对薄弱地区财政支持城乡一体化发展的实践与思考

刘坚

一、连云港市海州区基本情况

海州区系江苏省五大农业区之一，属于省定经济薄弱区，财政收入规模系该省县区最小，2012年公共财政预算收入7.8亿元，占全市财政的3.77%，属“吃饭财政”。四个街道移交后，该区变成了纯农业区，是个典型的经济弱区、财政穷区、海州区现辖3个镇、1个街道、1个省级经济开发区，53个行政村、9个社区，总面积258.6平方公里，总人口14.2万人。基本农田16.1万亩，农村人口12.6万人，农业面积和农业人口的比重分别占到41.5%和88.7%，农业特征明显。

二、统筹城乡发展的主要做法

近年来，海州区财政部门紧紧围绕“三化”协调发展总体战略，大力推进城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理一体化，统筹城乡发展，着力构建城乡经济社会发展一体化格局。

1.统筹发展城乡产业，激发农村发展活力

一是推动转型升级。通过技术改造、技术创新、高位嫁接和资本经营，推动传统产业转型升级，全区三次产业比例调整为18.3：56.3：25.4。二是发展现代农业。区财政不断加大财政支农惠农工作力度，优化整合财政支农资金，农业产业转型步伐明显加快。2012年投入资金1520万元陆续建设了新坝万亩现代农业产业园、宁海万亩都市农业科技示范园、板浦万亩高效设施农业园、锦屏无公害畜禽养殖基地等一批农业园区基地项目，高效设施农业面积占耕地比重8.6%。新坝镇大穆村入选首批省级“一村一品”专业示范村，新坝镇王付村和板浦镇东北村入选市级“一村一品”专业示范村。三是壮大镇村经济。推动生产要素向优势产业、优秀企业集中，着力打造宁海太阳能、板浦镜花缘文化、新坝电力辅机、锦屏木材加工产业集群。积极稳妥开展村级债务化解工作，化解新坝、锦屏25个村公益性债务1425万元。组织实施省级财政支持村级集体经济发展项目，切实盘活村级集体资源、资产、资金，提高村级“三资”利用率。四是推进改革创新。制定出台《加快推进城乡统筹发展全面建设小康社会的意见》和《加快推进城乡统筹发展试点村建设的激励扶持政策》等政策文件，区财政每年安排1000万元专项资金，主要用于试点镇村建设和城乡统筹发展。

2.统筹城乡基本建设，着力营造宜居环境

一是加快新农村建设。积极筹集资金加快推进板浦卫星镇建设，启动老镇区仿古改造，北海门、西入口牌坊等重点工程竣工。启动实施四个镇街各1000亩的农民新社区建设：新坝镇沙杭康居示范村入住154户；年底锦屏镇狮树康居示范村新建住宅76套；板浦镇菜园村新建住宅100套；南门社区银成佳园小区开工建设。二是完善基础设施。争取中央财政小型农田水利资金1680万元，支持农田水利基础设施建设；争取国家农业综合开发1000万元，促进农业综合开发；投入资金900万元，建设农桥46座、一事一议奖补项目26个；支持锦屏镇优质稻米等14个现代农业项目。抓好农村道路建设，实施通板公路大修以及村庄道路硬化工程，改善群众出行条件。开展城乡环境综合整治，争取资金746万元，完成58个省级村庄环境整治，有效提升农村人居环境。

3.统筹城乡公共服务，共享改革发展成果

坚持以人为本，大力实施以改善民生为重点的全面小康社会建设，让发展的成果惠及全区人民。一是实施惠民实事工程。坚持制度化安排、项目化落实、系统化解决民生问题，政府在就业、就学、就医、社保和住房等方面的民生支出占财政总支出的比重达到51%以上；扩大就业创业，创建4个省级充分就业转移镇街；落实小额贷款担保等政策，推进全民就业创业；完善社会保障，建立尊老金、孤儿基本生活保障、重残救助、贫困家庭重大疾病慈善救助等制度，筹集资金2638万元，持续提高城乡低保标准和城乡居民养老保险水平，提高弱势群体生活质量。二是发展农村社会事业。坚持教育优先发展、均衡发展，筹集资金 5000万元支持中小学公用经费、新建义务教育学校、校舍维修改造、困难资助等，通过义务教育均衡发展先进县区省级督导评估；完善医疗卫生体系建设，筹集资金4467万元支持基本药物制度补助改革、新型农村合作医疗、城镇居民医保等医疗保障制度及各类公共卫生项目，减轻群众看病负担。三是创新农村社会管理。安排专项资金全面推广“一委三会”、“和事佬”等创新做法，健全完善社会组织、综治维稳、为民服务和民生保障体系，畅通了群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。

三、城乡一体化建设存在的问题

1.资金筹措难。海州区系全省五大农业区之一，属于省定经济薄弱区，财政收入规模系全省县区最小，2012年公共财政预算收入7.8亿元，占全市财政的3.77%，属“吃饭财政”。四个街道移交后，变成了纯农业区，是个典型的经济弱区、财政穷区，当年财力仅能维持工资发放和保障低水平运转，无力筹措资金投入城乡一体化建设，给城乡一体化建设带来很大困难，影响了实施进度和整体推进。

2.基础设施欠账多。海州历经多次区划调整，区内村庄道路、农村供水、防汛防旱等基础设施建设滞后。如新坝东路、新坝中路、新坝西路、通板公路破损严重，镇域污水管网也大多没有与市级管网对接。

3.市场运作难度大。城乡一体化建设主要依靠市场运作的办法筹集资金。但海州属农业区：一方面，由于传统观念影响，土地流转比较困难；另一方面，耕地占比高，可运作资源有限，市场价值不高，运作难度较大。

4.土地瓶颈制约深。由于海州属典型农业区，城乡建设用地规模、新增建设用地规模、新增建设占用耕地规模等均不能满足发展需求，严重制约了城乡一体化建设。

5.资金分散见效慢。城乡一体化具有点多面广、单项投资规模小等特点。一些部门在安排城乡一体化投资时撒“胡椒面”，人为造成项目数量多、资金使用分散的现状，使得投资效益大打折扣，无法形成城乡一体合力。同时在支农惠农方面，一些项目对上年已获得过补助的项目，往往不再重复安排，造成资金断档，缺乏连续性。

四、财政支持的几点建议

海州区是省定经济薄弱区、苏北五个农业区之一，财政底子薄，供养人口多，经济基础薄弱，财力紧张，建议在以下五个方面给予支持。

1.上级财政要“补位”。由于农业区自身财力比较县里得到省级政策扶持较少，推进城乡一体化，仅依靠区级财政财力显然无法支撑，这就需要中央和省级财政进一步加大对区镇级财政的转移支付力度，让区级财政的可用财力进一步增强，使事权和财权相匹配。建议在一般转移支付、基本财力保障对该区给予倾斜，在教育、社会保障等方面对提高上级财政补助比例，在现代农业、一事一议整体推进、农村债务化解、中央财政小型农田水利、农业综合开发县等方面给予资金、项目、政策支持。

2.政策扶持要“到位”。建议预先安排集中居住点启动区建设用地指标，待原有的村庄整理项目完成后，从整治出来的土地中，返还预先安排的指标。区财政留成的新增建设用地有偿使用费及上级安排给市、区的耕地开垦费城乡建设用地增减挂钩的土地出让金收入，应该集中返还给县区，促进城乡一体化建设。

3.财政资金要“定位”。海州是个农业大区，城镇化率较低，财政较为困难，仅靠财政单一渠道是无法满足需求，必须多渠道筹措资金。从财政角度来讲，既不能缺位，又不能越位，要定好位。按照“政府主导、市场运作”的原则，还涉及乡村基础设施建设、义务教育、公共卫生、公共安全、劳动就业、社会保障和社会援助等基本公共支出，财政要承担起责任。对不属于公共财政供给范畴的，就应该按市场法则解决，财政不应大包大揽。

4.涉农资金要“拼位”。建立市、区两级协调机构，统一协调整合对涉农资金的申报、使用和管理，改变资金部门化、多头管理、各行其是、分散使用的格局。按照各部门单位的资金渠道，积极争取上级的项目资金支持，即分头申请、捆绑使用。注重补助的连续性，整合城乡一体化资金，形成资金集中投入，发挥资金效益。

5.绩效考评不“缺位”。围绕是否让农民受益，是否能有效提高农民收入水平这一目标，建立系统的城乡一体化资金绩效考评指标体系，用于指导和检查资金的使用情况。如果项目运行有成效，带动农民增收明显，就应集中投入，重点倾斜，以求最大限度体现绩效考评的结果。

（作者单位：连云港市海州区财政局）