试论基于投资多元化的高速公路管理一体化研究

2013-09-26孟建丹商红标

城市道桥与防洪 2013年12期

孟建丹，商红标

（湖北杭瑞高速公路建设指挥部，湖北咸宁 437000）

1 高速公路管理一体化概述

1.1 高速公路管理一体化内涵

高速公路管理一体化是对高速公路的规划、筹资建设、运营、收费收入分配、日常养护等进行统一组织、规划和管理，在打破行政界线、部门界线、地域界线的基础上，充分发挥高速公路的交通资源优势，优化高速公路整体网络结构，最大化地满足交通需求，提高高速公路管理效率。高速公路管理一体化是适应社会发展的必然产物，是实现设施平衡、运行协调、管理统一的重要措施。其中，设施平衡是指高速公路网的设施建设能够满足人们使用需求；运行协调是指在高速公路内部管理部门之间形成紧密衔接、相互协调的关系，提高管理运行效率；管理统一是指各管理部门实现联动管理、资源共享，在充分发挥政府、市场和公众优势的前提下，确保高速公路规划、投资、建设、运营、收费和分配等环节协调运作。

1.2 高速公路管理一体化的重要意义

投资多元化环境下，实施高速公路管理一体化的重要意义主要体现在以下三个方面：其一，有利于保证高速公路的通畅性。不同投资主体进入高速公路建设后，为获取投资效益最大化，均倾向于对效益较好路段进行投资，而不愿意对效益欠佳甚至是没有利润的路段进行投资，这使得一条道路极有可能出现投资主体联合建设、独立经营的情况，进而设置多个主线收费站，影响高速公路的通畅性。但是，实施高速公路管理一体化可以有效避免这一现象发生。其二，有利于提高投资效益。高速公路管理一体化将建设资金进行统一管理，通过采取代建制模式选择相对独立的专业化代建人负责项目建设管理，不仅能够保证项目建设质量和工期，还能够最大限度地节省建设投资，提高资金的使用效益。同时，实施联网收费和养护市场化运作模式还可以降低高速公路运营成本，使资源得到优化配置。其三，有利于高速公路均衡发展。通过联网收费、合理分配收入，能够避免投资主体不正当竞争，并且引导投资主体将投资收入再次投入到高速公路建设中去，形成良性循环，从而促进高速公路均衡发展。

2 基于投资多元化的高速公路管理一体化模式分析

2.1 基于投资多元化的高速公路建设管理模式分析

在我国现行的《公路法》中，明确提出了公路管理体制的原则框架，使得我国高速公路建设管理模式呈现出多样化的特点，主要包括政府直接投资建设管理模式、BOT模式、TOT模式、代建制模式等。其中，代建制模式是一种新型、高效的建设管理模式，不仅有利于优化选择经济实力强、信誉好、水平高的代建管理企业参与项目代建，而且有利于优化资源配置，确保工程建设质量，该模式已经成为我国高速公路建设工程积极倡导的管理模式之一。代建制主要是指项目业主通过公开招标的形式，选择专业化的代建单位，并委托代建单位负责项目可行性研究、勘察设计、环境评估、项目报批、项目施工招投标、材料设备采购等工程建设各个阶段的管理和协调。对于高速公路项目而言，其代建制管理模式流程如图1所示。

高速公路项目代建制的优点主要包括以下几个方面：其一，代建人负责对工程全过程的管理和监督，使项目管理更趋于专业化、现代化、科学化；其二，代建人通过招标方式产生，并对项目建设过程担负全部责任，有利于强化投资控制和质量监督；其三，将项目投资结余的一部分作为代建人管理的奖励，能够激励代建人认真履行合同义务；其四，代建制要求代建人提供一定比例履约保函，若代建人在建设过程中因擅自提高标准、变更内容、扩大规模而造成投资额增加，可从履约保函中获取补偿，从而有利于强化项目管理风险控制。总之，高速公路代建制建设管理模式对于保证项目质量、缩短建设工期、提高投资效益、避免或减少寻租活动有着积极意义，是一种较为理想的建设管理模式。

图1 高速公路代建制管理模式流程图

2.2 基于投资多元化的高速公路网收费收入分配模式分析

在多元化投资政策的背景下，我国高速公路建设呈现出管理分散、条块分割的现状，严重影响高速公路服务质量的提升。而实施高速公路管理一体化虽能够有效地解决这一问题，但是却增加了高速公路网收费收入分配的难度。为了体现公平、合理分配原则，高速公路收费分配要充分考虑各业主之间的关系，结合高速公路未来发展情况，建立健全高速公路网收费分配制度。通过对当前收费收入分配秩序进行规范，以确保不同路段、不同高速公路公司间的收入差距逐步缩小，同时促使投资回报能够再次投入到高速公路发展中去，形成高速公路发展资金的良性循环。现阶段，高速公路采取高效的联网收费模式，在联网收费收入分配过程中，应当充分考虑投资规模、交通量、投资先后等因素，将效益好的路段部分利益分配给效益不好的路段，以此体现分配的公平性。

2.3 基于投资多元化的高速公路养护管理模式分析

现阶段，我国高速公路养护管理模式主要包括以下三种，即自主养护模式、部分外包模式、全外包模式。自主养护模式是指高速公路公司成立自己的专业维修队伍，配备齐全维修机械设备和维修人员，全面负责高速公路的养护维修，该模式属于非市场化运作。部分外包模式是指高速公路公司虽然拥有自己的维修队伍，但只负责对轻微病害的维修，而将其它大量维修任务外包给专业维修队伍负责，该模式属于部分市场化运作。全外包模式是指采取市场招标形式，将路面、附属设施、绿化等日常养护维修，以及大、中修，全部外包给一家或多家专业性强的养护维修公司负责，并在合同中明确双方的权利和义务，由养护维修公司承担大部分风险，该模式属于完全市场化运作。现将自主养护模式与外包模式进行对比分析，如表1所列。

表1 自主养护模式与外包模式对比分析表

由对比分析表可知，外包养护模式可有效减少养护机械设备闲置，提高机械设备利用效率，确保大、中修施工质量。但是，对于紧急性维修、零星维修等频率高的维修而言，外包养护模式难以体现其优势。所以，最佳的高速公路养护管理模式应为：由专业化养护公司负责高速公路养护，实施市场化运作。同时，由高速公路公司建立自己的小型养护队伍，以负责应急维修、小型养护任务为主，将其作为养护市场化运作模式的有效补充。