地方政府临聘人员岗位规模应该如何决定——基于多方评价观点的比较实证研究

田 蕴 祥

(武汉大学 政治与公共管理学院, 湖北 武汉 430072)

当今我国的公务体系在人力运用上面临着巨大的变迁与挑战,各政府部门也在苦思如何能够提出有效政策来解决相关问题。长期以来,我国政府部门实施编制管理,依据一定的人口和业务量决定编制人数,然而随着政府所担负的管理任务日益繁重,各政府机关单位开始出现雇员、临聘人员等编制外人员,用人单位通过与其签订劳动合同的形式,在一段时间内加以任用。编外人力在我国不少地区的公共部门中占了相当高的比例,有媒体报道,目前深圳市某些行政区公立医院的临聘人员数量高达员工总数一半以上,已有来自各界专业人士公开表示,此问题若不得到重视解决,对于公共事业的发展将会产生不利的影响。

在临聘人员管理的议题上,近年来的研究者不再只是论述政府单位临聘人员雇用的概念、内容、问题和解决对策,而是经由实际的数据资料解读分析,对论述提供有力的支撑依据。例如蒋运钧使用江苏省无锡市事业单位的总体数据,分析了编外用工的现状、存在的主要问题及其成因,并提出了相关的政策建议,期望能够找到更完善的事业单位编外人员管理办法[1]。也有的研究是通过实证调研的途径完成,翟校义于2007年在江苏省以实地调研的方式,对地方政府编外用人的状况及原因进行了分析,发现政府机关编外用人现象相当普遍,其产生的原因主要集中在政府职能调整与编制之间的不配套、人事腐败以及身份歧视三个领域,文中指出,制定适应市场经济体制的政府编制是解决这个问题的关键,控制人事腐败是其中的重要环节[2]。此外,学界至今也有多篇探讨政府规模问题的研究成果,曹铂、胡德仁、任康以四川省为例,考察县级政府规模与经济发展水平、常住人口数量、管辖区域面积三者之间的关系,结果表明,这三大因素对县级政府规模存在不同程度的影响[3]。潘卫杰则是以全国30个省级行政单位为样本进行分析,发现经济发展水平、市场化指数和人口因素与中国省级政府规模呈负相关,地域面积与政府规模呈正相关关系但不强烈,少数民族比重则与政府规模呈现出高度正相关[4]。

虽然目前的相关研究文献不少,但是缺乏以相关人员为调查对象,通过问卷调查的方式来探讨决定政府临聘人员岗位规模考量因素的实证研究,为了填补此研究缺憾,本研究不仅以政府临聘人员作为调查对象,同时针对公务员以及当地社区民众进行调查,希望通过这样的研究方式,了解多方的意见观点是否有所共识或是分歧,能够提供给政府编办单位作为决策的参考依据。

一、研究设计与调研过程

1.问卷设计

本实证研究探讨决定政府临聘人员岗位规模的可能考量因素,以过去相关文献所提出的重要因素为基础,设计出了数个相关问题,为了确保调查质量,先通过预调查的方式,进行文字上的修正之后再定稿。问卷所采取的是李克特量表五点计分法,1～5分别代表非常不同意到非常同意,探讨受访者对这些考量因素重要性的认知评价。

2.实测过程

本次问卷调查采取的是分段综合抽样法,第一阶段采用判断抽样法,抽取了深圳市龙岗区龙岗、坪地、布吉、葵涌和南湾五个典型街道作为一级抽样对象,接着将调研对象定位于公务员、临聘人员与社区居民等三类群体,将三类群体的抽样规模设定为1∶1∶2左右的比例。在社区居民方面以方便抽样的方式在各街道地区进行样本收集,至于在公务员和临聘人员则是采取等距抽样法,考量各街道公务员和临聘人员的规模情况,在龙岗、坪地、布吉、葵涌、南湾等五个街道,分别抽出30、20、20、15、30个公务员样本以及35、30、30、15、31个临聘人员样本,各街道的抽样间隔距离是以各街道办的人事花名册中公务员与临聘人员数量除以两类各自预计抽出的样本数,加以确定而成。调查中总共发出了467份问卷,在深圳市龙岗区各个街道办的支持帮助下,最后回收了有效问卷456份,有效回收率为97.6%。

3.样本结构分布

在所回收的456份样本中,公务员有112人,占了24.5%的比例;社区民众有210人,占了全体样本的46.1%;临聘人员则有134人,占的比例为29.4%。

二、实证结果分析

1.临聘人员岗位规模确定依据的合理性分析

首先探讨的是受访者对政府机关临聘人员岗位规模确定依据的总体看法,也就是公务机关临聘人员岗位规模确定依据的合理程度,平均数分析结果显示,在满分5分的情况下,总体的平均分为3.43,公务员、社区居民、临聘人员三类群体所给予的平均得分分别为3.55、3.47和3.29。

在频率分析方面,受访者总体中有多达42.9%的受访者表示现行临聘人员岗位与员额规模确定依据“比较不合理”或是“非常不合理”,持中立态度的占41.3%,而表示现行依据“比较合理”或是“非常合理”仅有15.7%。与此同时,就不同类别的受访者而言,无论是公务员、社区居民还是临聘人员,认为当前各公务机关临聘人员岗位规模确定依据合理的人数都相对较少。其中,公务员只有12%的受访者认为其“比较合理”或“非常合理”,甚至低于社区居民的14.2%和临聘人员的21%。接着通过卡方分析,探讨三类群体在本题回答的百分比分布上是否有所差异,卡方值为12.68,显著性概率值为0.12,未达到0.05的显著水平,表示各类受访群体在现行临聘人员岗位与员额规模确定依据合理与否的回答上没有显著差异。

2.临聘人员岗位规模决定考量因素平均数排序与频率分析

在三组受访群体对于各种决定临聘人员岗位规模考量因素的平均数给分方面,从表1可以发现,辖区管理与服务人口数是三组群体公认最为重要的考量因素,公务员与临聘人员都认为辖区户籍人口数是所列举出来的因素中最不重要的,而辖区的国民生产总值则是社区居民群体中得分最低的因素。

表1 各类受访群体对于各考量因素的评价平均分数与排名

注:括号内的数字为评价平均得分在该群体中的排名

接着我们从频率分布来分析受访者关于这些临聘人员岗位员额规模确定因素指标的认知观点[注]基于文章篇幅考量,本文对于各类临聘人员员额规模确定因素指标的统计分析结果仅呈现出公务员、社区居民与临聘人员等三个群体的观点具有显著差异的表格。。第一,关于所在辖区的常住人口数指标,如表2所示,总体中有54%的受访者“比较同意”或“非常同意”,30.5%受访者持中立态度,仅有15.4%受访者持异议。卡方值为15.86,显著性概率值为0.045,达到0.05的显著水平,表示三类群体在本题回答的百分比分布上有所差异,不过无论是公务员、社区居民还是临聘人员,大多数对此指标还是持同意看法居多,但是持不同意看法的社区居民人数比例明显较低。

表2 关于“临聘人员人数是否应该根据所在辖区的常住人口数来决定”的受访者态度

第二,关于辖区户籍人口数指标,总体受访者的回应分歧呈现高度显著性,如表3所示。有38.2%的受访者表示“比较同意”或“非常同意”,有33.2%的受访者认为“比较不同意”或“非常不同意”,另外也有28.6%受访者表示中立。进一步比较可以发现,卡方值为25.88,显著性概率值为0.001,明显可见公务员、社区居民与临聘人员等三个群体的回应不尽一致,公务员持反对看法的人数比例明显较其他群体多,多达47.2%的公务员对这一指标持反对态度。

表3 关于“临聘人员人数是否应该根据辖区的户籍人口数来决定”的受访者态度

第三,关于所在辖区的管理与服务人口数指标,受访总体的回应呈现高度一致性。有58.7%的受访者表示“比较同意”或“非常同意”临聘人员人数应该根据辖区的管理与服务人口数来决定,有31.2%持中立态度,持反对意见者的比例仅有10.1%。比较三个受访者群体可以发现,卡方值为8.665,未达显著性水平0.05的门槛,表示三类群体在本题回答的百分比分布上没有显著差异,无论是哪个群体,对这一指标持赞成态度的人数都远多过持中立或是反对意见的人数。其中公务员的支持率相对更高,达到65.1%。

第四,对于辖区区划面积指标,如表4所示,有44.2%的受访者表示“比较同意”或“非常同意”临聘人员人数应该根据辖区区划面积来决定,33%持中立意见,有22.8%的受访者表示“比较不同意”或“非常不同意”。比较三组受访者群体,卡方值为18.70,显著性概率值为0.017,已达显著性门槛,临聘人员的看法分歧较为显著,几乎呈三三分布形态;至于公务员和社区居民,多数还是表示同意,特别是社区居民,表示同意人数比例明显多于回答不同意或是持中立态度的人数。

第五,对于辖区人均收入水平指标,总体受访者的回应呈现极其高度分歧。有36.8%表示“比较同意”或“非常同意”,30.5%表示一般,32.8%的比例认为“比较不同意”或“非常不同意”。另外,无论是公务员、社区居民还是临聘人员,三个群体内部的看法同样分歧,虽然卡方值为11.35,并没有达显著性门槛,表示各类受访群体在本题回答上的分布情形没有显著差异,不过社区居民表示同意的人数较回答不同意或持中立态度的人数为多,这是和公务员以及临聘人员比较不一样的地方。

表4 关于“临聘人员人数是否应该根据辖区区划面积来决定”的受访者态度

第六,关于辖区国民生产总值指标,总体受访者的回应同样呈现出极其高度显著的差异性,有34.9%表示“比较同意”或“非常同意”,32.1%表示一般,33%的比例认为“比较不同意”或“非常不同意”。进一步分析得到卡方值为8.46,未达显著性水平门槛,表示各类受访群体在本题回答上的分布情形没有显著差异,但是可以发现社区居民中以同意的人数比例较高,公务员以持不同意态度的人数较多,而临聘人员的看法比较分歧。

第七,至于临聘人员人数是否应该根据辖区财政收入水平来决定,问卷数据分析显示,受访者总体的回应依然呈现高度显著分歧,有36.6%的总体受访者表示“比较同意”或“非常同意”,35%表示一般,同时也有28.3%的比例认为“比较不同意”或“非常不同意”。比较公务员、社区居民与临聘人员三个群体,虽然卡方值为7.01,未达显著性门槛,表示各类受访群体在本题回答上的分布情形没有显著差异,不过可以发现公务员表示“同意”、“一般”与“不同意”的人数比例近似;社区居民中表示“比较同意”或“非常同意”的人数比例比较高,至于临聘人员则以持中立态度的人数比例居多。

3.临聘人员岗位规模决定因素的探索性因子与方差分析

接着我们采取SPSS 19.0分析软件进行因子分析,并采取主成分分析法,通过因子成分的特征值大于1、最大方差法进行直交转轴旋转、所选取因子成分的负荷量绝对值大于0.5,以及同一因子成分在不同公共因子间的负荷量差值大于0.3等依据,得到合适的因子成分个数,原先题目有七题,因子分析之后将其中“户籍人口数”、“辖区区划面积”两小题予以删除,萃取出“经济水平”与“人口数”两个构面,经济水平构面信度极佳为0.92,人口数构面信度为0.56尚可接受,累积解释变异量为80.20 %。然而无论是公务员、社区居民还是临聘人员,在两个因子构面上的平均得分并没有显著的差异。

三、研究结果与讨论

在介绍完以上的统计分析结果之后,以下即针对本研究结果发现进行讨论:

1.多数受访者认为临聘人员岗位规模决定依据不合理

实证调查结果显示,多数的总体受访者认为当前临聘人员岗位规模确定依据不合理,意味着规模确定的依据确实有调整的必要性。对于此项研究结果有值得思考之处,深圳市编办的统计数据显示,近五年来深圳市龙岗区的临聘人员岗位规模呈现出明显的增长,但是某些业务性质机关单位的临聘人员规模增长率远不及龙岗区总体或是街道一级的增长情况,因此,哪些部门单位的临聘人员数额较为紧张,而哪些单位机关却又过多,导致受访者认为决定岗位规模的依据需要调整,值得相关当局再进一步思考。

2.辖区管理与服务人口数是各群体受访者公认最重要的决定考量因素

无论是政府人员、社区居民还是临聘人员,辖区管理与服务人口数是各群体评价重要性平均数最高的因素,在频率分布方面,各群体也都有过半数的受访者表示同意该因素的重要性。深圳市的人口结构有其特殊性,是一个异乡人聚集的城市,流动人口与户籍人口呈现高度倒挂的形态,若是仅仅根据户籍人口数来决定临聘人员规模数额,势必无法满足现实市政管理工作上的需求。不过值得注意的是,在社区居民群组中,辖区户籍人口数的平均得分以及赞成的人数比例都超过其他三个与经济水平相关的因素,然而在公务员和临聘人员两组中,辖区户籍人口数的平均得分不仅最低,持反对意见的人数比例也多于持正面意见的,在辖区户籍人口数的卡方检定中也达到显著性水平,三个群体的意见分布情况明显不同,这或许是因为在政府机关里任职的公务员与临聘人员对于户籍人口无法充分反映市政的现实工作量,有较为深刻体认的缘故。

3.各类受访者对于岗位规模决定方面的经济相关因素看法都呈现分歧

从平均数统计结果来看,整体而言,各群体对于临聘人员岗位规模决定因素是以人口因素优先考量,常住人口数和管理与服务人口数是两个高度相关性指标,名列前二,其次是区域面积因素,最后才是经济因素,可以说是有基本的共识。从频率分布情况来看,各类受访者在经济相关的因素上的态度多半呈现出分歧的现象,赞成、中立与反对意见成三三分布状态,卡方检定也显示三个群体在意见上的分布情况并没有明显差异。对此现象,本文提出一种解读的可能,各行政区的经济发展与产业属性程度未必相同,很可能在那些经济发展水平较高的地区中,由于人口较多,临聘人员的日常工作事务较为繁重,所以认为必须考量经济发展的相关因素,至于在人口数较少、工作业务比较单纯的地区,往往经济因素的重要性就没那么明显,对于此般解释,日后还需要进一步探讨验证。

4.社区居民对临聘人员岗位规模相关因素的评价给分较其他群体高

从各个决定因素的平均得分排序以及两个大因子的平均得分来看,社区居民给各个因素因子的评价得分比公务员和临聘人员都要高,得分最后一名的因素都超过了中点分数3分,而在其他两组中,排名靠后的因素得分都不满3分,结合频率分析的结果,社区居民表示同意的比例都超过持中立和反对看法的比例,对于此现象,一方面有可能是多数社区居民确实认为这些因素有一定程度的重要性,另一方面也或许是社区居民对于市区政府单位临聘人员规模决定因素议题的认知了解水平有限,因此在回答上并没有展现出明显的区别。

四、结 语

本研究以深圳市的公务员、社区居民以及临聘人员为研究对象,从多方观点探讨政府部门临聘人员的岗位规模决定考量因素,由于各地区的实际情况不尽相同,因此本研究的分析结果虽然具有借鉴思考价值,但是不宜作过度的推论,各地的临聘人员岗位员额规模究竟应该由哪些指标来确定,即便在同一地区,或许也因单位业务属性的不同而有所差异,有可能某些单位的临聘人员数额足够,而某些部门却由于业务繁重而依旧人力吃紧。这有待各地方与各机关单位进一步深入研究。本文认为,各地区机构编制部门可以在本研究的基础上,进一步通过其他的实证研究方法,来决定各项指标的权重,建构成临聘人员岗位规模控制预测的方程式,据以检视当前岗位规模是否在适当的范围内,借由这样的方式来实现临聘人员岗位和员额管理的规范化、可预期与可控化,同时也确保能够有效地适应各地区具体工作实际的变动需要,而对临聘人员的员额规模进行及时、有序、有效的动态调整。

临聘人员在当前政府部门中扮演着重要的辅助性角色,而本篇文章背后所透露的,是对当今公共组织弹性化人力资源管理工作的思考与启示。未来无论是行政管理学界或是公共部门机关单位,都应该对编外人力雇用的相关议题进行更多深入具体的研究讨论,例如临聘人员的队伍稳定性、激励机制、工作内容与分工等问题,这样才能在学术研究上累积更多的成果,并作为组织管理的参考基础,对政府部门管理实务有所贡献。

[1] 蒋运钧.事业单位编外用工管理现状、问题及对策——以江苏省无锡市为例[J].中国人力资源开发, 2010(1):79-81.

[2] 翟校义.地方政府编外用人现象探析[J].新视野, 2010(3):49-51.

[3] 曹铂,胡德仁,任康.县级政府规模影响因素的实证研究——以四川省为例[J].软科学, 2010(7):14-18.

[4] 潘卫杰.对省级地方政府规模影响因素的定量研究[J].公共管理学报, 2007,4(1):33-41.