现实际总投资超过概算金额的情况，这既影响概算的严肃性，也影响政府财政资金的正常安排。[3]

其次，城建招投标的市场化程度不够。虽然我国已经制定了《建筑法》和《招投标法》，要求城市基础设施项目必须公开招投标，择优中标。但是由于相关监督机制的不完善，以及在实际操作过程中查处力度的不够，在巨大利益推动下，政府领导干部干预工程招投标过程的问题仍时有发生，严重妨碍了正常的市场竞争机制效用。而且相关管理机构的干预，最终也会导致腐败和垄断等更为恶劣的后果，这既大大降低城市建设的效率，也给政府相关部门的工作带来隐患。

再者，风险管理的市场化不够。由于政府在当前城建中的主导地位，对于城建资金的风险管理也基本上是由政府相关部门负责。但是由于缺乏市场竞争机制所带来的必要的压力，唱“独角戏”的政府在城建资金管理上很容易出现风险管理意识不强的问题。因为虽然城建项目投资本身具有很大风险，资金需求量也大，但是由于相应的监督和追究机制的不完善，以及“政府”监督和追究“政府”所导致的实际监督和追究功能的削弱，使得相关的负责人不会太重视对城建资金的风险控制。也正是由于意识的缺乏，导致我国城建项目资金风险管理制度不健全，滞后于实际发展的要求。[4]

（二）对城市建设管理的统筹兼顾不够

由于城市建设并不仅仅是一个孤立的建筑学问题，而是与特定地区的政治、经济、文化、生活、生态等各个方面都息息相关的社会行为，所以城市建设从一开始的设计规划到具体的建设过程，都必须统筹兼顾方方面面的问题，努力争取达到特定时期的最优状态。但由于城建体制起步低，以及各种历史影响，当前我国的城建管理在统筹方面还存在着诸多问题。

首先是城建负责部门职能不清。这既导致各部门效率的低下，同时也导致各部门相互协作的混乱。作为当前城市建设重要部门的城市建设指挥部，其职能没有明确的界定，在政府组织构架中没有明确的位置，它既有政府行为又有企业行为。[5]如在城市征地拆迁行为中，根据国务院相关条例，这只能属于政府行为，但城市建设指挥部同时又像企业一样要作为被监督对象。职能的模糊使得城建相关部门的具体工作也比较复杂，他们一方面要从事建设工作，另一方面又要负责信访、维稳等社会职能。这既会导致他们无法将精力全部用于建设，同时也让他们有自己监督自己的问题，两方面结合下来，建设质量就难以得到保证。

其次是城市建设规划不系统。首先是城建内部规划不系统，如常见的重复施工问题严重。今天刚填平一条马路，明天却又要开挖路面铺设管线，这既极大地影响这一地区人民群众的生活，同时也是对资金、物资、人力等经济资源的极大浪费。其次则是由于许多城市基础建设在规划过程中，对文化休闲、生态环境保护等方面缺乏足够的考虑，以致在实际运行中效果很差，既增加城市建设成本，也增加城市管理的难度，造成社会资源和人民生活福利的极大浪费。[6]

再者是对可持续发展考虑的不足。过于单方面追求经济增长，把眼前的经济利益放在第一位，而主观和客观上忽视可持续发展问题。我国现行的环境监管体制、监管能力、考核体系都已经不适应新形势对环境保护工作的要求。无论是官方的还是非官方的调查，结果都表明我国城市污染指数居高不下，依然还是粗放型的经济增长方式，走上了发达国家“先污染后治理”的老路。而且由于缺乏有效的激励政策，有法不依、执法不严的现象普遍存在，如一些地方政府出于经济增长的考虑，不顾当地经济发展的实际水平，大拆大建，搞“形象工程”，GDP虽然上去了，民众的生活福利却没有任何提高，反而浪费了不少的经济资源。

（三）城市建设监管机制不够完善

合理有效的监管机制是城市建设管理体制按预期运行的根本保障，但在当前，就整体而言，我国的城建监管机制还不够完善。

首先，监管法规不够完善。由于我国城市化快速发展起步晚，对于城市建设体制的探索和建立也比较晚，所以相关的监管法规不够完善。这一方面是由于其他原因引起的，如政府城建部门职能的不明确引起相关监督条款适用的模棱两可，以及政府主导下自己监督自己的不合理等；另一方面则是由于我国先受到计划经济思想影响，后来又过于追求经济增长，对城建监督本身还不够重视，相关法律法规的制定并没有完全跟上。

其次，监管透明度不够高。当前我国城市建立监督管理中透明度还不够高，社会参与严重不足。无论是在规划编制、基础设施建设还是相关责任追究方面，都还没有真正做到公开、公正。整个城建过程中的运行及其相关的监督机构和监督行为，都在政府这个“不透明的系统”里边运行，使得监管的效果大打折扣，起不到其应有的作用。至于建立健全专家咨询制度、部门协调制度、听证制度及相关责任追求制度等，都还仅仅流于形式，没有真正实施起来。

再者，监管方式不够立体。由于城市建设和政府、企业、市民的切身利益都息息相关，所以任何单方面的监管方式都不足以保证监管的公平性。但是就当前而言，对于城市建设管理中的各项事务，其监督主要都是由政府自发完成，缺乏企业和市民的反馈，或者对企业和市民的反馈缺乏重视。而且即使是在政府内部，上下级部门、平级部门、相关及不相关部门之间的协调监管机制也没有建立起来，很多时候甚至是靠城建相关部门的自我约束来完成。

三、新形势下全面推进城建管理体制改革的对策

（一）充分发挥市场对资源配置的决定性作用

改革开放以来，我国经济的市场化极大地解放和发展了生产力，促进了我国经济的迅猛发展。在当前重要的战略机遇期，全面深化改革阶段，进一步推进市场化，完善社会主义市场经济体制，为市场发挥作用创造条件，是当前我国各级政府需要认真研究的问题。在城市建设体制改革中也是一样，逐步摆脱我国历史上由来已久的计划性城市建设方式，将城市建设交给已经有足够力量的市场上的广大企业，为它们创造公平的竞争环境，是走出当前我国城市建设困境的关键。总的来说，需要做好以下三个方面。

首先，是积极推进资金来源的市场化。市场具有将资金导向可以获得最大效用区域的能力，在城市建设中，逐步放开对资金来源的限制，广泛吸收社会各方面的资金，既可以减轻我国当前严重的地方财政压力，同时也能更好地保证投入的资金取得当前条件下的最大效用。所以，认真研究建设透明规范的城市建设投融资机制，建立城市基础设施和住宅政策性金融机构，允许政府开拓城市建设融资渠道，同时允许社会资本进入城建投资领域，是当前我国城市建设管理体制改革中的当务之急。

其次，是努力保证招标工作的市场化。严格按照法律法规，对相关城市建设项目进行公开招标，并完善监督管理机制保证招标过程和结构的公平，是同时保证城建项目成本和结果取得最优的关键。同时，在具体的建设实践中，不断地总结新出现的问题，总结经验，完善相关法律法规，并建立运行相应的监管机制，为政府、企业在城建过程中的完全竞争创造条件。

再者，是逐步放开风险管理的市场化。城建是具有高风险的投资项目，往往涉及巨额资金，对这些资金的科学化的管理，既可以最好地为城建项目的顺利进行服务，同时也可以对可能的突发状况有足够的应对能力。十八届三中全会之后，在能源等战略物资都已经确定将逐步市场化的新时期，金融相关领域的市场化也是大势所趋。在风险可控的范围内，对城建资金风险管理市场化进行积极地探索，是顺应当前国内经济形势的明智之举。

（二）深化改革城市建设协调机制

城市建设作为一个影响颇广的经济社会行为，其协调机制的有效与否直接关系到城市建设成果的好坏。必须从内部和外部两部分来改革城市建设的协调机制，同时用相应的手段来保证城市建设的科学性。

首先，要明确完善相关部门职能，以便完善城建相关部门内部的相互协作。在接下来的改革过程中，我们必须对城市建设指挥部、城建监管机构、城建金融机构等部门的职能有着非常清晰的界定，同时对原有存在的缺陷进行完善。明确的职能既能有助于它们清楚各自在城市建设中的任务，降低主观或者客观上逃避责任的机会，以更好地完整各自的任务；同时也有助于这些城建部门在相互协作中各司其事，碰到难题无法相互推诿，碰到好事也避免一拥而上造成混乱，而是用分工的方式，促成城市建设管理体制的高效运转。

其次，要建立完善全面、系统的城市建设规划体制。由于城市建设对政治、经济、生活等社会各个方面的巨大影响，以及与众多不同背景、不同身份的人的不同方面的利益息息相关，所以一个完善的全面、系统的规划体制是我们所需要的。只有全面、系统的规划，才能保证城市建设本身的正确性，才能让城市建设成为我国全面深化改革过程中的一支重要力量。

最后，是将城市建设的可持续发展水平纳入相关人员的考评机制，并作为重要的政绩考核标准。我国经济社会发展到当今的程度，科学的可持续发展应该开始代替之前已经滞后的重点考察GDP的方式。将城市建设的可持续发展水平纳入考评机制，既可以提升城市建设相关人员对可持续发展的重视，同时也可以促使其他相关人员主动对此进行监督，进而保证城市建设结果的有效性。

（三）完善城市建设监管机制

监管机制的合理性和有效性是城市建设管理体制能否正常运行的关键，其合理性主要是通过不断从实践中总结经验，又快又好地完善与城建相关的监管内容和方法来实现的。而其有效性则是要由强有力的监管手段、明确且保证实施的赏罚手段来实现。最后，为了顺应新的改革形势，我们更是应该发挥主观能动性，努力创新全方位立体的城建监管体制，保证城市建设为全面深化改革大局服务。

首先，需要创立、明确和完善城市建设相关法律，使城市建设监管体制有法可依、有法必须、执法必严、违法必究，使监管体制成为城市建设最有效的“护卫队”，摆脱当前城建监管机制的“无能”境地。同时，在城市建设的具体实践中，不断地总结和创新相关法律法规，使得城建监管规则适应新形势的发展，进而可以更好地保证城市建设行为的正确性。

其次是提高监管力度，努力消除当前我国城建监管过程中的模糊性，确保公正公开，加强打击力度。对城建过程中出现的违法违纪行为从严处理，对政府干部出现的违法违纪行为更是要重点查处，通过通报批评等方式塑造反面典型，既保证城市建设的效率和纯洁性，也捍卫政府部门的公义性。

最后，要尝试创新全方位监管体系。传统的监管模式有着它固有的盲区和局限性，在全面深化改革背景下，市场和社会在经济、政治生活中的分量将越来越重，所以，借此机会在城市建设这个涉及面极广的项目的改革中，尝试创新和完善多方参与、共同监管的全方位监管体系，可以促进城建监管机制和城建管理体制的向前发展，同时也可以起到为全面深化改革大局，在某些盲区“试水”的作用。

[1]数据来源：《中国统计年鉴2013》.

[2]张忠华,刘飞.当前我国城市病问题及治理对策[J].中共石家庄市委党校学报,2012(1).

[3]余华.完善管理机制发挥城建项目综合效益[N].中国审计报,2012(2).

[4]缪卉芬.城建项目投资资金风险管理[J].财会通讯,2010(8).

[5]王海军.我国城市建设管理存在的问题与对策研究[D].成都:电子科技大学,2008:30-31.

[6]王占芳.谈城市建设管理中存在的问题及对策[J].山西建筑,2013(18).