治理结构性失业的政府作为探析

胡增亮， 刘 霞

（中国海洋大学社会科学部，山东青岛 266100）

随着我国经济结构的不断调整，在劳动力素质总体水平较低、结构不合理等内因和产业结构快速调整、劳动力市场不完善、经济体制转型等外因的双重影响下，劳动力的供给结构难以适应劳动力市场的需求结构，结构性失业由此产生并不断发展。就业乃民生之本，其关乎中国特色社会主义伟大事业发展全局。在解决我国结构性失业问题的宏观经济目标中，充分发挥政府宏观调控的作用尤为重要。

1 合理调整产业布局

在我国自主创新能力显著提升、科技进步对经济增长的贡献率大幅度提升的形势下，我国政府应依据我国资源禀赋条件，对技术和产业结构进行合理选择，形成适合我国目前劳动力结构特点和发展趋势的产业结构。

（1）加快发展第三产业。1978—2011年期间，我国三次产业产出比例由 28．2∶47．9∶23．9 变化为10．1∶46．8∶43．1，三次产业间就业比例由 70．5∶17．3∶12．2 变化为 34．8∶29．5∶35．7（根据《中国统计年鉴2011》及《全国统计公报2011》整理计算得出）。我国的就业结构随着经济社会的不断发展而得到了优化，但与美国等发达国家第三产业比重及其就业比重均为70%左右的现状相比还存在很大的差距。我们应在现有基础上继续优化产业结构，在注重第一产业、第二产业优化发展的同时大力发展投资少、见效快、吸纳劳动力较多的第三产业。

（2）注重劳动密集型产业、技术密集型产业及资本密集型产业的均衡发展。以科技进步为契机迅速发展的资金密集型和技术密集型产业从长远来看能够丰富就业形式、扩大劳动力就业总量，但从短期来看更多的是对劳动力的挤出效应，且资金密集型产业和技术密集型产业的就业门槛较高，短时期内就业容量有限，而劳动密集型产业占用资金少、就业门槛低、可吸纳众多劳动力，在解决就业问题方面具有明显的优势（如下图）［1］。因此，我们应该在发展资金密集型产业和技术密集型产业的同时用信息化和现代化赋予劳动密集型产业新的内涵，使其向着技术含量高的劳动密集型产业以及高新技术产业中的劳动密集型生产的发展方向努力。

（3）积极鼓励新兴产业的发展。经济发展的经验表明，新兴产业的产生和发展在直接吸纳从业人员的同时还可以通过带动其它产业的发展间接促进就业。新兴产业在带动就业量方面潜力巨大，尤其体现在对大学毕业生的吸纳能力方面，因为新兴产业的从业人员既有从事创新活动的技术性人才，又有从事实际产品生产的操作性人才，这均要求从业人员具有相当的科学文化水平，而合格的大学毕业生正好契合这一需求，所以应该大力发展新兴产业，以此解决当下越来越严重的大学生结构性失业 问题。

图 不同企业每一单位固定资产吸呐劳动力数量比较图

2 调整优化高等教育结构

自1999年实行高校扩招政策以来，我国出现了越来越严重的大学生结构性失业问题，其根本原因在于现有高等教育体制不能很好地适应经济社会发展的需要。因此，我们应改革现有高等教育体制，从根本上解决大学生结构性失业问题。

（1）优化高等教育资源的区域分布。我国高等教育资源大多集中在经济较为发达的东部沿海及中西部地区的大中城市，而其它地区却较少，这产生了诸多不良后果:在大中城市总体较高的教育成本压力下，非大中城市生源的学生不能充分利用甚至失去接受良好高等教育的机会;农村地区的整体教育水平不高直接影响了我国劳动力资源整体素质，最终阻碍了经济的快速全面发展。因此，优化我国高等教育资源的区域分布刻不容缓，我们应努力将教育资源向农村向社区倾斜，创办不同专业特色的农村社区学院，为当地的经济发展提供智力支持和技术保障。

（2）依据市场需求对高等教育专业设置进行调整。改革开放以来，我国的产业结构发生了显著变化:随着第一产业地位的巩固和加强，其析出了大量的富余劳动力，而对高新技术人才的需求更加强烈;第二产业则不断发展，成为新时期我国经济的重要支撑点;第三产业发展方兴未艾，对人才需求的层次和数量大为可观。高等教育专业设置与层次区分不合理是导致大学生结构性失业的主要原因。因此，高等教育的专业设置与层次区分要适应当前产业发展的趋势，形成一个以产业需求为导向动态调整的发展模式。

（3）优化高等教育内容，转变大学生就业观念。优化高等教育内容关键在于改变过分强调学生理论和记忆的教育模式，转变为将理论、技能和实践有机结合起来的方式，由关注学生知识量转到对学生主动性、创造性的培养，这样才能促进学生理论水平、实践能力及创新能力的全面发展。同时，高校应该对大学生进行系统的创业教育，丰富学生的就业观念，鼓励并指导大学生把握国家发展方向，利用自身所学专业知识及优厚的政策条件，争取实现自身创业，从而带动其他大学生或者富余劳动力的就业。

3 大力开展职业教育和职业培训

在职业教育方面，国家应该适度扩大职业教育办学的规模，根据国家产业的发展方向和人才需求，优化职业教育办学的种类和层次，实现在职劳动力和新增劳动力技能的提升。具体做法如下:

（1）我国结构性失业的现状之一便是专业技术人才特别是高级技术人才短缺，其原因在于我国社会对待教育的普遍态度是“重理论轻应用、重普通教育轻职业教育”。这要求我们通过主流媒体宣传及政策宣讲，引导树立职业教育与普通教育并重的观念，推动地方政府加大对职业教育的投入力度，鼓励部分学生通过参加职业教育而实现自身价值。

（2）深化教育体制改革，加强职业技术学校与企业的合作，培养适应企业发展要求的专业化高素质人才;加强职业技术教育与劳动力市场之间的联系，努力构建以市场需求为导向结构合理、灵活开放、特色鲜明、自主发展的现代职业教育体系;站在国家发展高度总体规划职业教育资源的区域分布及层次区分，以使职业教育资源的规模效应充分发挥。

（3）将中等职业教育与高等职业教育系统化、规范化，高等职业教育要与中等职业教育有效衔接，为中等职业教育的学生提供更多深造的机会;将高等职业教育与普通教育紧密结合起来，将高等职业教育的技术优势与大学本科教育的理论优势结合起来，根据学生的自身爱好与特长进行专业培养;严格实施就业准入制度，将职业技术教育与国家职业资格证书制度有效衔接起来。

（4）在职业培训方面，国家应该完善职业培训政策法规体系，鼓励通过职业培训进一步开发劳动者的就业能力和创业能力;同时应该建立以就业为导向的职业培训机制，充分整合利用各种职业培训资源，可以采用岗前培训教育、专题培训教育、转岗培训、创业培训等灵活多样的方式努力构建全方位、多层次的职业培训体系，以此适应技术变革过程中对高素质人才的需求。

4 建立统一的劳动力市场

结构性失业出现的根源在于劳动力的供需矛盾，而劳动力市场则是导致和解决劳动力供需矛盾的平台。因此，要解决结构性失业问题，必须理清当今我国劳动力市场存在的问题，从根本上解决劳动力的供需矛盾。

（1）消除制度障碍，促进劳动力自由流动。随着市场经济的快速发展，严格的户籍制度已经成为阻碍劳动力自由流动的制度障碍。我们必须改革现有户籍制度，剥离附加的各种特权制度，对城乡就业者采取一视同仁的态度，在条件适合的地方试点城乡统筹就业机制，逐步探索建立农村劳动力向城市合理流动、转移就业的新机制。我国现有的人事管理制度虽然具有稳定现有就业人员的作用，但它同时阻碍了劳动力的自由流动，应该推广人事代理制度，促进劳动力市场的健康发展。

（2）取消就业歧视，促进劳动力自由流动。鉴于制度惯性及既有思维模式的限制，我国绝大部分城市虽然承认了进城农民工的合理性，但还是纷纷出台了限制农民工就业的地方性法规及政策，这实质上损害了进城农民工对城市劳动力有效补充的功效，阻碍了劳动力资源的优化配置。因此，我们应该取消针对进城农民工的就业歧视:取消农民工就业的行业限制，要求各行业对所有就业者给予平等待遇;帮助并指导农民工与用人单位签订劳动合同，切实保障农民工的合法权益;改善农民工的生存及发展条件，改善他们的工作环境及居住环境，同时妥善安排好农民工子女的入学问题。

（3）打破行业垄断，推行市场化工资制度。在我国现有劳动力市场中，劳动力工资决定制度分为三种:行政调节、混合调节、市场调节［2］。在多种机制交叉运行的工资决定制度下，工资不能反映劳动力市场的供求关系，起不到调节市场的作用。同时，这种工资制度抑制了部分行业对新增劳动力的需求，导致了总体就业量的减少，从而加剧了结构性失业状况。我们应该打破行业垄断，尽快推行市场化工资制度，让工资成为部门劳动力需求的“指挥棒”，促进劳动力合理流动和劳动力市场健康发展［3］。

5 支持中小企业发展

截止2010年，占我国企业总数99%的中小企业吸纳了我国75%的就业者。我国中小企业虽然在解决就业方面贡献突出，但是无论从国际比较还是从自身发展抑或从政策支持体系方面来说都存在诸多问题。鉴于此，我们应该完善针对中小企业发展的政策支持体系，从而充分挖掘中小企业的就业潜力。

（1）加强中小企业政策支持体系内部的联系。我国政府虽然在支持中小企业发展方面制定了许多政策，也在一定程度上支持了中小企业的发展，但是各政策之间缺乏必要的互动。因此，我们应该借鉴国外成功经验，结合我国实际情况，建立并加强各支持政策之间的联系，以发挥对中小企业支持的最大效应。

（2）进一步健全中小企业持续发展所需的法律体系。我国应以《中华人民共和国中小企业促进法》为基础，出台适合我国国情的中小企业基本法，明确中小企业的法律地位，保障中小企业持续健康发展。同时，地方政府要根据国家政策出台促进中小企业发展的法律法规，建立具有地方特色的中小企业发展法律法规支持体系。

（3）完善财政税收政策。我国政府应以《中华人民共和国中小企业促进法》为基础，完善财政税收政策配套法律法规，以增强政策实施的系统性和可操作性。根据我国中小企业发展实际情况，完善相关税种，界定切实可行的税率，扩大税收优惠范围和力度，充分发挥税收政策的引导作用，为国家经济长远发展奠定基础。

（4）完善中小企业融资担保政策。政府要加大对中小企业的信贷支持力度，继续推进政策性银行依托地方商业金融机构和担保机构，开展以中小企业为主要服务对象的转贷款和担保贷款业务［4］。针对中小企业，政府要积极建立种类多样、层次丰富的的担保服务机构和体系，加强体系内部的联系，以便更好地为中小企业服务。

除此之外，我国还应加强中小企业服务平台的建设。在良好的中小企业服务平台上，将各项中小企业支持政策加以整合，发挥中小企业支持政策的规模效应。

6 完善社会保障体系

经济体制改革不彻底、城乡二元经济结构特征明显、社会保障理念错位及体系不健全等因素造成了我国社会保障领域中国有企业高福利、民营企业社会保障覆盖面小、城镇贫困职工社会保障水平低下等问题。我们应该转变观念，完善现有社会保障体系。

（1）追求效率，但也要注重公平。在处于经济转型期、社会发生巨大变革的当代中国，就业是关系国计民生的头等大事。在市场经济体制改革的前提下，我们实行了“效率优先”指导下的就业原则，以公有制为主体、多种所有制共存的所有制形式开辟了就业的多种渠道，一定程度上实现了众多劳动力的就业问题，但是部分劳动者连最基本的生活保障都难以解决。因此我们应该坚持以人为本的理念，发展注重以公平为己任的现代社会保障体系，构建覆盖城乡的社会保障制度，切实保障和改善人民生活，促进社会和谐发展。

（2）注重与就业政策相结合。我国现有的就业压力不仅包括城市下岗职工、城镇新增劳动力，同时包括城市化进程中由农村向城市、向非农产业转化的巨大人口。社会保障制度要摆脱以“户籍”、“单位”等为基础的设计理念，与我国的就业政策紧密结合，给予所有就业者以公平的就业环境，促进积极就业政策的实施，同时根据就业政策的发展更新我国的社会保障体系，争取最大限度覆盖所有就业群体［5］。

（3）加大对弱势群体的支持力度。地方政府在解决弱势群体就业、改善生活水平方面起着无可替代的作用，其政策支持是解决就业问题与实现社会保障结合的重要举措。地方政府可以借鉴西方发达国家的经验，对实现社区就业的企业实行财政税收优惠政策，鼓励地方企业为社区发展做贡献［6］。同时，地方政府应该转变观念，对关乎地区长远发展及社会稳定的农民工社会保障问题予以解决。根据农民工流动性强、工资水平低、参保水平有限的特点，我国应该逐步建立和完善农民工的社会保障体系。

［1］陈建林，陈建先．科技进步与劳动就业新探［M］．北京:中共中央党校出版社，2005:231．

［2］蔡昉．劳动经济学:理论与中国现实［M］．北京:北京师范大学出版社，2009:134-135．

［3］严思屏．劳动力市场分割与我国结构性失业［D］．福州:福州大学，2005:45-50．

［4］国家发展改革委员会中小企业司．2006年中小企业发展情况和2007年工作要点［EB/OL］．［2007-04-24］．http://www．sme．gov．cn/web/assembly/action/browse Page． do? channelID =1009＆contentID=117706443 8785．html．

［5］贾利军，林光彬．中国市场化进程中的结构性失业困境与对策分析［J］．工业技术经济，2007（6）:5-8．

［6］黄彩，夏虹．国内外企业社会责任研究回顾［J］．东华理工大学学报:社会科学版，2012（3）:233-237．