行业协会与政府合作治理市场的可能性及限度

郭 薇, 秦 浩

(1. 清华大学 公共管理学院, 北京 100084; 2. 中共辽宁省委党校 公共管理教研部, 辽宁 沈阳 110004)

本文的研究缘起于对一个问题的思考:行业协会与政府间的优势互补是否诚如某些学者所言是二者合作的充分必要条件?

通过考察,我们看到:行业协会一方面自愿协调行业规范,另一方面却与政府明争暗斗,伙同会员企业进行价格联盟、市场分割等,如2007年世界拉面协会的垄断协议事件、2008年中国食品工业协会抗辩电子监管码事件以及沈阳房地产商会的价格联盟事件等。这些事实进一步表明:行业协会不仅有与政府合作进行市场治理的可能,也有与企业共谋,损害社会公共利益的危险,这种现象应如何解释？行业协会究竟能否充分地发挥其促进行业自律的职能,通过对行业本身的治理实现行业自律,从而达到与政府“合作”进行市场治理的目的？这无疑给进一步研究留出了空间。在这里需要解释的是,本文的“合作”概念采用的是法学界的遵守理论:自动遵守也是合作的一种。行业协会促进行业实现自律,是与政府的目的相合的,因此,本质上可以被视为与政府合作的一种方式。

解决性质问题是认识并发挥各种组织功能的前提和基础。因此,行业协会究竟能否以促进行业自律为手段,达到与政府合作治理市场的目的这一问题,应首先从分析行业协会的性质入手。

一、 行业协会组织性质的二重性分析: 普遍的私益性与有限的公共性

行业协会是同行业企业联盟的利益代表,“私益性”是其组织属性的基本内核。但是,相对企业个体而言,行业协会又具有某种程度上的“公共”特质,即:具有性质上的二重性----普遍的私益性和有限的公共性。前者与少数特定群体利益或个体利益相联,而后者则与社会公共利益相联。

1. 普遍的私益性

行业协会的私益性是普遍的,学者罗伯特·海尔斯雷甚至将传统的、关注公共福利水平的政府称为“公益型政府”,而将专门为会员服务的、谋求某一类市场主体的垄断利益的互益性社团(行业协会、贸易促进会、产业协会)比做是“私益型政府”[1]。行业协会的私益性在其会员成分、组织宗旨及受益对象等三个层面均有体现。

首先,对行业协会会员成分的私益性的判断主要是基于经济人假设的前提。这些具有相同、相似或相近市场地位的经济人组建或加入协会的目的在于:获得协会所提供的某种身份、某些资源或某项服务以及以此为基础的、更多的“货币选票”。构成成员的“逐利性”决定了其本质的私益性。其次,对行业协会组织宗旨的认定透露出其与生俱来的私益本质,行业协会是本行业企业共同利益的代表者,以维护全体会员的合法权益、谋取和增进其共同利益为宗旨。这种对特定公共利益的维护相对于普遍的公共性来说是私益的。最后,受益对象的私益性从末端展现了行业协会的私益本质,受行业协会的俱乐部属性约束,其所提供的产品和服务对非会员是排他的,这与为全体成员提供共享的、非排他的、具有普遍利益的产品和服务的公益性组织相比,更突出了私益性。

法学界对法人的分类有两种惯例,第一种是分作公法人、私法人和中间法人,第二种是分作公益性法人、营利性法人和互益性法人。由于行业协会“既不追求个人利益最大化,也不追求社会利益最大化,……其目的既非公益性又不是营利性”[2]3-4。因此,其被列为“中间法人”或“互益性法人”的队列中。陈晓军认为,由于互益性法人的设立和运行均体现出“意思自治”的私法原则,因而,尽管一些互益性法人承接了部分行政权力或公共产品/公共服务的生产和提供,仍然不能改变其私法人的身份[2]2,这一论断从法学角度更严谨地披露了行业协会作为私法人的天然特性----普遍的私益性。

2. 有限的公共性

为同一行业内企业的“集体利益”服务是行业协会的公共意义所在,这种服务在客观上也增进了整个社会的福利。但是,应该看到,这种“集体利益”是特殊领域的“特殊公共利益”,因此其公共性只能被认定为是一种有限的公共性[3]119。为将这一问题阐释得更加细致,本文将行业协会的公共性进一步区分为普遍的公共性、特殊的公共性和直接的公共性三个方面。

普遍的公共性是针对政府而言的,在这里,我们首先假定政府是普遍的公共利益的代表,没有自身的特殊利益,那么,行业协会贯彻政府意志,支持公共政策,配合政府监管的行为则可以被视为是对普遍的公共利益的坚守。如行业协会响应政府号召,利用行业优势引导会员企业增强社会责任,倡导其开展慈善救助、环境保护、节约能源、促进就业等公益活动,就是行业协会通过贯彻政府意志体现出的“普遍的公共性”。亨利·杰克(Henry J. Jack)将行业协会看做是“个体利益的转化媒介”,并指出行业协会的集体私利可以被用于产生稳定的政治、经济、社会秩序,使行业协会自利的集体行动为公共政策的目标作贡献,从而达到特殊利益服从于普遍利益的目的[4]。这段表述进一步深描了行业协会服务于普遍公共利益的实现路径。

特殊的公共性是针对各个会员企业而言的。行业协会谋求的是全体会员利益的“最大公约数”,是一种特殊的公共利益。这种公共性是通过致力于行业的集体利益体现出来的,追求的是不特定多数人所享有的利益,而不是全社会的普遍利益[3]120。清华大学贾西津副教授曾一针见血地指出:“行业协会的公共性是会员的公共性,不是全社会的公共性。”[注]引自清华大学NGO研究所访谈记录。

直接的公共性是针对消费者而言的,这主要是通过行业协会促进行业自律而显现出来的,无时无刻不体现在行业协会规范会员企业的日常事务中,如对诚信经营、产品质量、买卖纠纷的监督和协调等。甚至行业协会还可能存在直接保障消费者利益的行为,这体现了行业协会的直接的公共性,如2009年4月,浙江省农资协会牵头,力促首批20家农资经营网点签署《萧山区农资行业无障碍退货服务承诺书》并承诺“农资商品无障碍退货服务”,就是一个很好的例证。

通过以上分析可见,行业协会在组织性质上的这种两重性为其与政府合作或与企业共谋提供了深层次的解释。这就回答了开篇所提的问题,即政府与行业协会之间的优势互补只是为二者合作进行市场治理提供了一种契机,但不是合作的充分必要条件。这种契机只代表可能性,不代表必然性。行业协会必须具备进行行业治理,促进行业自律的动力,才有进一步的可能性与政府合作进行市场治理。下面将对影响行业协会“共谋”抑或“合作”的另一变量----行业协会参与市场治理的“动力”----进行具体分析。

二、 行业协会与政府合作治理市场的动力分析: 不同情境下动力程度的差异性

一般而言,行业协会的治理动力来自于两个方面的冲突,即企业个体理性与行业协会集体理性的冲突和行业协会集体理性与社会公共利益的冲突[5]。在这里,需要指明的是,分析行业协会与政府合作治理市场的可能性这一问题,不能简单地将其视为“能”或者“不能”,而是应该考虑到在不同的情况下,由于“动力”不足而导致的行业协会促进行业自律的程度有所不同。

对于行业协会来说,其自发进行市场治理[注]行业协会的自发治理行为是指诸如制定行业规范、行业公约、进行质量监督检查及对不正当竞争的企业进行业内惩罚等行为。的动力首先来自于企业个体理性与行业协会集体理性的冲突。个体企业为了自身私利可能做出一些违背整体行业利益的事情,如低价倾销、生产假冒伪劣产品等,而由于现代企业链条脆弱,信息传递发达,行业内一家企业的市场违规行为在遭到曝光之后,会在很短的时间内传递到大街小巷,引起消费者的恐慌、排斥和抵制,情节严重的更可能会引起政府部门对整个行业的共同制裁。三鹿奶粉事件之后,很多消费者不再喝国产牛奶,导致豆浆机的销售量大增,国外奶制品的市场销量也不断攀高就是一个例证。可见,行业内一个成员的过失可能导致行业信息、行业声誉、行业政策等能给整个行业带来租金收益的共有资源的消散。类似的案例还有很多,如最近发生的蒙牛致癌牛奶、沈阳毒豆芽、上海染色馒头、毒胶囊事件等等。此时,为了维护行业的集体利益,防止“溢出损害”,促进行业健康发展,行业协会更有动力对个别违规企业进行业内规制。

其次,企业个体理性与行业协会集体理性的冲突及行业协会的集体理性与社会公共利益的冲突又决定了其在不同情况下,治理动力的程度有所不同。行业协会毕竟是行业利益的代表,决策主要围绕行业利益展开。因此,决定其治理与否的更多在于是否符合整个行业的集体利益,具体分为以下几种情况:当行业协会的集体利益与普遍的公共利益趋同或者企业的个体利益与行业协会的集体利益相背离时,行业协会的自律规范动力最大;当对行业的短期发展有利但对其长期发展无利或者配合公共政策的目标仅对行业内的小企业更不利时,行业协会有部分规范动力;当对社会有利而对行业短期、长期利益均无利或行业协会被某个或某几个大企业所控制,而配合公共政策目标对大企业的利益侵害更大时,行业协会的规范动力最差。

总之,由于行业协会天然的、普遍的私益性导致其自发进行市场治理的“动力”不足,当行业协会的公共性和私益性相冲突时,其更倾向于顺从来自行业的压力而不是贯彻政府和公众的意愿。尽管如此,一方面,出于保护行业声誉、行业利益等“行业公地”,避免遭受更严厉的政府规制、弥补市场失灵的期望等需要,行业协会对促进行业自律是有动机和意愿的。另一方面,行业协会自身蕴涵的公共性、在市场治理上的优势与能力及其对行业事务积极主动地进行自发管理的行为,让我们看到了行业协会可利用的价值所在----有充当市场治理主体角色的潜能。至此,有了优势互补的合作基础,有了自律的动力,才可以说为行业协会配合政府进行市场治理提供了可能。

但是,需要注意的是,行业协会配合政府对市场进行的这种可能的治理是有边界、有限度的,并且还受到行业协会类型的制约。因此,在探讨完“合作治理”的可能性之后,需要考虑的问题是行业协会对市场进行的治理应该在什么限度(场域、程度)内发挥作用？不同类型的行业协会其作用的发挥能够达到什么程度？是否存在可进一步提升的空间？

三、 行业协会与政府合作治理市场的限度分析: 不同类别行业协会自律限度的有限性

为了更为细致地考察上述问题,笔者首先从普遍性的角度,分析了一般行业协会的可能自律场域和治理程度,在此基础上,又从特殊性的角度分析了不同类型的行业协会的可能自律场域和治理程度,中间穿插了对可提升空间的分析。

1. 一般行业协会的治理限度及可提升空间:关注三个边界

根据组织学理论,任何组织都有边界,组织边界是组织维持与外界环境相对独立性的界限。从行业协会的内部边界看,行业边界可分为行业核边界和行业泛边界两种。行业核边界主要是区分会员和非会员之间身份差异的标志,行业泛边界则为区分行业内外单元的标志。

笔者认为,从范围边界上看,行业协会对行业进行治理的范围边界是行业泛边界。行业自律规范对非会员应该具有同等的约束作用,而不应只局限于会员,会员与非会员的区别在于对行业协会所提供的俱乐部性质的公共产品的享用上,而不是监督与管理上。从中国的实际情况看,行业协会所进行的行业治理目前还局限在会员企业的范围内,即还处在行业核边界内,因此还存在着进一步提升的空间,即提升到行业泛边界内。

从层次边界上看,行业协会的自律性治理带有行业公共性,介于政府与企业之间,处于市场治理的中观水平上,既不同于企业在市场上的微观活动,也不同于政府对市场所进行的全面地、宏观地治理。尽管如此,行业协会对市场进行的治理仍要发挥市场对资源的基础性配置功能,同任一市场治理主体一样,行业协会所起的作用仍然是对企业进行规范与引导,而对企业的生产数量、生产内容、产品设计等微观经营事务,行业协会不应干涉。

从事项边界上看,行业协会的自律性治理可被划分为对行业内企业市场行为的治理和对市场结构的治理两大方面。中国行业协会对市场进行的治理目前主要是对市场行为的治理,在市场结构治理上还有很大的提升空间。所谓的市场行为,主要是指行业内企业不规范的市场经营行为与竞争行为,尤其是规范那些与公众利益密切相关的部分;市场结构与市场准入相关,行业协会在市场准入上可作为的是对市场进入主体的前置资格审查。为使本部分内容指向更加清晰,笔者绘制了一般行业协会的治理限度及可提升空间的逻辑图(见图1)。

图1 一般行业协会的治理限度及可提升空间示意图

2. 不同类型行业协会的治理限度及可提升空间

在现阶段的中国,行业协会与政府合作进行市场治理还受到行业协会类型的限制,不同类型的行业协会进行市场治理的场域、幅度和力度可能不同。接下来的内容首先从层级的不同、生发方式的不同、管理形式的不同及行业区分度的不同等几个角度对中国的行业协会类型进行了区分,进而对各种不同类型的行业协会的自律治理限度和提升空间进行分析(见表1)。

表1 不同类型行业协会的治理限度一览表

(1) 不同层级的行业协会的治理限度:依托于政府支持强度及自身影响力

根据层级的不同, 可以首先将行业协会分为全国性行业协会和地方性行业协会。 地方性行业协会又可以被进一步分为省级协会、市级协会、区级协会等。 按照这个分类标准, 中国行业协会又可以被分为一级协会和二级分会, 二级分会属于一级协会的分支机构。 这些分支机构不是一级法人, 其人、财、物一般不能独立, 而是或归挂靠单位管理或归总会管理, 其去留一般由总会决定。

基于这些特点,笔者认为,行业协会促进行业自律,进行行业治理的场域和程度与协会自身的层级有一定的关联性,层级越高的行业协会其行业治理话语权所辐射的范围和力度可能越大,这种关联性主要源于与层级相对应的政府支持强度的不同及与层级相对应的业内影响力的不同。全国性的行业协会一般规模较大,资源汲取能力较强,也具备一定的职能承接力,加之其与政府之间的某种历史或现实的联系,政府更倾向给予这类协会较多的扶持。在政府的支持下,行业协会有了更多促进行业自律的资本。因此,从这个角度讲,其在促进行业自律上可以发挥更大的作用。从场域空间上看,由于全国性的行业协会具有在全国范围内的影响力,因此,更有可能在更大的范围内发挥其自律治理的作用。地方性行业协会的自律治理场域需要被拆开来看,一般而言,省、市级行业协会的自律场域要明显大于区、县、乡级行业协会。一级协会与二级分会在促进行业自律的场域和程度上,前者要明显大于后者。这主要是由二级分会自身的组织发展状况和受职能所限引起的。

(2) 不同生发方式的行业协会的治理限度:衡准于“与政府或会员的亲疏程度”

根据生发方式的不同,可以将中国行业协会区分为“转制型行业协会”、“协助型行业协会”和“发展型行业协会”三类。转制型行业协会是指那些由裁并、撤销的政府机构身份转换而形成的行业协会,如中国机械工业联合会就是由原机械工业部转制而成的。这类行业协会最容易获得政府的支持,产生之后主要依托职能而发展。协助型行业协会是指那些在政府推动下形成的行业协会,这类行业协会在成立之初可能获得更多的政府帮助,但若要长期生存则需依托市场的力量。发展型行业协会是指那些依靠市场、由企业自愿联合而成的行业协会,这类行业协会更容易获得会员的支持,产生之后,主要依托行业和会员而发展。前两类行业协会可以被归纳为体制内生的行业协会,而发展型行业协会则可以被视为体制外生的行业协会。

不同生发方式的行业协会的自律治理限度的情况比较复杂。“转制型行业协会”和“协助型行业协会”由于与政府之间的关系更为密切,因此,在政府的支持下,其具有更多的治理行业的砝码,但是,如果这两类行业协会过多地掺染了政府的色彩,则无法取得会员的信任,又会反过来影响其在行业治理上的话语权。也就是说,这类行业协会的治理限度与其和政府之间的脱离程度有着某种关联;“发展型行业协会”由于与会员之间的密切关系,其在行业事务上一般具有较大的话语权,但也正因为如此,这种“亲企业型”的行业协会可能会存在着自身的不自律问题。

(3) 不同管理形式的行业协会的治理限度:无明显界分的行业治理权限

根据管理形式的不同,可以将中国的行业协会分为直管协会和代管协会。以中央为例,直管协会是由各大部委直接管理、联系的那部分协会,代管协会是由各大部委委托其直管协会代为管理、联系的那部分协会[注]如国家经贸委共有中国煤炭工业协会、中国机械工业联合会、中国石油和化学工业协会等15个直管协会。其中，委托中国煤炭工业协会代管煤炭行业的6个协会；委托中国机械工业联合会代管行业内的40个协会；委托中国石油和化学工业协会代管36个协会等。。直管协会一般负责对代管协会的人、财、物进行监督管理,对其设立、变更、注销、申请社团编制和年检等进行前期审查。直管协会与代管协会之间具有平等的法人地位,各自独立承担民事责任,二者没有隶属关系。具有独立的法人地位是代管协会与前文所讲的分支机构(二级分会)的根本区别。一般而言,直管协会的行业治理权力大一些,相应地,其在促进行业自律的问题上,有更大的作用空间,但这并不否认代管协会在促进行业自律上的重要作用。因为“直管”与“代管”只是管理形式上的差别,并不影响各自在本行业内作用的发挥。

(4) 不同区分度的行业协会的治理限度:受制于行业区分度及会员依存度

根据行业区分细致程度的不同,可以将中国的行业协会分为专业协会和综合协会两大类[注]这里的综合性行业协会仍是在同一行业内划分的，并非是跨行业的。。专业协会和综合协会具有一定的相对性,如中国建筑协会就是一个典型的建筑业综合协会,而中国房屋研究会、中国室内设计协会、中国混凝土协会等则是相对而言的建筑业的专业协会;又如中国食品工业协会可以算是一个食品业的综合协会,而方便面协会、啤酒协会、奶制品协会等则是相对而言的专业协会。比较而言,专业协会的自律治理场域和程度要小于综合协会,而且一般来说,行业区分度越细致的协会,自律治理的作用范围可能越小,因为其越有可能被企业所俘获,而与之达成共谋,造成这种现象的可能原因在于协会与行业会员之间的依存度过高。

最后,需要说明的是,行业协会在组织性质上的两重性,在不同情境下动力程度的差异性,在不同类别中自律限度的有限性及其自身存在的诸如权力滥用、寻租、反竞争行为等固有的弊端,给其作为独立的市场治理主体设置了障碍,使得其在市场治理中,只能起到承上启下的作用,无法凌驾于政府之上而获得超然的监管地位。因此,我们不应该对行业协会等第三部门抱有不切实际的期望,政府仍然是市场监管的第一责任主体,以此为后盾发挥行业协会的自律性治理的作用,保留政府的终极治理权力,以在必要的情况下强制性地矫正行业协会的失范行为方是可选择的治理之道。

参考文献:

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