城镇化下的行政区划战略调整——以河南省为例<br/>

城镇化下的行政区划战略调整——以河南省为例

2013-05-14◎杨斌

城市观察 2013年6期

◎ 杨斌

城镇化是工业化和现代化发展下的必然趋势，是一个国家或一个地区经济社会发展进步的重要标志。在全球发展史上，既有以美国大都市区多中心推动的城市化；也有拉美地区仿照发达国家模式而陷入盲目跃进式城镇化的泥淖的失败案例。由于在城镇化的推动过程中，涉及到土地征收、人口流动、城市规划等综合因素，客观上具有不可逆性，因此当代中国走出一条具有中国特色的、综合水平高、脱离传统模式的“强征强拆、建楼造城”的城镇化道路成为处于转型期中国的重要课题。

我们认为中国式的城镇化是：从实际出发，坚持以人为核心，借鉴国内外先进经验，集工业化、信息化、农业现代化同步发展，大城市、中城市、小城市统筹协调发展的城镇化。它的最终目标是：经过统筹科学发展，以城市城镇的吸引力，使农民自愿、自发地从农业中脱离出来从事非农产业；住所自农村迁徙到城镇；身份实现从农民变成市民，享受城市生活，筑牢全面建成小康社会的载体，推动经济发展方式转变，实现国家经济社会的全面发展。

作为中部大省，河南既是人口大省，也是农业大省，不仅承担了保障国家粮食安全的重要职责，同时也担负着本省一亿人的温饱任务。目前，河南的发展定位为“两不三新”：即不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化“三化”协调科学发展之路。2010年10月，国务院批复设立河南新郑综合保税区；2012年11月，国务院正式批复《中原经济区规划》、《郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013-2025年）》；2013年6月14日海关总署正式验收通过《郑州市跨境贸易电子商务服务试点实施方案》。当前，河南正处于推动新型城镇化发展的战略机遇期，条件成熟，需求强劲。不同于改革开放初期的“摸着石头过河”，已经进入发展转型期的河南更加需要从源头突破改革瓶颈，顶层总体构想，有序推进城镇化进程。

一、目前河南全省城镇化进程的现状及问题

（一）城镇化进程的基本现状

全省人口城镇化率偏低。据河南省统计局统计：截至2012年底，河南省人口城镇化率为42.4%,但是户籍城镇化率仅为23.5%，远低于全国人口平均城镇化率52.6%，全国最高的省份广东人口城镇化率达到66.2%，河南低于全国平均水平11.5个百分点，低于广东15.7个百分点，整体处于全国中下游水平[1]，位居全国倒数第五。

城市数量偏少。城市建成区面积小。截至目前，广东省有52个城市，其中，省辖市21个，县级市31个；城市建成区面积为4484平方公里，占全省面积的2.49%，广东地域面积与河南相当。河南省有38个城市，其中，省辖市18个，县级市20个，城市建成区面积为2098平方公里，占全省面积的1.25%。省辖市、县级市数量比广东分别少3个、11个；城市建成区面积还不到广东的一半[2]。

河南省城市生产总值占总产值比重低。据河南省、广东省统计局统计：截至2011年底，河南省城市生产总值为7940万亿元，全省生产总值为2.7万亿元，城市生产总值（GDP）占全省比重为29.5%；广东省城市生产总值为5.1万亿元，全省生产总值为5.7万亿元，城市生产总值占全省比重为90%；两省城市经济总量（GDP）比重相差60.5个百分点，差距巨大。

（二）城镇化进程中存在的问题

中心城市经济发展不大不强，辐射带动作用不明显。郑州作为河南的中心大城市，是全国航空、高铁、普铁、高速、国道的重要枢纽，交通优势明显，但作为一个一亿人口省份的省会，2011年生产总值4979.85亿元，常住人口达到886万人，竣工建筑面积3552万平方米；与全国经济发达的省会城市——广州市相比，三项指标分别为12423.44亿元、1275.14万人、2804万平方米；与同处全国经济中游的邻近省会城市——武汉市相比，三项指标分别为6756亿元、1012万人、5200万平方米。比较发现，在省会城市中郑州经济发展水平仍然不高；同时，从中心大城市周围的辐射能力看，郑州周边的市县城镇群同郑州相比有着明显落差，而广州、武汉周围县、市城镇群，围绕中心城市，形成区域集群发展之势，整体经济发展水平较高。作为省会中心城市，郑州未能充分发挥对全省辐射带动作用。

省辖市城市经济建设发展水平缓慢，且省辖市间落差明显。综观河南城市发展现状，明显发现，不仅经济社会发展缓慢、且发展极不平衡，郑州、洛阳依靠良好的经济基础及区位、交通实现了当地社会经济较快发展，但是，黄淮四市作为传统的农区城市，包括信阳、商丘、驻马店、周口城市经济发展比较缓慢（表1）。

例如，周口市2011年生产总值、人口数量、建成区面积、城镇化率，四项指标分别为1407.49亿元、895万人、99.9万平方米、31.5%。在常住人口相差不多的情况下，经济总量不及省会城市30%，城镇化率与省会相差一半，建成区面积仅为省会的20%，另外三市情况与周口相似，尽管具有省辖市的行政级别，但是城市经济发展缓慢，对周边县市的带动作用无从谈起。

城市布局失衡，省辖市所带县（市）数量偏多，影响城镇化后续布局。无论城市以何种形式布局，其最终目标指向始终是利用城乡间的差异势能，形成城市政治、经济和文化优势向周边乡镇的辐射，带动区域经济社会的整体发展。由于辐射力受交通状况、交通工具的制约，当前城市居民借助非机动交通工具当天可往返城市与其辖区间的最大适宜距离为25公里，即主管城市25公里的范围形成了一个城市辐射区，借助机动交通工具则可将城市辐射半径延伸至50～75公里[3]。目前，南阳、信阳、商丘、驻马店、周口市所带县（市）的数量分别为：11个、8个、7个、9个、9个，这些省辖市经济本身不发达，所带的县（市）一些距离中心城市远，如信阳市所辖的固始县按照312国道数据计算距信阳152公里，潢川县与信阳的距离达到110公里，且个别地区公路网覆盖有限，公共交通服务落后，客观条件的限制直接制约了居民进行迁移的主观意愿。城市的辐射带动作用无从谈起，目前的行政区布局已经对城镇化建设进程产生阻碍。

二、河南全省城镇化建设发展过程中存在问题的原因解析

（一）城镇化建设规划体系有待完善，既定战略相对发展现实明显滞后

综合分析河南省城镇化建设落后的现状，保守封闭的传统思想是影响发展的第一位原因。一是对城镇化建设的重要性认识不足。片面认为城镇化就是建楼造城，将城镇化概念等同于城市建设。城镇化既是刺激内需、扩大消费，促进经济社会转型升级的重要途径，也是逐步缩小城乡差距，破除城乡二元结构的必由之路，是实现中国现代化建设的战略举措；二是工作思路保守，认为城镇化难免强拆强建，涉及征地、占地等敏感问题，农民利益不易得到有效协调，容易激发潜在官民矛盾，危害社会稳定；再者，地方政府一味认为城镇化建设的资金需要依靠上级政府政策、资金支持，政府不拨钱无法推进，过分依赖政府，积极性不高，尚未上升至用政策撬动市场资本，激活民间资本，政府引导充分发挥市场作用层面；三是我国地方高级官员的任命主要采用异地为官的方式，但这同时造成了地方政治精英任期有限，政策推行连续性较差的问题[4]，而各级官员仍以人治思维进行城市管理，缺乏科学推进城镇化建设的积极性，运用行政权力撬动城乡二元结构的主观能动性不强。

表1 黄淮四市与郑州各项指标比较（2011年）

（二）“大而不强”的产业经济基础成为制约城镇化建设发展的主要原因

河南有一亿人口，实际的城镇化率大概在23.5%左右，2011年三产结构为13∶57.3∶29.7，经济发展倚重工业，抵御产业风险能力弱，第三产业相较全国水平仍显薄弱，省内经济发展不平衡突出，加之全省整体上工业底子差，经济不发达，经济基础薄弱，产品主要集中在价值链的中低端，风险抵御能力差，这在客观上制约了城镇化建设发展。

部分省辖市城市缺少大的支柱、特色产业支撑，工业经济基础薄弱，城市发展维艰。依据城市经济发展的主要支撑产业，河南地区城市大致可以分为三个类型：一是综合型，兼具资源和农业优势，区位优势明显，交通便利，大量吸引产业聚集，城市经济发展表现为多头并进，如郑州、洛阳，此类城市体量大，工业基础良好，但是数量有限，对本省整体经济发展带动有限；二是资源型，城市自身拥有丰富的矿产资源，经济发展主要依靠矿产初级加工及销售，如三门峡已发现的矿藏达66种，占河南已发现矿种的60%，其中，灵宝黄金储量、产量均为全国第二，铝矾土总储量达1.3亿吨，平顶山原煤总储量103亿吨，保有储量80多亿吨，占河南省总储量的51%，素有中原煤仓之称，铁矿总储量6064亿吨，占河南省总储量60.5%，是全国十大铁矿区之一。三是农业型，由于历史和地理原因，黄淮四市地区农业耕种传统悠久，经济增长主要依靠农产品的加工和销售，信阳、商丘、驻马店、周口市基本没有支柱产业、特色产业；所带县（市）多为农业大县，城市工业基础薄弱，进而拉低其城市综合服务水平，成为产业发展和引进核心项目的掣肘，城市发展艰难。

（三）城市支柱产业长期布局不到位，城镇化发展缺少经济基础支撑

据中郡县域经济研究所2012年12月在北京发布的《第十二届全国县域经济基本竞争力百强名单》，河南省20个县级城市，目前仅有巩义等少数几个县市经济发展较好，完成了由乡镇企业经济发展壮大阶段，初步形成了产业支撑城市发展的良性局面；但大多数县级城市发展较慢，没有实现产业升级“质的变化工程”，经济活力不强，城市吸纳能力有限，农村人口主动迁移意愿不强。

城市的产业与城市的发展和城市综合功能提高相辅相成。产业是基础，尤其是支柱产业，不仅可成为区域经济的主要动力，其后围绕支柱产业衍生的配套企业、公共设施建设、城市规划改造，与支柱产业形成合力推动人口迁移、消化富余劳动力，进而带动城市发展和城市综合功能的提高；反过来，城市的发展和城市综合功能的提高也吸引产业聚集，二者相辅相成，相互促进。而信阳、商丘、驻马店、周口市等传统农业型城市，则是典型的反面示例，长期以来，河南省产业未能统筹布局，造成这些城市与中心城市的发展水平差距不断拉大，本省经济结构失衡情况加剧。

三、基于人口推拉理论对河南行政区划再调整的建议

（一）人口推拉理论的内涵

城镇化是以人为核心的城镇化，使农民自愿从农业中脱离出来从事非农业，自愿迁徙到城镇生活，必须研究和尊重人口迁徙规律。人口推拉理论的雏形始于18世纪英国学者雷温斯坦（E.Ravenstein）通过使用英格兰和威尔士1881年人口普查的资料分析迁移原因提出的“人口迁移法则”。他认为受压迫、受歧视、沉重的赋税、气候不佳等因素都是人们迁移的原因，但引起迁移的最重要原因还是经济因素，追求生产和生活条件的改善是迁移者最主要的动机。

伴随社会、经济等各方面发展水平的提升，在“人口迁移法则”的理论框架下，学者们进一步丰富了此项理论，赫伯拉(Herberla)在1938年、米切尔(MitcheU)在1946年分别正式提出了推拉理论。他们指出原住地的就业不足、耕地不足、学校和医院等基本生活设施的缺乏、人际关系的疏远及紧张、自然灾害等构成了原住地的推力，这些因素促使人们向其他地区迁移；同时，迁移目的地更好的就业机会、更高的工资、更好的教育和卫生设施等构成了目的地的拉力，这些拉力吸引人们前往该地。

20世纪50年代，唐纳德·伯格在二人基础上对推拉理论进行了系统性梳理，指出：在市场经济和人口自由流动的情况下，人们可以通过迁移流动改善自身生活条件。在流出地中那些不益于个人价值实现的社会经济条件就成为推力，在流入地中那些有利于生活条件改善和个人成长空间提升的因素就成为拉力。

根据人口推拉理论，强烈推力所刺激的迁移，会比强烈拉力所刺激的迁移具有较小的选择性；当只有强烈推力而无强烈拉力时，迁移选择性(migration selectivity)最小[5]。通过行政力量适当调整全省行政区划范围，根据某一区域的人口密度、自然资源、产业前景、交通发达程度、水资源情况等，通过对行政区划的再调整，形成对人口迁移的拉力，对于提升城镇化水平有着重要意义。

（二）行政区划再调整的基本思路

发挥“头雁”作用，持续完善郑州城镇化建设，增强中心城市的拉力。省会城市郑州拥有优越的政治、经济优势，同时围绕京广-陇海铁路枢纽不断完善的铁路铺设，快速推进的高速铁路建设，极大扩展了郑州市的有效辐射半径，同时，随着郑州航空港经济综合实验区、富士康生产基地、郑欧国际货运列车开通等重大前沿项目落地，可预见的未来内，郑州将保持良好的发展势头。

但是，与全国一线城市相比，郑州仍然存在经济总量不大的短板。在行政区域上，郑州北部幅员纵深小，沿黄河发展受限，为扩充城市体量，真正发挥中原经济区的“龙头”作用，将原阳县划归郑州管辖，以此解决郑州市北部幅员纵深小，地域发展受限的瓶颈问题，并且，有利于后续布局沿黄两岸整体开发建设（见表2）。

立足“减负”“增量”，消除推拉过程中的反作用，促进区域城镇化水平全面提升，对市（县）行政辖区进行调整，根据长三角、珠三角发达地区及其他省份的发展经验，省辖市所带县（市）的数量不宜过多，一般4～6个为宜；省辖市与所带县（市）中心距离在80公里以内为宜；省辖市与所带县（市）交通要顺畅便利；此外，要兼顾地域经济互补性、生活习惯、文化背景等因素（见表2）。

根据推拉理论，无论是人口流入地还是迁出地，都同时具有反推力与反拉力，以流入地为例，尽管有着较为优越的社会经济条件，但是流入地也存在人口落户、公共政策覆盖不均等反推力，客观上对正常迁移过程形成了障碍[6]。例如，洛阳市所辖的吉利区，1982年因建设国内最大的单系列炼油装置——洛阳炼油厂（今洛阳石化总厂）而设立，距离洛阳市区较远，实质上应定义为开辟工业园区而在市区外设置的行政飞地，同时，洛宁县及汝阳县则与洛阳市距离均在80公里以上，尽管行政区划上其属于洛阳市，但在发展过程中既无法享受同洛阳中心城区的公共政策，上级主管机关也无法对此类辖区做出较为及时、有效的管理行为。因此出于消除人口迁移过程中的反推力及降低行政管理成本的考虑将其从洛阳市划出。

新增地级市布局，提升推拉质量，引导小城镇正确发展。设立潢川市、邓州市、永城市、太康市、汝州市5个副地级城市。这些城市人口稠密、距离中心城市较远，原属辖区对其辐射带动作用有限，处于城镇化进程中的盲区，但同时，这些地市均处于国家干线高速线和铁路线上，具有一定的交通区位优势，我国“火车拉来的城市”主要有郑州、石家庄、株洲，这些城市的发展轨迹可为这些新增地市提供良好参照。同时，这些县（市）区位合理，划归其管理的辖区与其距离适中，增设地市对有效激活区域资源，调动地方发展积极性，协调省内经济发展，平衡原有城市布局缺陷有着不可忽视的作用。

政府引导与市场导向并举，共同推动城镇化建设实质进展。我国单一制的政治体制，行政力量在国家发展进程中发挥了巨大作用。深圳由小渔村到经济特区的飞跃，侧面证明了行政资源的倾斜对地方经济发展的强有力支持。

城市的核心基础设施包括：道路、供水、供电、燃气、暖气、排水、污水处理、通信；核心公共设施包括：医院、学校、幼儿园；城镇化水平的提升离不开过硬的城市基础设施建设，在城市建设过程中，设立城镇化建设发展基金，在电费、水费、燃油、燃气、暖气、电信资费征收中，扣除部分转入城市建设发展基金，用于筑牢城市基础设施，营造良好城市环境。

此外强力推进大型国企在欠发达市县落户布局生产，以“造血型”产业战，打造产业基础，支撑城市发展，解决地区发展不平衡问题，缩小城乡差距。但是，也应警惕政府运用行政权力同时所产生的道德风险，严防官员腐败、权力寻租。

另一方面，对城市的建设发展，要遵守“先规划，后建设，先地下，后地上”理念；要走产业和城市融合发展之路，尊重市场规律，让产业支撑城市，让城市综合功能吸引产业。以政府这只有形的手和市场无形的手共同推动城镇化建设。

在城镇化进程中依据人口迁移的推拉理论，对行政区划进行调整，优化城市行政辖区范围，完善省内城市布局结构，既是对推动城镇化进程这一国家既定战略的有力回应，同时也为探索河南发展新模式，实现中原崛起做出积极尝试。然而，在经历了改革红利带来的经济高速增长后，客观现实表明中国必须步入产业结构转型期，但如何让地方政府摆脱粗放型增长的路径依赖，接受“慢下来”这一现实，寻找新的产业增长点，实现地方经济转型后的螺旋上升，全面提升城镇化质量，仍然需要制度创新、政策配套、区域协调的不断探索。