防雷检测机构资质认定的法律探究

■文/邵国兴

2012年6月，D市质监局根据群众举报，依法对D市防雷技术检测服务所进行了检查，现场发现防雷检测报告42份，报告的用途是作为D市气象局核准竣工验收的依据之一。经进一步调查，该所成立于1996年，曾经申领过计量认证，但从2005年过期失效后，未再申领计量认证。根据上述事实，D市质监局拟依据《计量法》、《认证认可条例》和《实验室资质认定管理办法》对其处罚，但该所提出三点意见：一是该机构是依据《气象法》的有关规定，依法开展检测业务；二是防雷检测机构的资质认定，应当由气象部门作出，不属于质监部门的职权；三是2003年最高法院在《关于雷电防护设施检测机构是否应当进行计量认证问题的答复》中说明，防雷检测机构不需要计量认证。据此，该所认为其不需要通过计量认证，质监部门也不能对其实施行政处罚。那么，质监部门能否对防雷检测机构未通过计量认证的违法行为实施行政处罚呢？笔者查阅了有关法律法规，试着进行分析探讨。

有关法律规定的变迁

我们首先了解一下有关防雷检测机构的法律渊源。2000年《气象法》正式颁布实施，涉及防雷检测的条文是第三十一条，该条规定各级气象主管机构应当加强对雷电灾害防御工作的组织管理，并会同有关部门指导对可能遭受雷击的建筑物、构筑物和其他设施安装的雷电灾害防护装置的检测工作。从法律渊源上看，该条是防雷检测机构存在的依据，并且明确了各级气象主管机构是防雷检测机构的主管部门，其他有关部门进行协助，但没有规定具体资质认定的条件、程序等内容。为贯彻落实“第三十一条”的规定，2000年发布实施的《防雷减灾管理办法》(2000年中国气象局第3号令)第四章防雷检测第十六条规定，具有防雷检测资质的检测单位对防雷装置检测后，应当出具检测报告，检测项目全部合格后颁发合格证书。不合格的，应当限期整改。防雷检测单位必须执行国家有关标准和规范，保证防雷检测报告的真实性、科学性、公正性。第十九条规定，对从事防雷装置检测、防雷工程专业设计或者施工的单位实行资质管理制度。对从事防雷活动的专业技术人员实行资格管理制度。第二十条规定，省、自治区、直辖市气象主管机构应当会同有关部门组织对本行政区域内从事防雷装置检测的单位进行资质认证。上述三个条款分别规定了“防雷检测机构的管理部门”、“防雷检测机构的资质要求”和“防雷检测机构的工作要求”，强调了检测单位需进行资质认证，但该资质认证是何种性质，认证的条件、程序等内容都没有具体的规定。

需要说明的是，在《气象法》实施前，1998年原国家技术监督局与中国气象局曾联合下发《关于对各级防雷检测机构开展计量认证工作的通知》，要求还未取得计量认证合格证书的防雷检测机构，要向所在地省级技术监督部门提出计量认证书面申请，并抄报省级气象局。已通过计量认证的防雷检测机构应接受发证部门和当地技术监督部门的监督管理，确保防雷检测工作开展的科学性和公正性。《气象法》及《管理办法》实施后，中国气象局曾在（气法发[2000]22号）复函中说明，防雷装置检测机构只需进行资质认证，不需要计量认证。而国家认证认可监督委员会（国认法函[2002]168号）复函认为，防雷装置检测机构应当适用《计量法》第二十二条的规定，进行计量认证。从两个部门的文件内容可以看出，对防雷检测机构的资质认证的要求，在当时就存在一定的争议。笔者认为，争议的焦点集中在防雷检测机构到底需要通过何种资质认证，是仅需要《管理办法》规定的资质认证，还是两个资质认证必须同时具备？

2003年，《行政许可法》正式发布实施，为进一步加强与该法的配套，2005年版的《防雷减灾管理办法》（2004年中国气象局第8号令）对有关防雷检测资质认定的内容进行了调整修订。该办法第二十条规定，对从事防雷检测的单位实行资质认定制度。省、自治区、直辖市气象主管机构负责本行政区域内的防雷检测单位的资质认定。具体办法由省、自治区、直辖市气象主管机构另行制定。此次修改的变化在于：一是把气象检测机构资质认定的权限完全划归到气象部门，不再需要其他部门的配合，也就是明确了气象检测机构资质认定的所有权归气象部门；二是明确指出具体的资质认定的条件、程序等具体内容由各省自行商订。那么，各省对防雷检测机构资质认定是如何规定的呢？笔者查阅了J省、H省、Z省、S市、B市等省级气象部门的网站，均未有具体的规定或政策。三是该办法增加了一条内容，即第二十九条规定，防雷产品应当通过正式鉴定，并由国务院气象主管机构授权的检验机构测试合格后投入使用。对社会提供公正数据的防雷产品质量检验机构，应当按照国家有关规定通过计量认证或者获得资格认可。在这里，该办法把防雷检测和防雷产品检测区别开来。那么防雷装置和防雷产品究竟是否是一个概念，两者之间有何区别呢？笔者经了解，防雷产品主要包括各种类别的防雷器，如电源防雷器等，对单个防雷产品进行检测的机构需要通过计量认证，是符合《计量法》的规定。防雷装置从性质上看，是建筑工程的配套设备，其安全性能的测试是产品质量评价的重要内容，对防雷装置的避雷形式、保护范围安装工艺、接地形式、接地电阻、材料规格及型号等各项指标的综合考核作出质量评价的内容之一。换句话说，防雷装置不局限于一个产品，而是侧重于一系列产品的组合成的系统。

2011版《防雷减灾管理办法》（2011年中国气象局第20号令）对防雷检测又做出了重大调整，该办法第二十条规定，对从事防雷装置检测的机构实行资质认定。具体办法由国务院气象主管机构另行制定。与2005版的变化在于，在继续强调防雷检测机构需要资质认定的基础上，收回了原来授权各省自行开展资质认定的权力，而由国家气象局统一制定。经笔者与中国气象局政策法规处联系，截止目前有关防雷检测资质认定的规范性文件还没有制定出来。至此，通过对前后三版《防雷减灾管理办法》的研究分析，我们可以清晰地看到有关防雷检测资质的发展脉络：要求资质认证——各省自定——权力收回。我们可以看到，历经12年，各级气象部门都没有出台具体的资质认定的规定或政策。

对最高法院回复的解析

2003年，黑龙江省高级法院受理了五常市气象局不服哈尔滨市五常质监局行政处罚一案，并对有关法律适用问题向最高院进行了请示，最高院在《回复》中说，雷电防护设施检测机构需要经过“资格认证”，但不需要经过“计量认证”。最高院的回复是防雷检测机构认为不应被行政处罚的最有力依据，但我们要对《回复》进行认真的分析。笔者认为，首先从效力上看，正式的法律解释有立法解释和司法解释。最高院虽然是司法机关，有权做出司法解释，但该回复属于内部工作指导性意见，并非正式的司法解释，因此，不是真正意义上的法律解释，不能等同于法律法规。同时，从时间上分析，此回复下发于2003年，防雷气象检测是依据《气象法》的要求而规定的，当时《行政许可法》还没有颁布，而《计量法》对计量认证范围的规定又比较狭隘，按照新法优于旧法的原则，最高院认为“防雷检测机构”非“产品质量检测机构”，据此作出《回复》也情有可原。但是，随着《行政许可法》的颁布实施，以及我国经济社会形势的变化，尤其是2006年《实验室和检查机构管理办法》这一部门规章的出台，更加明确了检测机构资质认定的范围、性质、程序等，凡是为行政机关的行政决定出具证明作用的检测机构，都需要通过资质认定（计量认证）。因此，当新的规定出台后，最高院的回复并不是永远都有效的。最后从实践上看，据笔者调查了解，J省的大部分市县的防雷检测机构都申请通过了资质认定（计量认证），各级气象检测部门与质监部门已达成共识，不存在争议。

实验室方面的法律法规

《计量法》第二十二条规定：“为社会提供公证数据的产品质量检验机构，必须经省级以上人民政府计量行政部门对其计量检定、测试能力和可靠性考核合格”。《计量法实施细则》第三十二条规定：“为社会提供公证数据的产品质量检验机构，必须经省级以上人民政府计量行政部门计量认证”。这两个法律法规是关于实验室计量认证的法律源泉，但受当时认识上的限制，仅说明是产品质量检测机构。随着社会的发展，社会上检测的范围、类别已经突破了产品的概念范畴。因此，2006年国家质检总局发布了《实验室和检查机构资质认定管理办法》，将实验室的定义为，向社会出具证明作用的数据和结果的实验室和检查机构应当具有的基本条件和能力。同时规定，在中华人民共和国境内，从事向社会出具证明作用的数据结果的实验室和检查机构以及对其实施的资质认定活动应当遵守本办法，即要申请资质认定(计量认证)。因此，随着社会的发展，实验室的检测活动不仅局限于人们常见的有形的某个具体的产品，而是从广义的实验室的具体行为出发来规定。例如，《机动车环保检验机构管理规定》（环发[2009]145号）规定：申请开展在用机动车环保定期检验的机构，应通过省级质量技术监督部门的计量认证，取得计量认证证书，并在认证合格有效期内。目前，在环保、疾控、司法鉴定、建筑、公路等很多领域已形成共识，也有相应的法律法规和规章政策的规定，这些领域的检测机构首先要通过计量认证，获得资质认定后，才能申请本行业的检测资格。简单地说就是，计量认证是资质要求，行业要求是资格要求。根据防雷检测机构的设立目的和主要职责，防雷检测机构所承担辖区城内防雷装置检测、防雷工程监督、防雷装置设计审核及装置验收工作，是依据《气象法》第三十一条、《防雷减灾管理办法》第十一、十二、十三、二十条成立的，即说明该机构应属于为执法工作提供检测数据的技术机构。因此，笔者认为，各防雷检测机构应当遵守《实验室和检查机构资质认定管理办法》的规定，应先申请开展检测的资质认定，然后再申请从事防雷检测的资格。

通过以上分析，笔者认为，防雷检测机构是否需要通过计量认证，这本身已不是一个命题，只要该机构从事检测工作（不管检测的是某个具体的产品或是产品的组合），并出具检测报告，行政机关依据该检测报告向被检测单位发放竣工验收通过的证明，那么就应当通过计量认证。因此，防雷检测机构需要通过计量认证，不论从法律上、还是实践上都是必须的。本案中的防雷检测技术服务所，经过多次上门说法，也认识到这一点，接受了D市质监局的行政处罚，并积极开展计量认证的申报工作。

通过此案的研判，笔者认为在质监行政处罚过程中，一定要加强对法律法规的研究，了解它的来龙去脉和立法意图。同时，也不能拘泥于一些规定，要实事求是地分析，更好地为行政行为服务。